法國對南極事務的參與以及對中國的經驗借鑒

周 菲

從 18世紀起，世界上許多國家開始對南極進行各種探險活動，包括法國在內的各國探險家相繼發現了南極大陸的不同區域，為本國政府對南極主權要求以及南極事務參與提供了依據。法國政府也在其公布的多份政府報告中都明確表示了法國在該區域擁有廣泛的利益，南極作為法國重要的戰略區域，法國應特別重視與南極之間在經濟、政治、科考、法律等方面的聯系。

一、 法國參與南極事務的背景

眾所周知，法國是西歐國土面積最大的國家，除了歐洲本土之外，法國在北美、南美、南印度洋以及南太平洋上還擁有眾多的海外島嶼，被稱為法屬海外省或海外領地。而其中法屬南方和南極領地（Terres Australes et Antarctiques Fran?aises，以下簡稱TAAF）在地理位置上是法國最靠近南極大陸的海外領地， TAAF包括5個區域：法屬印度洋群島、阿姆斯特丹島和圣保羅群島、凱爾蓋朗群島、克羅澤群島以及位于南極洲大陸上需要遵守《南極條約》的阿德利領地。

法國自1924年，以最先發現阿德利領地為由，對南緯67°以南、東經142°02’至136°11’之間的一塊狹長地域提出領土主權的要求，1938年又將南極領土主權要求擴展至南緯60°以南、東經142°02’至136°11’之間的所有陸地和島嶼，一直延伸到南極點。1938年，法國與澳大利亞、新西蘭、英國、挪威相互承認了各自在南極洲的領土主權，法國是最早對南極洲提出領土主權的七個國家之一①1908年，英國率先對南極提出領土要求后，新西蘭（1923年）、法國（1924年和1938年）、澳大利亞（1933年）、挪威（1939年）、智利（1940年）、阿根廷（1927-1957年）相繼也提出領土要求，要求面積共占南極陸地面積的83%。。

法國的南極最早“領土要求國”地位對于法國意義重大，因為現行的南極條約體系雖然沒有承認其南極“版圖”的法律有效性，但也沒有否認其合法性。《南極條約》只是暫時凍結了各國對南極領土的主張，2041年6月22日有效期滿后是否繼續凍結還不得而知。隨著經濟技術的發展，法國也將面臨常規資源匱乏的問題，這一有利地位在未來南極資源處置時其作用不可低估。

二、 法國參與南極事務的行為

（一） 維護南極條約體系，發揮自身優勢提升影響力

法國宣稱擁有主權的南極阿德利地區目前被南極條約體系所管理，因此維護南極條約體系是法國參與南極事務的堅實基礎。法國于1960年9月16日批準《南極條約》，成為該條約原始締約協商國成員之一。在《南極條約》框架內，南極條約協商國定期舉行南極條約協商會議，該會議是關于南極地區管理的國際性論壇，協商國成員擁有參與決策權。可以說，法國擁有南極事務的全程參與權利和政治資格。

在南極條約體系內，法國發揮自身優勢，從以下幾個方面來提升影響力：

1.南極環境保護以及實施方面

自上世紀 80年代起，由于南極經濟開發問題引起的矛盾日益尖銳，特別在礦產資源開發方面。1989年6月，法國科學技術評估辦公室對礦產勘探和開發活動給經濟、生態帶來的影響進行了評估。時任法國總統弗朗西斯·密特朗在法國生態學家庫斯托②雅克-伊夫.庫斯托（Jacques-Yves Cousteau，1910—1997），法國著名的海軍軍官、探險家和生態學家。80年代中期，庫斯托曾到南極洲探險，之后多次走上聯合國講壇，極力游說各國保護南極。的建議下，認為應該在南極地區建立自然保護區，并禁止在自然保護區從事任何礦產開發活動。1989年8月，法國與澳大利亞共同抵制《南極礦產資源活動管理公約》（1988年簽署）的生效。通過法國、澳大利亞、意大利和比利時這四個國家的努力，1991年10月4日，《關于環境保護的南極條約議定書》在馬德里簽訂，該議定書于 1998年生效，是保護南極環境方面的一部綜合性法規。通過議定書的規定，南極指定為自然保護區，僅用于和平與科學；還有任何有關礦產資源的活動都應予以禁止（50年內），但與科學研究有關的活動除外。

對法國而言，阿德利領地在《關于環境保護的南極條約議定書》管轄范圍之內，法國由此還成立了極地環境委員會（Comité de l’environnement polaire），以便監督在TAAF的人類活動是否與國際公約中環保條款相符，該委員會的職能以及組織構成在法國《環境法典》（Code de l’environnement）中有所介紹。另外，為了使《議定書》在法國國內有效地加以適用，法國還將將議定書的內容轉化為國內法，并入了法國《環境法典》第七編。

