關于高校黨委領導權責及其實現問題的思考——對《高校黨委領導下的校長負責制實施意見》1的解讀和增補

摘要：高校黨委是高校各項工作的領導核心，黨委集體的有效領導關乎高校的改革與發展前景。從我國高校黨委領導的實踐來看，高校黨委領導權責應有所拓展，涵蓋領導高校的文化與制度建設，并在部分重要事務上由領導權、決策權延伸至管理權。高校黨委或黨委常委會成員的遴選要真正實現民主選舉產生，且應考慮基層學術人員代表的比例和代表性。要健全和完善對高校黨委集體的追責問責機制，以促進黨委集體的自覺履責和有效履責。

Reflections on the Leadership Responsibilities of University's Party Committee and Their Realization

CHEN Jin-sheng

（Lingnan Normal University, Zhanjiang 524048, Guangdong, China）

Abstract: University's Party Committee is the core of leadership for all work of universities.Its leading effectiveness determines the prospect of university's reform and development.According to the leadership practice of Party Committees at Chinese universities, it is necessary to expand the leadership responsibilities of university's Party Committee to the field of cultural and institutional development, and to transform its decision-making power over some important issues to managerial power.As for the selection of core members of university's Party Committee or its Standing Committee, the democratic election and the increase in the proportion of academic staff at grass-roots level should be considered.Meanwhile, in order to enhance the effectiveness of Party Committee's collective leadership, it is imperative to improve the accountability system for university leaders.

Key words: Party Committee's Leadership; Leading Responsibilities; Institutional Development; Managerial Power; Member Selection; Accountability System

黨委領導下的校長負責制是我國公辦高校的領導體制，也是目前我國高校內部治理結構框架的基礎，是必須維護和堅持的 [1]，當然更要結合實際，依據高校的組織屬性和特點予以不斷改進和完善。2014年10月，中共中央辦公廳印發了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（以下簡稱《意見》），就黨委如何集體領導、校長如何主持行政工作、黨政議事決策制度及黨政之間的協調運行機制等關鍵問題作出了更明確的規定，可謂高校領導體制在制度層面的進一步明確、豐富和完善。但若以我國高校領導體制的實踐效能來檢視《意見》文本，則該制度文本似乎至少在高校黨委的領導權責界定與拓展、黨委的組建方式及黨委職責的問責等關鍵問題上，仍有進一步完善的空間。

一、高校黨委領導權責的必要拓展與理論界說

高校黨委領導下的校長負責制，雖然在理論上存在著“黨委決策、校長執行”的總體權責分工，但因長期存在的黨委和校長權責界限的模糊性問題，在實踐中仍然較易引發“領導的不負責，負責的不領導”傾向，以及因黨委、行政“一頭大”局面而產生的“以黨代政”或“黨虛政實”等問題 [2]。鑒此，為從源頭處解決問題，似應將黨委和校長兩個權力中心的各自權責予以廓清、合理劃分、清晰界定，努力實現二者權責配置的相對均衡。

