公共行政服務語境下版權糾紛調解機制的建設

倪 靜 陳秋曄

公共行政服務語境下版權糾紛調解機制的建設

倪 靜 陳秋曄

版權糾紛調解機制在我國發展方興未艾，但是，其作為公共行政服務職能重要內容之一，仍然是有待探索的新興事物。從上海版權糾紛調解中心成立的背景、現狀和問題出發，提出如何在現實語境下正確實施作為公共行政服務職能的專業調解的基本理念和原則，并就構建版權專業調解的公共服務體系提出具體化的思路和對策。

版權糾紛調解機制 公共行政服務職能 上海版權糾紛調解中心

一、我國版權糾紛解決的困境及調解機制的現狀

（一）版權糾紛激增及司法應對能力匱乏

近年來，隨著版權產業在我國國民經濟中比重不斷擴大，相關主體圍繞這一權益的沖突和對抗不斷。法院受理的版權案件從2003年開始就呈現出遞增態勢，①錢國玲：《2003—2012年版權糾紛訴訟的統計分析》，載《現代出版》2014年第1期，第28頁。截至2012年底，版權訴訟案件達到了5.4萬件，僅2012年一年，增長幅度就高達53.04%。②最高人民法院：《中國法院知識產權司法保護狀況》（2012），載《人民法院報》2013年4月23日。激增的版權案件，讓法院不堪重負，而版權本身具有的客體無形性、非競爭性、地域性、與市場關聯性等特征，導致版權訴訟普遍存在取證難、維權成本高、賠償低等問題，完全依靠訴訟手段解決版權糾紛顯然無法滿足權利人的需求。自2008年以來，最高人民法院連續發文要求加強非訴訟方式解決包括版權在內的知識產權糾紛，積極引導和推動非訴訟機構更多參與糾紛解決。

（二）調解應當成為解決版權糾紛的優先路徑

相對于訴訟而言，調解在解決版權糾紛方面具有明顯優勢，具體而言：

第一，無形財產權糾紛天然適合通過非對抗方式解決。版權是無形財產，具有非競爭性和非對抗性。同一版權客體可以在多個時空、以多種方式被利用，同時版權產品不會通過使用被消耗掉。由于版權產品這種非對抗性博弈為糾紛解決創造了利益共享的空間，也為通過調解等非對抗方式解決糾紛創造了前提條件。

第二，高效率和低成本。日本法學家小島武司指出，“訴訟遲延是訴訟制度與生俱來的、現在依然困擾著法院的難題。”③范愉著：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社2000年版，第116－117頁。在版權訴訟中，由于法律問題與技術問題交錯的復雜性，訴訟周期通常比一般普通民事案件還要長。訴訟時間越長，耗費當事人的時間、精力和金錢就越多。但是，在調解這類當事人具有控制權和引導權的糾紛解決機制中，當事人完全能夠將糾紛解決的成本控制在一定范圍之內。據統計，通過調解解決糾紛通常能夠節約訴訟成本的80%左右。④DANNY CIRACO, Forget the Mechanics and Bring in the Gardeners, University of Baltimore Intellectual Property Law Journal, 2000, (47):52-53.

第三，保密性強。訴訟公開是程序正義的基本要求和現代法治的根本原則之一。與此不同的是，現代調解機制均以保密或不公開性為基本原則，包括調解過程、調解結果和調解信息保密等。對于那些希望保護個人隱私、商業秘密以及社會聲譽的當事人而言，調解保密性尤其被看重。

第四，專家介入。隨著技術日新月異地發展，新類型版權糾紛層出不窮。法官往往不是技術專家，難以應對糾紛中技術問題的挑戰，而在調解程序中，當事人可以選擇相關領域的技術專家、法律專家等作為調解人，這樣可以較好地應對版權糾紛解決技術性的挑戰。

第五，維護合作關系。由于訴訟強調權利排他的絕對的歸屬，所謂依法解決常常導致當事者之間發生不必要的感情對立。⑤［日］棚瀨孝雄著：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004年版，第62頁。而調解以促成當事人達成合意為主要目標，“能夠提供一種有效但是非對抗的方式解決糾紛，努力在法律規定之外謀求衡平，糾紛解決的結果不是勝負模式，不會損害到當事人之間的感情。”⑥［美］布萊克著：《社會學視野中的司法》，郭星華等譯，法律出版社2002年版，第270-271頁。

