PPP：新型城鎮化融資新途

高敏

城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎，也是解決三農問題的重要途徑。2015年政府工作報告也提出，要用改革的辦法解決城鎮化難點問題，要加強資金和政策支持，擴大新型城鎮化綜合試點。

目前，我國新型城鎮化面臨著一系列的挑戰，而我國新型城鎮化的特征決定了政府在公共事業服務中需要發揮主導、引導作用。但，基礎設施和公用事業建設領域存在債務風險大、社會資本進入門檻高、工程質量難以保證等一系列問題，在此背景下，財政部力推PPP模式，并在全國多個省市進行了推進。

從基建到公共服務

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府與社會資本之間，為了合作建設城市基礎設施項目或者為了提供某種公共物品和服務，雙方共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后將公共服務項目移交給政府的建設模式。

這種合作模式以特許權協議為基礎，并通過簽署一系列合約明確雙方的權力和義務，在項目整個過程中，雙方分擔風險，并對項目共同負責，最終實現利益共享。

從世界范圍來看，發達國家的PPP模式是從基建領域向公共服務領域延伸的，在PPP市場較為成熟的歐盟國家，主要將這種模式適用在一般公共服務、公共秩序、交通運輸、燃料、環境等領域。

英國作為全球PPP項目規模最大、設計領域最廣的國家，其模式的推廣路徑也呈現出從基建領域向公共服務領域延伸的特點。從上世紀90年代開始，英國就在具有收益性質的基礎設施建設等領域應用了PPP模式，包括公路、鐵路、機場、港口等，此后逐漸推廣到衛生、安全、教育等公共服務領域。有數據顯示，從1987年到2009年，英國一共批準PPP項目730個，運營金額達540億英鎊，主要集中在交通、醫療和教育領域，從項目投資分布上看，其中交通占36%、醫療占19%、教育占14%、保障房占10%。

而目前，發展中國家的PPP模式仍集中在基建領域。從我國PPP項目的應用領域來看，仍主要集中在基礎設施領域，包括收費公路、輕軌系統、地鐵、學校建筑等方面。其中，電信、電力能源、交通運輸以及水務領域是投資金融分布主要的領域。

根據財政部的發文，采用PPP模式的項目，應具有靈活的價格調整機制、較高的市場化程度、較大的投資規模以及長期穩定的需求特點。有專家認為，結合我國政府當前的政策思路，PPP項目推廣首先或主要以軌道交通、污水垃圾處理、供水供電等投資需求大、定價機制相對透明、有穩定現金流、適合市場化經營的項目為主。

據了解，北京地鐵4號線項目就是我國城市軌道交通行業第一個正式批復實施的特許經營項目，也是國內第一個運用PPP模式的地鐵項目。作為首條采用PPP 方式建設運營的線路，北京地鐵4 號線引入了港鐵公司的投資和運營管理經驗。

項目總投資153億元，分為A 部分107 億元土建投資和B 部分47 億元的機電、運營管理投資。北京市政府投資107 億元建設項目A 部分，B 部分46 億元通過PPP 模式由社會投資組建項目特許經營公司負責投資建設。

北京市政府及其控制的國有企業引入港鐵公司，設立特許經營公司：北京基投、首創集團和港鐵公司共同出資設立京港地鐵，其中港鐵股份為49%，首創股份占比為49%，京投占比為2%。作為特許經營公司的京港地鐵，投資46 億元建設項目B 部分，并作為B 部分項目建成的運營管理主體。

項目建成后，京港地鐵租賃使用項目A 部分資產，負責該地鐵線路的運營管理，并擁有北京地鐵四號線30 年的特許經營權。特許經營期結束后，京港地鐵將B 部分項目設施完好、無償地移交給北京市政府。

風險管理為關鍵

在PPP融資模式中，除英國外，澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎設施項目方面也處于世界領先地位，但澳大利亞的PPP模式更強調風險管理。

在風險管理方面，澳大利亞的PPP融資模式強調等值性原則、透明性原則以及問責性原則。等值性原則是指提倡成本與收益的等值性;透明性原則提倡在公私伙伴關系中，尤其是在運用政府資源時，應當進行充分的信息披露;問責性原則是指從法律制度上保證社會資本利益的實現。

從發達國家的經驗來看，PPP融資模式比較適合融資規模較大、短期收益少但長期穩定的項目，并且PPP融資模式有利于政府和企業的全稱參與，政府能夠參與項目中后期的建設、管理，而企業能夠及早參與項目前期的調研、立項。

PPP的伙伴關系、利益共享以及風險共擔的特征正符合我國新型城鎮化對資金、項目質量、項目專業化建設與管理以及風險控制的需要。

據了解，這些優勢在財政部選定的PPP融資試點城市——哈爾濱相關試點工程中得到了驗證。據悉，哈爾濱市利用PPP模式加強污水處理、垃圾處理和高速公路建設方面進行了一些嘗試，實施了11個項目，總投資43.2億元。下一步哈爾濱市計劃實施的PPP模式項目涉及地鐵、節能、職業教育等多個領域，預計總投資額超百億元。

在風險管理方面，黑龍江省財政廳透露，下一步，黑龍江省將成立省級PPP工作機構，負責制定相關政策、制度。同時明確，未來省財政廳在各類專項資金投放上，重點考慮優先支持PPP項目。對于已建成運營的項目，運用PPP模式盤活存量資產，化解項目現有債務，創造更多現金流用于新項目建設。

制度完善仍是重點

目前，我國PPP融資法規并不完善，國家層面上還沒有出臺統一的規定，只是部分地方政府出臺了一些公用事業和基礎設施投資建設的規定。

民生銀行市場部王經理向《中國經濟信息》記者表示，完善PPP融資模式適用于新型城鎮化建設的相關制度，主要涉及三個方面：其一，從法律上明確PPP融資過程中，各參與方的權力義務以及違約責任和損失保障等，劃清權利義務和風險邊界;

其二，在PPP融資模式下，政府與社會資本是平等的伙伴關系，需要在制度上明確，尤其要避免由于政府一方不履行義務，造成參與方受損的情況;從以往項目情況來看，這種違約一般表現為政府不正當使用管理者身份或者因為工程項目時間長，縱跨多屆政府，采取下屆政府不承認上屆政府承諾等方式，推諉政府責任，這種風險的存在，很難使社會資本放心的投資、管理和運營;

其三，相關法律還應規定PPP融資的國家財政管理制度的銜接，明確預算約束以及補貼、優惠政策的適用條件，明確監管機構對成本和價格的監審等。

此外，王經理也強調，由于我國地域廣，各地環境不同，在立法上，還有必要給與地方一定的授權，授權各地自主探索適合本地特點的城鎮化PPP融資模式。

PPP融資模式引入我國時間不長，還有很多不完善之處，在新型城鎮建設中使用PPP模式，更是一個全新的探索，關鍵是不要生搬硬套、盲目借鑒，而是要深入了解各地實際，結合各地特點和項目本身特點予以靈活借鑒，才能促進當地城鎮化建設持續、健康的發展。endprint