（一）高校黨委權責范圍的必要拓展

《意見》概括了高校黨委的職權職責，包括履行黨章等規定的職責、把握學校發展方向、決定學校重大問題、監督重大決議執行、支持校長獨立行使職權、保證學校各項工作完成等。在概述之后，還進一步將黨委的職責權限分條陳述為十條，主要包括：貫徹黨的路線方針政策及教育方針，堅持社會主義辦學方向；討論決定學校四類重大事項及基本管理制度；黨管干部；黨管人才；領導學校思想政治工作和德育工作；加強大學文化建設；領導基層黨組織，加強黨的建設；領導學校黨的紀檢工作，加強黨風廉政建設；領導群眾組織和教代會、做好統戰工作；討論決定事關師生員工利益的重要事項。 [3]對比《高等教育法》中關于黨委職權的相關規定，《意見》明確和拓展了黨委的職責權限，強調了“黨管干部”、“黨管人才”，以及領導學校黨的紀檢工作，領導工、青、學等群眾組織與教代會的職責，尤其是新賦予了黨委一項重大權責：加強大學文化建設，發揮文化育人作用，培育良好校風學風教風 [3]，可謂黨委權責界定上的一大突破。毋庸置疑，強調黨委對學校文化建設的領導與落實責任，既是黨委履行政治建設、思想建設、作風建設等“黨建”職能的客觀要求與合理延伸，又高度契合高等院校的文化屬性及其文化傳承創新使命。高校是一個教書育人、發展學術的文化性機構，無論是其教育與學術生產力的發揮，還是其傳承、創新和引領文化發展的使命，都離不開大學的“文化”建設這一根本性的工作。作為高校的領導核心，高校黨委顯然不僅自身應具備突出的“文化領導力”，而且應本著權責對等的原則承擔領導好高校文化建設（具體表現為校風、教風、學風等）的重要職責。因此，對于《意見》文本突出高校黨委“領導大學文化建設，培育良好校風教風學風”的新主張，筆者高度認同。但頗值得思量的是，若仔細考察和《意見》近乎在同一時間（由教育部）核準、生效的北京大學、清華大學兩所國內頂尖大學的大學章程文本，會發現其章程文本有關大學黨委職責的描述，并未及時增補高校黨委對大學文化建設的領導權責。這其中固然有兩校章程文本的提交（教育部）時間早于《意見》文本正式發布時間等技術性原因，但從一個側面似乎也能說明高校黨委在自身職責權限認知問題上的相對保守性，即恪守上級黨委相關政策文件規定而“不敢越雷池一步”的保守傾向。當然，在黨委的領導權責問題上，《意見》文本似乎仍有完善的空間。譬如，既然《意見》前所未有地將“加強大學文化建設”作為黨委的重要權責，那似乎就沒有理由忽視與大學文化建設密切相關且近乎同等重要的大學制度建設。因為現時代的大學早已從早期的“學術共同體”發展為一個規模龐大、構成復雜、高度分化的“巨型大學”，固然需要有文化整合機制來形成組織的共同使命、愿景、戰略和凝聚力，亦需要借助制度體系的規范功能來實現和維持組織的統整性、秩序和運行效率。并且，體現著特定價值訴求和取向的大學文化，也需要通過與之契合的制度體系來固化和伸張。更有必要強調的是，當前中國大學正面臨著完善大學治理結構、建設現代大學制度的改革重任，在大學改革存在著明顯的“行政路徑”依賴慣性下，大學外部的政府和大學內部的黨委，恐怕仍是大學推動各項改革任務所不可或缺亦責無旁貸的“激活器”和“主心骨”。換言之，在當前高校努力建設中國特色現代大學制度的現實語境下，制度建設既然是制約大學改革和發展的根本性問題，它自然應和文化建設一樣，構成高校黨委“領導”權責的重要內容。

黨委作為高校的領導核心，傳統上是從高校的組織邊界和領導管理層面來認識和把握的；但在大學邁向多元共治的時代潮流和發展趨勢下，還應從高校黨委作為大學治理體系的核心構成部分這一視角來看待和拓展高校黨委權責。傳統上，以高校的組織邊界為限，高校黨委的領導權責通常被概括為“總攬全局、協調各方”；但若從現今大學共同治理的視野來看，高校黨委的領導權責事實上又不可完全局限于大學組織邊界之內，因為高校黨委還須從整個高等教育系統這一“場域”出發、從國家高等教育事業發展的高度來把握其對所在高校的領導工作，從更高的高度、更廣的視野、更寬的邊界來領導高校、來“總攬全局”。我國古代“不謀全局者，不足謀一域”的戰略管理哲學與智慧，現今亦仍適用于高校黨委對所在高校的統籌領導與戰略管理。同理，從大學治理的層面來看待高校黨委的“協調各方”，其內涵自然就更為豐富：傳統上高校黨委協調的“各方”，無疑是指高校內部的黨、政、學等三大板塊，涵蓋高校的領導者、管理者、教職員工和學生；而大學共治視野下高校黨委協調的“各方”，除大學組織內部的以上各方之外，還應擴展至包括上級黨委和政府部門、作為學校辦學合作伙伴的企事業單位或社會組織、各種高教中介組織、學校所在社區、社會捐助者、校友及學生家長等高校辦學的諸多利益相關者。簡言之，在大學共治時代，高校黨委領導功能的描述應該修正為“著眼場域、總攬全局、溝通內外、聯接上下、整合各方”。由此，高校黨委的領導權自然應當包括促進高校更好地辦學的統籌權，其領導職責亦應涵蓋統籌考慮學校辦學的戰略性問題、溝通上級黨委與政府、溝通基層組織與師生、聯接校內與校外力量、團結黨內與黨外人士、聯絡學校辦學的各利益相關方、整合來自各方面的正能量與有效信息等。遺憾的是，從國內已正式公布的各高校大學章程文本來看，各高?；旧隙际前瓷霞夵h委的相關政策文本來“搬套”、描述學校黨委的權責，鮮有“與時俱進”、突破常規、體現個性的界定或表述，當然也罕有從大學治理角度來“增補”學校黨委權責的案例。