法國還極力控制旅游活動以及一些探險活動對南極環境帶來的影響和危害，對于本國公民在南極地區違背相關法律法規的行為也做出相應地處罰。比如 “Wordie House案”①2010年1月，兩名乘坐“L’Esprit d’Equipe”號游船的游客對名為“Wordie House”的房屋建筑進行了一定程度地損壞，該建筑建于英國第一次進行南極遠征時期，已經被列為《馬德里議定書》中所規定的“具有公認的歷史價值的遺址和紀念物”。而“L’Esprit d’Equipe”號的船主為法籍公民，其并未獲得法屬南方和南極領地的行政許可而私自在南極地區組織旅游活動，該行為也未通過環境影響評估，從而違反了與《馬德里議定書》相一致的法國《環境法典》中某些條款。因此該法籍船主被巴黎地方法院判處10000歐元的罰款以及在2015年12月31日之前，禁止其在南極的一切活動。，此案于2014年2月6日在巴黎地方法院進行審理，審理結果對法籍公民進行了罰款處罰，并在 2014年第三十七屆南極條約協商會議上通知各協商國，該案可謂是“有關南極審理第一案”，不僅對法國國民，而且對世界各國國民都起到了警告和示范作用，對于推進南極環境保護進程也具有典范式的作用。

2.南極治理政策建議方面

法國堅持倡導南極環境的保護，并付之于行動，特別在有關旅游和非政府活動的議題方面，法國單獨或與其他協商國成員一起先后向會議提交過二十多次建議限制南極旅游和非政府活動的文件報告。②Meeting documents. http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_doc_database.aspx?lang=e&menu=2，2014年8月15日訪問。

第三十七屆南極條約協商會議于2014年4月27日至5月7日在巴西首都巴西利亞舉行，與會期間，法國極地大使Michel Rocard就強調了為減少人類活動對南極環境的影響，應加強科學以及后勤方面的合作。③XXXVIIème réunion consultative du Traité sur l’Antarctique. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/dossiers-pays/antarctique-22653/la-france-et-l-antarctique/article/xxxviieme-reunion-c onsult-ative-du，2014-05-23.法國和其他幾位成員建議此次協商會議對該議題進行討論，并敦促各方尚未批準“措施4”的協商國盡快完成國內批準程序使其生效，另外對于已經批準該措施的協商國也應逐步將措施納入國內法律體系，使其在國內具有法律效力。④Working Paper submitted by France，the United Kingdom，Chile，Finland，the Netherlands，New Zealand and South Africa. http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_doc_database.aspx?lang=e&menu=2，2014-03-14.而在此次巴西協商國會議之前，法國又與英國、智利、芬蘭、荷蘭、新西蘭、南非等六個協商國成員共同提交報告呼吁所有28個協商國都批準2004年在第二十七屆協商會議上通過的“措施4”——《在南極條約區域內旅游和非政府活動的保險和應急計劃》，這樣才能使該措施真正生效，具有強制性效力。①“措施4”（2004年）其實是根據1994年第十八屆ATCM上通過的“建議XVIII-1”（《旅游和非政府活動》）修訂而成。該建議的主旨是為旅游活動提供指南（Tourism Guidelines），該指南指導在南極地區開展的旅游和非政府活動，但不具備強制執行的效力。該建議主要從旅游和非政府活動的組織者方面來進行規制。法國認為，根據法國的實踐經驗和實踐過程來看，該措施明顯有利于提高南極探險活動的安全性，如果有更多的國家批準實施該措施，那么該項計劃在對環境的潛在影響、保險和應急安排方面是否合適或滿足要求就能使更多國家參與到更多的交流空間當中。

（二） 制定和完善與南極地區相關的法律政策

法國國內已訂立與南極環境保護相關的法律法規主要有：《2003-347號法規》（該法規2003年4月3日被法國國會批準通過，是法國在南極環境保護方面最主要，也是最重要的法律。該項法規當時被并入法國《環境法典》第七編，標題為“1991年10月4日馬德里《關于環境保護的南極條約議定書》的實施”，主要分為總則、申報和批準、審查和處罰三個部分。）、《2005-403號政令》（該政令對《環境法典》第七編進行了修訂，增添了有關對南極特別保護區和特別管理區的規定。）、《2005-501號法規》（該法規2005年5月12日被法國國會批準通過，批準了《關于環境保護的南極條約議定書》附件V②議定書附件V于1991年10月18日在德國波恩通過，主要關于區域保護及其管理的規定。該附件主要目的是在任何指定為南極特別保護區或南極特別管理區的海洋區域內的活動應按照本附件規定所通過的管理計劃予以禁止、限制或管理。在法國國內的適用，）、《2005-1075號政令》、以及《2006年5月23日行政決議》等。