第六，實現雙贏。版權糾紛的實質就是各方主體的利益沖突，而調解正是以滿足當事人的利益需求為出發點，當事人可以結合其經濟利益、商業關系、競爭、聲譽以及市場價值等因素來權衡、設計糾紛解決的方案，從而獲得更符合利益需求的糾紛解決結果。

（三）我國版權調解機制的類型

正是由于調解解決版權糾紛所具有的優勢，加之調解符合我國“和為貴”的傳統文化，版權調解機制建設在我國得到從上至下的重視，發展迅速。依據主持調解解決版權糾紛的主體不同，可以將版權糾紛調解機制分為四類：一是以人民調解委員會為主體開展版權糾紛專業調解。比如，國內首個知識產權調解機構——上海市浦東新區知識產權人民調解委員會于2007年11月掛牌成立。⑦胡寶琪：《上海浦東知識產權調解顯成效》，載《中國知識產權報》2012年7月4日。二是以行業協會為主體成立版權糾紛行業調解組織。比如，中國互聯網協會于2008年9月25日成立網絡版權糾紛調解中心；中國作家協會于2010年10月成立版權糾紛調解委員會等。三是以商事調解機構為主體發起設立版權糾紛調解組織。比如，2013年11月20日，依托上海經貿商事調解中心成立上海文化創意產業法律服務平臺暨版權調解中心。⑧張慶申、孫安清：《青島成立國內首家民辦非企業法人專業機構》，載《法制日報》2011年6月19日。四是作為版權行政管理機關公共服務內容的版權調解機制。比如，上海版權調解中心就是強化和延伸政府的公共服務職能，彌補公共行政服務在版權這一專業領域的空白而成立的。

（四）公共行政服務語境下的版權糾紛調解機制的基本特征

雖然版權公共服務建設近年來得到高度重視，并且發展迅速，但是作為版權公共服務重要內容之一的糾紛調解機制建設仍然處于較為薄弱的狀態。作為版權公共行政服務重要內容的調解機制與其他調解機制存在較大差異，其基本特征為：1.半官方性。調解組織是由版權行政管理部門牽頭組建，并對其進行引導、扶持，包括成員任命、經費資助、搭建平臺開展對外合作等；同時，行政機關也對其進行必要的監督和管理。2.中立性。調解組織雖然具有半官方性，但是不代表政府或者版權管理機關的立場和利益，而是作為獨立第三方主持糾紛調解，具有中立性。3.公益性。與商事調解組織按照市場競爭機制收費不同，這類組織由于是政府公共服務的重要舉措，因此提供調解服務幾乎不向當事人收費，具有較強的公益性。

二、構建公共行政服務語境下版權調解機制的重大意義

（一）有利于樹立公共服務的理念

近年來，雖然我國版權行政管理體制進行了多次改革，但是計劃管理的烙印仍然存在，管理方式較為單一，普遍缺乏公共服務意識。版權市場需要行政管理，但是并不意味著政府要保持甚至加強對版權行業的管制，相反，它需要政府放松和減少干預，把重心放在政策制定、宏觀指導和公共服務上。其中，政府充分發掘各類糾紛解決機制的優勢并引導其合理發展，為版權市場主體提供便捷、高效、低成本的糾紛解決機制，無疑可以在很大程度上有助于政府提升自身的公共服務水平。

（二）有利于深化公共服務的內容

版權公共服務是版權保護的基礎，而糾紛調解機制作為版權公共服務的重要內容，對于版權保護制度的建設起著至關重要的作用。因為版權的保護如果僅僅立足于實體法規范的完善是片面的，忽略糾紛解決機制的發展將造成爭議解決的阻滯，不僅使得版權在很大程度上成為空虛的權利，而且在很大程度上將阻礙版權促進知識創新和推動知識發展目標的實現。