（二）高校黨委領導權責的理論界說

依據《高等教育法》、《黨章》及《意見》文本，并結合大學共治對大學領導的客觀要求，高校黨委的職權似乎應當包括以下幾項：一是統籌與整合權。在開門、開放辦學的條件下，高校黨委應按“著眼場域、總攬全局、溝通內外、聯接上下、整合各方”的領導思路與原則，對學校有效辦學的諸多戰略問題進行深入調研、通盤考慮和整體規劃，通過相關的決議對學校辦學的重大行動進行統一指揮，支持校長獨立地行使職權，對來自校內校外、黨內黨外的積極力量和有效資源予以全面整合。二是領導權。除統一領導學校工作（包括行政、學術工作）外，還包括重點領導學校的思想政治工作和德育工作，領導學校院（系）基層黨組織，領導學校黨的紀檢工作，領導學校工、青、學等群眾組織和教代會，以及大學共治所要求的對校外諸利益相關方的聯絡溝通及對其人員、資源、能量與信息的整合等。三是決策權。即討論決定事關學校改革發展穩定及教學、科研、行政管理中的重大事項和基本管理制度，討論決定學校人才工作規劃和重大人才政策，討論決定其他事關師生員工切身利益的重要事項以及討論決定有關學校與辦學戰略利益相關方的關系協調與能量整合事項等。四是管理權。如創新人才工作體制機制，優化人才成長環境，統籌推進學校各類人才隊伍建設，加強大學文化建設與制度建設（筆者主張），強化與學校辦學戰略利益相關方關系的戰略管理等。五是組織人事權。即負責干部的選拔、教育、培養、考核和監督，討論決定學校內部組織機構的設置及其負責人的人選，依照有關程序推薦校級領導干部和后備干部人選等。六是紀檢權（通常由黨委紀委掌握）。即對黨員領導干部的廉政情況展開紀律檢查直至追究黨紀責任。七是監督權。即監督學校行政團隊或下級黨組織對黨委決策落實和執行的情況，也有高校如北京大學，在黨委紀委之外，另行設置了獨立的、成員來源多元化的監察委員會來行使監察職權。

傳統上，高校黨委的領導權習慣于被理解為決策權，高校黨委領導之具體作為的“能見度”范圍一般設定為抓學校重大事務或問題的決策、抓學校的黨組織建設和思想政治教育工作，管黨員領導干部與紀檢工作等。應當說，這種認知和行為定勢實際上是有失偏頗的?！邦I導權”是一項相對抽象的職權，當然要通過決策權這一具體的職權來體現和保障，但領導權卻不應簡單地等同于決策權。例如，通常所說的黨委的人事權，實際上就包含由黨委行使的人事決策權及通過其職能部門——黨委組織部來行使的人事管理權。由于干部人事工作對于黨的組織建設而言至關重要，所以黨委除擁有人事決策權外，還需要借助黨委組織部門來直接行使人事管理權。可見，在黨委負有重大領導權責的事務范圍內，黨委不僅擁有一般意義上的、相對抽象的“領導權”，而且還可以擁有決策權、管理權之類相對具體的“領導權”。與此類似，“黨管黨建”、“黨管干部”、“黨管人才”、“黨管文化（建設）”、“黨管制度（建設）”等，都在客觀上要求高校黨委在實際工作中除行使相關領域的決策權外，還應行使相應的管理權。只不過，“管人才”、“管文化（建設）”和“管制度（建設）”等，可能會在實踐中構成黨、政兩大系統在管理對象和功能上的重疊，但同一領域黨、政管理的基本分工應該是：黨委系統管“大事”、“大局”，行政系統管“常規（事務）”、“管具體（事務）”，二者之間是主次（輕重）有別、上位和下位關系分明的分工合作關系。此外，黨委與校長之間“黨委領導、校長負責”的“決策—執行”權責分工，還意味著應強調“黨委須有執行監督權，校長須有決策執行力”，即由黨委掌控最高層次的對學校決策的執行監督權，監督校長領銜的行政系統是否對黨委的決策進行了全面、及時、有力、有效的落實。這既是高校黨政分別負責決策與執行的職權分工的題中之義，又是黨委有效領導、校長切實負責的內在要求。

