土地財政與城市用地規(guī)模關系地域差異研究

王玉波

摘要

研究土地財政與城市用地規(guī)模關系地域差異，對于優(yōu)化二者關系、制定城市進程中差別化的土地財政轉型政策具有重要意義。以土地財政為城市用地擴張?zhí)峁┵Y源與資金支持切入點，論述二者之間相互影響作用的系統(tǒng)機理，測算31省（市）二者耦合協(xié)調度，經(jīng)濟發(fā)達省（市）二者耦合元素相互作用、影響程度強，耦合協(xié)調度呈獻出與經(jīng)濟發(fā)展水平相趨同地域規(guī)律。結合“聚類分析”方法將31省（市）的二者關系劃分為“高度、中度、勉強、低度”協(xié)調狀態(tài)的4類地域。從經(jīng)濟水平、國家發(fā)展戰(zhàn)略、土地財政規(guī)模及對地方財政貢獻率、土地價格與城市建成區(qū)規(guī)模及承載城市人口密度、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，分析土地財政與城市用地規(guī)模關系存在區(qū)域差異的原因。針對不同地域，提出優(yōu)化土地財政與城市用地規(guī)模關系、推動土地財政轉型的政策建議。

關鍵詞土地財政；城市用地規(guī)模；地域差異；耦合協(xié)調度；聚類分析

中圖分類號F301.0 文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）04-0076-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.010

自1994年國家實施分稅財政體制以來，地方政府土地財政模式在全國范圍內迅速推廣，此過程中產(chǎn)生了諸多負效應。由此，土地財政問題成為了當前政府管理中的熱點問題，并引起學術界廣泛關注。已有研究大多將“土地財政”視為貶義詞，文獻主要集中在土地財政的形成動因、負向效應及治理改革方面，取得了大量、具有重要價值學術科研成果。

1文獻綜述

未來時期完全摒棄土地財政是不可行的，劉志彪認為中國現(xiàn)代化（城市化）過程中所需的資源和資金，不可能完全來源于工業(yè)體系和城市居民，因此，還需土地財政繼續(xù)發(fā)揮正向歷史功效[1]。關于土地財政對于城市化的正向功效，樊繼達論述為地方政府以“經(jīng)營城市+招商引資”雙輪驅動發(fā)展模式，對經(jīng)濟社會發(fā)展起到推動作用[2]。張曉玲認為土地財政在中國快速城市化進程中扮演重要“助推器”角色，其作用機理是：地方政府壟斷城鎮(zhèn)國有土地市場，低成本征地為城市化發(fā)展空間拓展提供條件，土地高價出讓與抵押融資為城市基礎設施建設供給資金來源[3]。劉守英闡述為，土地財政模式從中國東部快速地照搬移植到了中部、西部地區(qū)，是當前中國城市化的直接動力源泉[4]。

已有關于城市用地規(guī)模研究多集中在城市土地集約利用、城市用地規(guī)模影響因素、城市用地規(guī)模擴張等方面[5-8]，關于土地財政與城市用地規(guī)模之間的系統(tǒng)關系研究還比較缺少。周昕浩指出隨著城市擴張，土地財政收入呈下降趨勢并最終導致地方財政支出加大[9]。武彥民驗證了中國存在城市面積的擴張與人口的增加不協(xié)調發(fā)展的情況，根源是地方政府熱衷于土地財政而盲目擴大城市面積，致使全國26個省低于估算的最優(yōu)城市人口密度[10]。張黎娜研究認為存在一個最優(yōu)稅率（最優(yōu)土地財政）可使得城市集聚力達到最大，吸引更多企業(yè)和人口向本地區(qū)集聚，從而提高本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平[11]。這些研究為優(yōu)化土地成財政與城市用地規(guī)模關系提供了良好的思路。本研究在此基礎上，對31個省（市）的土地財政與城市用地規(guī)模的地域差異進行細致分類，依據(jù)各地域土地財政與城市用地規(guī)模關系所處狀態(tài)，構建土地財政轉型及控制城市用地規(guī)模快速擴張的政策方案。