除了以上領域，法國還在其他與極地緊密相關的領域也出臺了相應的法律政策。如1993年3月29日由總理簽發的《設立極地委員會第93-740號政令》，法國設立極地委員會的目的就是為了審查和監督由法國授權在極地地區或亞南極地區的人類活動是否對極地環境造成不和諧的影響；再如2007年3月12日總統簽署的《關于公布法國政府與意大利政府2005年10月4日在巴黎共同簽訂的《南極科考合作協定》第2007-332號政令》。

從以上法國立法的實踐來看，法國對于南極法律制度已做出大量研究。鑒于南極條約原始協商國的有利地位，積極參與了南極法律制度的制定以及南極事務的決策，充分體現了法國對于南極事務，特別是環境方面的影響力。

（三） 強化在南極及亞南極地區的實質性存在

1.法屬亞南極地區③在南極輻合帶外圍地區分布著許多小島或群島。雖然它們與南極環境有著密切關系，但本身又具有獨特的氣候、生物和海洋特征，形成一個獨立的生態系統，這些地區被稱作亞南極地區。比如其中在印度洋一側的克羅澤群島、凱爾蓋朗群島、阿姆斯特丹島等。的科考站

TAAF幾十年來也成為了人類的科研重地，特別在生命科學和宇宙科學領域。每年平均有超過200多個國內、外研究人員到這里進行科學考察。科研人員在TAAF地區所采集到的數據為研究地球動力做出了重要貢獻。

法國在凱爾蓋朗群島、阿姆斯特丹群島和克羅澤群島上均設有氣象站和地理研究所。在克羅澤群島、凱爾蓋朗群島上進行海洋微生物研究和原子能研究，并在這兩個島上設立核試監測站。在阿姆斯特丹群島上進行大氣污染研究。在凱爾蓋朗群島上建有衛星跟蹤站。1950年法國在凱爾蓋朗群島主島的法蘭西港建立永久性科研基地，設有生物學實驗室和地球科學實驗室，以及氣象設備和電信設備，另外還設有倉庫以及一個小型醫療中心。

2.位于南極大陸的科考站

目前法國在南極設有 2個常年考察站。其中規模最大的是位于阿德利領地的迪蒙.迪爾維爾站，該站建于1956年，建筑面積達5000余平方米，冬季可容納30多人，夏季可容納120多人，同時也是向位于冰穹 C①冰穹C，是南極洲的一個冰穹，位于南極高原，海拔3,233米。距離法國的迪蒙.迪爾維爾站約1100千米，距南極點約1670千米。的考察站運輸補給的后勤基地。另一個康克迪亞站，是法國IPEV極地研究中心和意大利國家南極研究項目1993年合作建成的內陸考察站，位于冰穹C。

3.位于亞南極地區的自然保護區

2006年10月3號由法國總理、生態部、法國海外部共同簽署的2006-1211號法令授權在位于阿姆斯特丹島和圣保羅群島、凱爾蓋朗群島、克羅澤群島建立 7000平方公里的陸地自然保護區以及15700平方公里的海洋自然保護區。

法國在TAAF建立自然保護區的目的是為了通過加強對自然區域的保護和管理從而促進維護整個亞南方地區的生物多樣性，受保護對象主要為該地區受到威脅的自然資源，如動物、植物、水資源等。為此，法國海外部在2010年11月出臺了名為《挑戰與展望、目標與行動，法屬南方領地保護區 2011—2015行動計劃》的文件。該文件為該地區自然保護區制定了長期目標以及2011至2015的五年計劃，并分類對各類保護措施進行詳細規定，每年對措施的執行與效果進行跟蹤評估。

三、 對中國參與南極事務的經驗借鑒

盡管與法國相比，中國不具備地緣優勢，也不是領土主張國。而且，中國的南極科考與研究起步較晚，從20世紀80年代才逐漸開始。但兩國都是《南極條約》締約國以及南極條約協商國，對于南極地區都十分重視，法國參與南極事務的一些成功經驗依然可以從以下方面為我國提供有益的借鑒。