應當強調的是，無論是在理論上，還是在實踐中，認識、界定和把握黨委的領導權責，都不能脫離校長領銜的行政團隊乃至以基層學術組織為主體的學術系統來“就事論事”，否則會陷入“只見樹木、不見森林”的誤區。正確的做法是，應當從高校內部治理的基本框架——黨委領導、校長治校、教授治學 [1]這樣一個有機的整體來認識和把握高校黨委的領導權責。不僅如此，隨著中國大學由行政主導向大學共治的治理轉型，高校黨委作為大學治理體系的核心節點乃至“樞紐”，客觀上還肩負著“觀照場域、總攬全局、溝通內外、聯接上下、整合各方”的重大權責。如此，高校黨委權責的作用空間，已經不再僅僅限于大學組織的傳統邊界之內和大學領導與管理的傳統層面之上了。換言之，高校黨委不僅僅是傳統的大學核心領導者與決策者、戰略管理者，大學校長獨立履職的支持保障者和大學學術自由的堅定維護者，而且是同上級黨委與政府部門的關鍵溝通者、大學基層組織訴求的吸納與匯集者、大學內部治理的頂層設計者與驅動者，以及大學諸利益相關方的聯系與整合者。

二、高校黨委領導班子的遴選組建及黨委集體領導職權的行使

高校黨委領導下的校長負責制，首當其沖強調的是高校黨委在學校中的領導核心地位及其對學校工作統一領導的職權職責。黨委領導的實際效能如何，既在相當程度上取決于黨委組織本身的“戰斗力”，又取決于黨委領導職權的行使方式與相關機制。

（一）高校黨委領導班子的產生方式及其代表性的提升

根據中國共產黨的組織原則和組織體制，高校黨委一般是指高校黨的委員會全體會議（簡稱“全委會”），它由高校黨員大會（黨員代表大會）選舉產生，實行任期制（任期五年）。在黨員大會（黨員代表大會）閉會期間，它是高校的最高領導機構，統一領導學校工作。對于黨委全委會的人數，《意見》首次予以了明確：設常委會的黨委一般設委員15至31人，不設常委會的黨委則一般設委員7至11人。 [3]在人員組成方面，前一種情況下要求委員中除校級領導干部外，還應有院（系）、黨政工作部門負責人及師生員工代表；后一種情況則要求委員中除校級領導干部外，還可有院（系）和黨政工作部門負責人代表。 [3]

在黨委全委會之外，經上級黨組織批準，規模較大、黨員人數較多的高等學校黨的委員會可設立黨委常務委員會（簡稱“常委會”），其委員（即黨委常委）通常由黨委全體會議選舉產生 ②，同樣實行任期制。黨委常委會主持黨委經常工作，負責召集黨委全委會并確定會議議題。至于人員組成，《意見》規定：常委會一般設委員7至11人，學校行政領導班子成員是黨員的，一般應進入常委會。 [3]