（三）有利于充分發揮調解優勢，維護合法權益

我國各類行政機關歷來都負有通過行政調解或決定或裁定等方式處理相關領域公民的糾紛和各種申訴的職責。⑨何兵主編：《和諧社會與糾紛解決機制》，北京大學出版社2007年版，第197-198頁。由于行政公共服務背景下的調解機制由政府主導設立，對其進行扶持、指導、規范和監督，因而其權威性、公信力顯然要高于一般的民間調解機構。而且，這類糾紛解決機制是當事人自主決定的爭議解決方式從而能接受最終的處理結果，有利于增加行政機關的親和力以及社會公眾對行政機關認的同度。

這類調解機制相比行政調解又存在明顯優勢。半官方性質的調解機制，不僅可以借助行政權威打造具有公信力的糾紛解決平臺，同時又可以克服行政調解的部分弊端，比如，可以依據法律規范，也可以依據社會規范進行調解；調解員主要是相關領域的專家，能夠為當事人提供專業引導，容易與當事人對話與溝通。

三、上海版權糾紛調解中心運作機制、成效及困境

（一）成立背景及意義

在轉變政府職能思想的指導下，2008年7月，國家新聞出版總署與上海市人民政府部市合作首次聯席會議上提出了合力打造“上海版權公共服務平臺”，而上海版權糾紛調解中心的建設就是該平臺中的主要項目之一。

（二）宗旨、性質及服務事項

調解中心旨在通過建立專家庫，制訂和完善一套科學的糾紛調解規則，打造具有較高社會公信力和權威性的糾紛調解公共服務機構。其性質是經上海市版權局批準設立，專業從事版權糾紛調解服務的非營利性機構，為社會提供版權糾紛調解公共服務。服務事項包括：調解中心為公眾提供免費日常版權糾紛服務；在調解中心組織下，由調解專家在當事人雙方自愿的前提下進行糾紛調解；積極與仲裁機構、審判機構、高校、律師事務所進行聯動，為權利人打造維權的全方位公共服務體系；同時開展版權司法認定服務、版權權屬認證服務，以此類配套服務完善糾紛調解服務體系。

（三）主要業績及經驗總結

上海版權糾紛調解中心自2010年5月11日掛牌運作以來，公正、便捷、高效地開展調解，歷經四年多的探索和實踐，成績斐然，具體數據參見下表：

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總結其相關經驗如下：

一是打造專家庫，提升調解專業性和實效性。調解中心的專家庫目前共有專家32名，人數還在不斷擴大。而且專家構成多元化，包括高校教授、退休法官、律師、仲裁員等。

二是建立訴調對接和仲調對接的全方位聯動工作機制。版權糾紛調解與訴訟、仲裁等幾種救濟途徑互相銜接，可以實現糾紛解決資源共享、優勢互補。2010年11月，上海市版權局與上海市高級人民法院就共同建立版權糾紛調解聯動機制達成共識，并由市高院下發了《關于開展版權糾紛委托調解工作的意見（試行）》。2012年3月，調解中心又與上海仲裁委員會知識產權仲裁院簽署了合作協議，實現了版權糾紛調解與仲裁的有效對接。

三是與其他調解組織的結合，共同發揮調解的合力。聯合各類調解機制，充分發揮各自優勢，有利于形成糾紛解決的合力。為此，2011年4月，調解中心聯合楊浦區版權人民調解委員會成立了楊浦區版權糾紛聯合調解工作室，實現了與人民調解機制的融合與互動。

四是不斷探索高效的調解機制，注重提高調解成功率。2010年至2013年，調解中心受理的598個案件中，法院委托調解208件，調解成功129件，成功率高達62% 。事實上，正是由于調解中心高度重視法院委托調解工作，并在與法院相互合作的過程中建立起了一整套規范流程。

（四）困難及原因探析

雖然作為公共行政服務的版權調解機制具有獨特優勢，并且符合未來發展的趨勢，但是，由于這類機制建設時間短，速度快，在推進過程中遇到一些問題和困難，主要體現在以下幾個方面：