（一） 遵循南極條約秩序，積極通過南極條約協商會議參與南極事務

雖然我國于 1985年已經取得南極條約協商國的成員資格，在南極自然科學研究領域也取得了豐碩成果，但在南極條約協商國會議和其他會議中，我國較少提出具有建設性的議案。①李升貴，潘敏：《中國南極軟科學研究的意義、現狀與展望》，載《極地研究》2005年第3期，第224頁。我國在加強南極自然科學研究的同時，還應仔細研究南極政治和南極條約體系，積極參與南極政治的進程和南極國際法律的制定和修訂。通過協商會議，關注南極熱點議題以及與國家利益緊密相關的議題，勇于發表自己的意見和建議供會議討論和協商，通過提交有建議性的工作報告爭取更多的話語權并擴大在南極條約體系內的影響力。

（二） 完善國內南極立法，做好為潛在危機提供法律保障的準備

《南極條約》以及與其相關的一系列條約對各國在南極的行為和活動都不具有強制約束力，因而，只有將國際法轉化為國內法，才能夠真正產生法律效應，使本國的各種南極活動有法可依。我國的南極立法工作起步晚，進展慢。在處理南極問題時，過分依賴于《南極條約》等國際法規范，使我國在南極事務上顯得十分被動。

直到2014年6月4日，我國國家海洋局才終于頒布了《南極考察活動行政許可管理規定》（下文簡稱《規定》），這是我國首部有關規范南極考察活動的行政法規。《規定》對公民、法人或者其他組織開展南極考察活動從申請、受理、審查、批準到監督管理都做出了規定。但《規定》規范的范圍仍僅局限南極考察活動，未涉及旅游和其他非政府活動。南極條約體系本身內容的缺失面對日益增多的南極活動逐漸顯現出來。比如在南極地區存在潛在的非軍事化危機（科學考察、南極旅游、非法捕魚活動等）。我國除了應適時地在協商會議上提出主張以外，還應在國內抓緊在這些方面著手開展法律起草工作，以規范、保障、引導我國南極區域內的科學研究、漁業資源開發等活動有序進行為目的，同時注意環境保護。不僅可以推動中國南極事業的發展，也可以向國際社會展現我國對南極問題的重視和負責任的大國態度。

（三） 拓展研究范圍，繼續加強在南極地區的實質性存在

早在 20世紀初，世界各國就開始以南大洋海洋生物資源和地理發現為目標進行南極科學考察活動，從20世紀50年代末期的國際地球物理年②International Geophysical Year，1957年7月1日到1958年12月31日世界各國共同對南北兩極、高緯度地區、赤道地帶和中緯度地區，進行全球性的聯合觀測活動。開始，隨著科學技術的發展，人類開始大規模對南極開展研究活動。南極科學考察成為了維護南極國家利益的基礎，也是目前各個國家在南極開展的主要活動。

加強實質性存在除了建設基礎設施和考察站之外，建立南極特別保護區也特別體現一個國家的南極科學研究水平、南極環保義務的履行程度以及在南極事務中的國際地位。根據《關于環境保護的南極條約議定書》附件五中的規定,“為保護顯著的環境、科學、歷史、美學或者荒野形態價值,或任何此類價值的結合,或正在進行的或已規劃的科學研究,南極任何區域(包括任何南極海洋區域)，均可被指定為南極特別保護區”。2002年,第二十五屆南極條約協商會議通過了決定1（2002）“南極特別保護區的命名與編號系統”，該決定將以往設立的各類保護區重新劃分為南極特別保護區與南極特別管理區。各國均采用更為嚴格的發放許可證規定來對特別保護區進行管理。截止到目前，南極條約協商國共在南極地區設立了75個南極特別保護區和7 個南極特別管理區，總面積分別超過3000 平方公里和5萬平方公里。我國目前已經單獨或者與其他國家共同建立了3個特別保護區以及 1個特別管理區①我國建立的特別保護區有：Mount Harding，Grove Mountains, East Antarctica（2008年由中國單獨建立），Amanda Bay，Ingrid Christensen Coast，Princess Elizabeth Land, East Antarctica（2008年由中國和澳大利亞共同建立），Stornes，Larsemann Hills，Princess Elizabeth Land（2014年由中國、澳大利亞、印度和俄羅斯共同建立）；我國負責的特別管理區有：Larsemann Hills, East Antarctica（2007年通過，由中國、澳大利亞、印度、羅馬尼亞和俄羅斯共同負責）。。我國應在以已啟動的南極特別保護區和特別管理區基礎上，不斷拓展中國在南極的考察空間和研究范圍，做好調查工作和積累相關資料，為以后繼續申報有價值的特別保護區和管理區域積極做準備，也為我國在南極事務中提高話語權和決策權起到積極的作用。