應當說，《意見》明確了高校黨委全委會和常委會的成員人數和人員組成，有利于高校黨組織的規范化建設和運作，具有重要的實踐意義。但這個環節存在的問題除黨委常委會成員產生方式（《黨章》及黨的相關政策規定應選舉產生，但實踐中往往是上級黨的組織部門直接任命）外，還有黨委全委會及常委會成員的來源及代表性問題。高校黨委是學校的最高領導機構，權力責任重大，選好其核心成員關系重大；同時，高校的教育與學術生產力仰賴于“組織底部”的學院（系）和教師，其最高領導機構的核心成員無疑應具有較廣泛的代表性。如此，黨委全委會和常委會的人數限制及其成員來源的多元化與代表性之間可能產生內在沖突。依高校現行的領導職數配屬常態，校級領導干部通常有7-10名（副部級高校領導職數更多），中層黨政工作部門正職負責人亦有十幾人甚至二三十人，再考慮到師生員工代表應占到一定的比例，若按《意見》規定實踐下來，將難免不會出現“校級領導全部都當選、中層黨政領導干部爭奪‘白熱化’、師生員工代表‘邊緣化’”的結果。至于總人數僅7-11人的黨委常委會，通常絕大多數都是黨員的校級領導干部按規定“進入”之后就已基本“飽和”，不大可能有多余的席位空缺來保障基層代表的加入和常委團隊的代表性。顯然，黨委核心成員的這種分布結構難以體現黨委核心成員的代表性，亦會影響到黨委決策的科學化與民主化。頗有意思的是，盡管高校黨委在高校組織體系中的地位與作用“首當其沖”，但對于諸如黨委常委會成員來源、代表性及不同來源成員的人數限制等核心技術問題，國內高校大學章程中鮮有明確規定，而對于事實上地位和作用“稍遜一籌”的學術委員會，不少大學卻都明確按教育部發布的《高等學校學術委員會規程》的文件精神予以明文規定，確定了校長及校長委派的（學術委員會）委員的人數或比例上限。這似乎更加凸顯出一點：高校黨委核心決策機構成員的來源及代表性問題關乎高校黨委領導班子的正規化建設及其領導效能，有必要予以高度重視。

就其在大學組織中的地位與功能來看，在對學校辦學的方向把握、統籌領導、重大事務決策、對外溝通與整合、監管和考評校長等方面，我國高校的黨委與西方大學的董事會或理事會 ③（二者同為高校最高領導與決策機構）有些近似。而后者不僅其成員人數在大學章程中有明確的規定，而且其名額的分配亦有明確安排。故我國高校黨委核心成員名額的配置，似應采取這種思路和做法。不僅如此，為彰顯高校“學術本位”的組織屬性和“底部沉重”的組織特性，遏止日漸加劇的行政化傾向，似有必要將高校校級和中層黨政管理干部的總人數限制在一半左右，以保障來自學院（系）的負責人與教師代表、校內職員代表及學生代表大體獲得另外半數席位。對于黨委常委會，其常委名額可按上限11名設置，除黨委書記、專職副書記、紀委書記外，校長（一般為黨委副書記）及1-2名副校長進入常委班子，其余的5-6個常委名額分配給來自院（系）、黨政工作部門負責人及教職員工代表（教職員工代表作為黨委常委的來源，在《意見》中并未提及，但筆者以為不妥，特在此處予以糾正）。而且，為體現高校的組織特性，似應保證來自院（系）的教師代表占2-3名，職員代表至少1名。此外，從大學共治的要求來看，為加強高校與社會的溝通與整合、促進高校對社會需求的響應、避免大學陷入“內部人控制”的危機、督促高校對社會責任的切實履行，似應積極嘗試通過社會公開推薦或遴選、由上級黨委組織部門審查并推薦、經高校黨代會或黨委全委會考察通過等程序，產生一定數量的、來自于校外的、類似于現代公司制中“獨立董事”的專家型黨委常委會成員，以進一步完善高校黨委常委會的人員構成及代表性。

（二）黨委集體領導的實現方式

《意見》對高?！包h委領導”內涵的闡釋，尤其強調“高校黨委作為學校的領導核心，統一領導學校工作”。展開講，實際上主要強調三個關鍵點：一是高校黨委所領導的是學校的全部工作（而校長除組織開展常規性的教學與科研活動外，其負責的主要是其中的行政管理工作），校長（一般同時擔任黨委常委、副書記等黨內職務）主持校政工作本身亦可視為學校黨委統一領導學校全部工作的一個側面。不僅如此，根據黨委管領導和決策、校長負責落實和執行的黨政分工，校長職權行使、職責履行的好壞將直接影響到黨委的實際領導效能及其負責的學校各項工作的完成情況。二是高校黨委除負責管理黨建工作、人才工作、文化建設等重要事務外，其職能重心在于行使重大事項的決策權，即有關學校改革發展穩定及教學、科研、行政管理中的重大事項和基本管理制度等方面的決策。當然，監督學校行政及下級黨組織對黨委決策的執行和落實情況，亦是其重要職能（監督職能）。三是高校黨委對學校全部工作的統一領導是通過集體領導（而非黨委書記個人領導）的方式來實現的，即高校黨委作為一個高度團結、富有戰斗力的領導核心和組織整體，來統一領導學校的全部工作。高校黨委對學校工作的集體領導，突出地體現在對學校重大事務的集體決策上，即按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨委集體討論、共同研究、作出決定，決策完成后領導班子成員分頭負責落實，學校行政認真落實和執行黨委決策。這樣，黨委在集體領導的同時就順暢地實現了和班子成員個人分工負責的結合，以及和行政執行的有機結合。