一是調解中心定位不清晰，機制建設缺乏法律上、制度上的依據，從而也導致缺乏應有的地位、保障和扶植政策。我國目前版權糾紛調解機制類型可以分為司法調解、仲裁調解、行政調解、人民調解、行業調解等，這些調解機制都有明確的制度體系和管理政策，然而作為公共行政服務職能的調解機制尚未在制度層面落實，未來發展缺乏方向和思路，也導致版權公共服務職能建設的匱乏和缺失。

二是經費不足，來源不穩定，缺乏物質保障。目前，我國調解收費方式主要分為兩類，一類是調解費用包含在相關費用中。例如，人民法院、仲裁機構在訴訟、仲裁過程中，對案件進行調解收取調解費用；另一類是單獨收取調解費用。例如，我國的國際商會調解中心對案件進行調解，需要收取調解費用。但是，由于調解中心定位為公共行政服務職能，其宗旨是為社會大眾提供公平、公正、便捷、公益的糾紛解決服務，因此其開展調解工作幾乎不對當事人收取任何費用。而法院委托調解中心調解的案件，絕大多數都沒有經費支持，僅極少數法院給予一定的補貼和獎勵，導致調解中心經費來源非常不穩定。從調解機構角度來看，版權這類復雜、專業性的糾紛調解必然耗費相當的資源，缺乏物質保障將導致調解工作受到很大制約。但是，調解中心向當事人收費又“無法可依”，還面臨著“非公益性”的質疑。

三是調解中心工作人員的編制及穩定性問題等。目前，中心工作人員由相關領域的退休人員以及相關專業大學畢業生組成。這些工作人員都是上海市版權代理公司（局直屬國有企業）合同聘用人員，既沒有公務員編制，也沒有事業單位編制。由于版權糾紛調解具有較強的專業性和復雜性，受調解中心職業空間和職業前景限制，大多數大學畢業生工作短暫時間就選擇離開，嚴重影響了隊伍的穩定性。

四是調解員的調解水平和能力有待提高。由于版權糾紛涉及到的學科門類和行業領域非常廣泛，其中技術問題與法律問題融合，因此對調解員的調解水平和能力要求較高。在我國，并不缺少能解決民事糾紛的經驗豐富的人民調解員，但能在版權等糾紛調解中處理復雜問題的專家型調解員則非常少。

四、韓國模式的啟發

“作為20世紀后期日漸崛起的后發達國家，韓國版權制度的建立時間較晚，但其發展速度之快，對韓國經濟與科技促進作用之大，為世人矚目。”⑩國家保護知識產權工作組編：《領導干部知識產權讀本》，人民出版社2006年版，第441頁。其中，韓國版權公共管理機制——包括政府管理與社會管理體制對于韓國版權產業迅速崛起起到了至關重要的推動作用。其中，審議與糾紛調停/裁判制度作為韓國政府管理與公共服務的核心內容在立法與實踐中占有重要地位。2009年4月22日修改的韓國《版權法》第8章為“著作權委員會”，①《十二國著作權法》翻譯組譯：《十二國著作權法》，清華大學出版社2011年6月版，第536-539頁。該章詳細規定了有關版權審議與糾紛調停，包括調解機構的組成、功能、程序等。韓國行政機關對“著作權委員會”成員進行任命、給予經費資助以及進行日常業務的監管。該機構具有較強的權威性，被視為官方主辦的半民間機構。另外，韓國《計算機程序保護法施行令》規定了有關計算機程序的審議與調停制度。韓國“計算機程序審議委員會”作為一個非營利組織，其預算的大部分由政府撥款，部分來自有關業務收費，收費標準由政府規定。②宋慧獻：《政府支持下的著作權社會管理：“韓國模式”及其啟示》，來源于：http://www.chinalawedu.com/news/21604/5900/65/2008/1/ li85961335251011800216170-0.htm，最后訪問日期：2014年8月22日。

總體而言，韓國版權行政管理和服務是在尊重版權的私權屬性和市場規律的基礎上，又考慮到版權管理的特殊性，明確劃分了政府與社會、權利與權力之間的界限，由政府支持、扶植的政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的版權公共服務體制。