2土地財政與城市用地規(guī)模關系理論框架

中國經(jīng)濟社會轉型時期城市化是經(jīng)濟增長的重要載體，在這一時期黨和國家（中央政府）致力于經(jīng)濟建設，并建立政治集權、以經(jīng)濟增長指標為主的地方官員政績考評體系。在此背景下，地方政府為推動經(jīng)濟快速增長并獲得政績收益（職位晉升），其行為策略首選就是以快于周圍同級別行政轄區(qū)的城市化速度來發(fā)展地方經(jīng)濟，由此，地方政府具有典型的“經(jīng)濟人”行為特征，表現(xiàn)為以“經(jīng)營城市”名譽來行“經(jīng)營土地”之實踐。原因是要啟動城市化就要擴張城市的外延和投資規(guī)模，而國有土地征收與出讓解決了城市空間拓展成本高昂與城市基礎設施建設地方財政資金短缺問題。為繼續(xù)彰顯政績，地方政府作為“理性經(jīng)濟人”繼續(xù)圈占郊區(qū)農(nóng)地用于擴大城市用地規(guī)模，且源于“路徑依賴”作用使得歷屆地方政府對于土地財政模式的熱衷之情有增無減。

綜上，土地財政與城市用地規(guī)模關系理論框架，如圖1所示。

在土地財政模式為城市空間拓展提供了建設用地，土地出讓金及相關稅費收入有效解決了地方城市基礎設施建設資金不足的問題，由此，城市化水平提升、城市承載功能增強且投資環(huán)境得到優(yōu)化，最終效果是地方經(jīng)濟增長及地方官員政績收益的獲取。在此激勵下，使得“農(nóng)地征收→國有土地出讓→獲取土地財政收入→投資城市建設→城市用地規(guī)模擴張→農(nóng)地征收”的經(jīng)濟發(fā)展模式往復循環(huán)，即土地財政收入與城市用地規(guī)模相互助力、纏縛，難解難分。隨著土地出讓面積的增加土地財政收入更是快速增長，2011年土地出讓面積是2000年的6.9倍，而土地資產(chǎn)價值增長速度更是迅猛，如2011年土地財政收入是2000年得38.6倍，城市建成區(qū)則擴大了一倍，城市化水平提升了15.1個百分點。即從全國實踐情況上也反映了土地財政與城市用地規(guī)模關系。

3土地財政與城市用地規(guī)模耦合協(xié)調度及地域差異

3.1土地財政與城市用地規(guī)模耦合協(xié)調因素選取

現(xiàn)有研究中絕大多數(shù)認為土地財政收入包括土地出讓金、土地房產(chǎn)稅收、土地房產(chǎn)稅費收入及土地抵押融資收入等4個方面。其中，各省市土地房產(chǎn)收費情況差異較大，沒有全國的統(tǒng)一標準及統(tǒng)一口徑的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；土地抵押融資本質上是一種“借債、虛擬”性收入，雖然在土地財政收入中占有較大比重，但這個收入在借貸年限之內是必須償還的，且同樣缺少統(tǒng)一的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。因此，鑒于土地財政實質性收入及數(shù)據(jù)的可獲取性，土地財政規(guī)模數(shù)據(jù)包括土地出讓金（crj）、耕地占用稅（gdz）、房產(chǎn)稅（fcs）、城鎮(zhèn)土地使用稅（cts）、土地增值稅（tdz）、契稅（qs）。

根據(jù)圖1中的土地財政與城市用地規(guī)模關系理論框架分析，選取除我國港、奧、臺地區(qū)的31個省（市）、土地財政規(guī)模（zgm）及對地方財政貢獻率（gxl）、平均地價（pjd）、城市建成區(qū)面積（jcq）、城市人口密度（rkm）、第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（esc）等因素，其具體數(shù)值如表1所示，計算過基本程如下：