從組織性質來看，高校黨委是一種典型的委員會制組織，其對學校工作的統一領導和集體決策都要通過會議的方式來實現。這意味著，高校在定期召開黨員大會（黨員代表大會）并選舉產生具有合法性的黨委全委會，黨委全委會定期召開并選舉產生具有合法性的黨委常委會后，黨委全委會就成為學校的最高領導機構，而黨委常委會就成為學校黨委的常設性機構（負責黨委經常工作）。故此，二者須在職責權限上有清晰的界定?！兑庖姟穼h委全委會和黨委常委會的權責及運作予以了明確，具有重要的進步意義。在職權方面，高校黨委全委會主要就“三大方面”（事關學校改革發展穩定、師生員工切身利益及黨的建設）的全局性重大問題作出決策，并聽取和審議常委會工作報告、紀委工作報告；而黨委常委會則是對學校改革發展穩定、教學、科研、行政管理及黨的建設等方面的重要事項作出決定，按照干部管理權限和有關程序推薦、提名、決定任免干部。 [3]可見，黨委全委會和常委會的決策事務范圍雖有一定重疊（關系學校改革發展穩定的重大事務），但仍具有明顯的區別，且決策議題在性質上具有明顯差異（一者為全局性的重大問題，一者為非全局性的重大問題），而且，重要職務的人事任免權主要由黨委常委會行使。具體到會議的運行規程上，二者大同小異：黨委全委會須有三分之二以上委員到會方可召開，表決事項時以超過應到會委員人數的半數同意為通過；而常委會一般須有半數以上常委到會方可召開（討論干部任免等重要事項時則須有三分之二以上常委到會方可），表決事項時同樣為過半數者同意為通過。 [3]值得肯定的是，《意見》明確規定了兩類會議的召開條件和決策通過的技術性要求，這對于黨委領導機構的規范化運行具有重要的實際意義。聯系國內高校的大學章程文本來看，大多數高校章程文本中對黨委領導權責實現方式的規定都相當抽象、簡潔，其篇幅遠低于對黨委職責的描述。這似乎印證了我國大學在制度建設方面長期存在的“重實體（規則）、輕程序（規則）”的傾向。然而，若相關的程序性規則不明確、不完備，往往會影響到高校黨委運行的實際效能。

須特別指出的是，黨委在集體領導（學校工作）的同時還強調班子成員中的個人分工負責。這種分工負責除黨委管決策、行政管執行這一總體性的黨、政分工外，事實上可分為以下兩種情形：一是在學校黨委面臨繁重的領導工作任務時，可經黨委會討論決定，讓黨委常委確定各自的負責事項或領域，常委們在各自分管負責的事務范圍內分頭行動，并以其工作績效對黨委集體負責；二是黨委常委一般可擔任黨務工作部門（如黨委辦公室、組織部、宣傳部、統戰部等）的負責人（經黨委研究決定并任命），或者擔任學校行政部門（如教務處、人事處、科研處等）的負責人（經校長提議、黨委考察后由校長任命），分工負責意味著常委依托其領導的黨政工作部門，開展與其職責所對應的某一領域的工作。事實上，高校內部通常設置有黨、政兩套領導機構、兩套組織機構（盡管前者的規模通常不如后者大），學校一級黨組織還領導著各二級學院（系）層級的基層黨組織。這意味著，在領導職責之外再賦予學校黨委以某些重要領域或事務的管理職責（如“管人才工作”、“管文化建設”、“管制度建設”等），黨委仍然有履行這些管理職責的組織基礎和資源保障。