五、健全公共行政服務語境下版權糾紛調解機制的路徑及對策

（一）基本思路

作為版權公共服務職能的調解機制建設，既要加強調解機構公信力和權威性，同時應當樹立市場競爭意識，加強調解機構服務的競爭力。具體而言：

一方面，調解中心有政府支持、指導和監督，應當充分發揮行政權力在我國糾紛解決中的權威性，發揮社會大眾對行政權威的信賴度和廣泛認知度的優劣，致力于打造一個公信力較高、權威性較強的專業調解機構。但是，與此同時，也需要正確處理好行政機關指導與調解組織自治之間的關系。調解中心不是、也不代表行政機關，而是應當事人的要求提供糾紛調解服務，行政機關不應直接介入或干涉糾紛調解活動。

另一方面，在提供版權糾紛解決服務的市場上，各類糾紛解決機制之間、各類調解機制之間都存在競爭。雖然調解中心的半官方性質決定了其比其他民間糾紛解決機構更容易獲得當事人的青睞和信任，但是調解中心能否最終獲得品牌效應，仍然取決于其糾紛解決的專業性、速度、成本、效益等因素，這需要調解中心樹立起市場競爭意識，通過加強組織建設、強化職能、規范行為、提高隊伍素質提高糾紛解決效率和質量。

（二）實現可持續發展需要解決的問題

1.確定職權的法律依據

目前，作為版權公共服務體系的調解機制的概念、性質尚不明確。這種糾紛處理方式難以尋得法律淵源，實施依法無據。調解中心的實踐成果證明，這類調解機制為版權糾紛的主體提供了一條新的、便捷高效的糾紛解決途徑，加之其又符合了我國當前建設“小政府、大社會”的行政改革思路，符合我國對糾紛解決機制建設高度重視的政治基礎。因此，如果能夠通過制度或者政策明確調解中心的職能和法律地位，規范化開展調解服務，使之與行政調解、人們調解等機制相區別，對這類調解機制科學、可持續發展有著決定性的意義。

2.優化調解服務主體

優化調解服務主體，不僅需要從組織設置上入手，還需要有一支高素質、多元化的調解員隊伍。調解員是調解活動的具體實施者，調解員的專業水平、調解能力、責任意識、綜合素質等直接影響著調解的效果和質量。版權糾紛調解的專家庫成員應當有來自版權管理部門、教學、科研機構以及社會團體、中介服務機構等的專家學者以及實務工作者，專業范圍應覆蓋版權法律、價值評估、企業管理、互聯網等領域。同時，調解中心還應當通過向當事人提供調解員名冊，給予當事人自由選擇的空間。

3.保障經費來源和人員編制

目前調解中心經費來源非常有限，而且具有不穩定性。事實上，確立有償調解制度不僅有利于調動調解組織和調解機構運用調解制度解決糾紛的積極性，也有利于鼓勵當事人運用調解制度解決糾紛，同時還可以減輕國家的財政支出和負擔。③王秋蘭、劉金華等著：《我國調解的立法、理論與實踐問題研究》，中國政法大學出版社2014年版，第151-152頁。建議調解中心借鑒韓國模式，經費來源大部分由政府撥款，少部分由當事人繳納，繳費比例由政府制定。另外，對于調解中心的工作人員，也可以適當考慮納入公務員或者事業單位編制，以保障其穩定性和發展前景，從而解決調解中心人才需求。

4.建立調解協議效力的司法確認機制

在實踐中絕大多數調解協議都能夠得到當事人自覺履行，但是，如果當事人隨意反悔或者違背調解協議，相關的法律責任目前并沒有法律的明確規定。最高人民法院于2009年8月4日發布的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》指出，“經行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織調解達成的具有民事合同性質的協議，經調解組織和調解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力。” 2012年《民事訴訟法》修訂時，在特別程序中設專節規定了“確認調解協議案件”。目前，上海法院認為：調解中心作為中立的專業調解機構，調解協議的執行力方面，可以根據人民調解法有關規定參照實施。但是，因為目前這類調解機制缺乏法律地位，經過這類調解機構調解所達成的協議是否一律認定為類似于人民調解的協議效力，仍有待于相關規則的明確。

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倪靜，華東政法大學副教授，碩士生導師陳秋曄，四川大學法學院民商法碩士研究生