此外，在黨委的領導方式及運作問題上，不得不強調黨委書記這一特殊職務的角色與職能。黨委書記之于黨委，最形象的比方當屬“小班子（黨委）”的“班長”，他負責主持黨委全面工作。黨委書記是學校黨委的主持者（通俗地講就是“牽頭人”），他負責組織黨委重大活動，協調黨委領導班子成員工作，督促檢查黨委決議貫徹落實，主動協調黨委與校長之間的工作關系。 [3]須強調的是，在黨的委員會里，黨委書記與其他委員是平等關系，而不是上下級關系。 [4]在黨委的集體決策過程中，黨委書記的表決權、投票權和其他成員并無二致，盡管其可以通過合理的途徑影響其他人在決策議題上的意見或看法。相對而論，若論黨委書記相對個人化的特殊職權，無疑在于其所擁有的黨委常委會召集權和議題的確定權（議題經學校領導班子提出后由黨委書記確定）。鑒于我國高校黨委在實際運行中常出現的個人專斷化甚至“獨裁化”傾向，《意見》對黨委書記職務角色的明確規定具有重要的現實針對性和實踐價值。當然，就黨委書記的職責而言，根據這一政治性職務的題中之義，應當強調其在黨風廉政建設方面的政治領導責任和學校重大事務決策上的工作領導責任。前者是在黨委核心成員發生違反黨紀或國法的情形下，黨委書記具有不可推卸的政治責任，嚴重時甚至可追究其領導責任 ④；后者是指高校在重大事項或問題的決策上發生重大失誤并產生嚴重后果時，黨委書記作為黨委班子的負責人，應當承擔相應的領導責任。同樣聯系國內高校的大學章程文本來看，同高校黨委書記“位高權重”（無論是在制度設計上還是在制度實踐中）的實際存在明顯落差的是，各校大學章程文本中罕見有關高校黨委書記這一核心領導職務法定權責及履職方式的相關規定。這種情況除凸顯出國內高校大學章程文本的高度“格式化”傾向外，亦可能會為實踐中高校黨委書記履職過程中的權力失范預留制度空間。

三、高校黨委領導職責的界定及問責

高校黨委對學校工作進行統一領導，自然也意味著其對學校各項工作的開展及效能承擔最終責任。因此，在強調高校黨委領導職權及其行使的同時，也必須強調其相應職責的履行及必要的追責問責。

（一）高校黨委的領導職責

依據《現代漢語詞典》的解釋，“職權”強調的是“職務以內的權力”，“職責”強調的是“基于某職務而應盡的責任”?？梢?，盡管二者關聯甚密，但其內涵是不同的：前者強調的是權力，賦予行動主體的是支配性行事的權能；后者強調的是責任，賦予行動者的是與權力相對應的應盡義務及不能履責后的否定性后果。從高校治理和管理的角度看，職權職責應是對等的，權力（權利）和義務應是統一的。高校黨委既然擁有統一領導高校各項工作的重大職權，自然須肩負對學校各項工作的最終責任。從高校黨委領導工作的實際來看，厘清高校黨委的職責亦具有重要的意義，至少有助于規范黨委職權的行使和督促黨委職責的履行，防止黨委領導行為的“越權”和領導責任的“缺位”。不僅如此，傳統上對高校黨委“管大事、管方向、管決策”的簡單認識（并非不正確），極易走進黨委只有“總攬全局、決策大事、把握方向”而不負責管理具體事務或具體領域的認識與實踐誤區，導致黨委在高校的領導管理實踐中出現在決策權力上“大權獨攬”、在負責事務上“避實就虛”、在事務管理上“直接放手（給學校行政）”、在責任承擔上“推卸干凈（到學校行政）”等不良傾向（即所謂的“領導的不負責”現象）。

以文本分析的方式來考察，《意見》所列十條職責權限事實上亦可視為高校黨委的職責范圍，即貫徹好路線方針、把握好辦學方向，負責好重大決策和基本管理制度，管好干部，管好人才，領導思政和德育工作，加強大學文化建設，管好基層黨建，管好黨的紀檢工作，領導群眾組織和教代會、做好統戰工作，以及維護好群眾切身利益。從黨委職責的涵蓋范圍看，基本上包含了高校工作的重大方面。梳理一下，大致有四個方面：一是學校的戰略性決策，如學校的辦學方向、路線方針及重大決策；二是關乎學校改革發展大局的“戰略性工程”——大學文化建設與制度建設（筆者主張）；三是關系學校辦學績效的關鍵性資源——人才資源，即“管好干部、管好人才”；四是黨委的常規性工作，如黨建工作，思想政治教育和德育工作，紀檢工作，聯系群眾的工作，等等。對比多數高校黨委工作的實際，有必要強調的是上述第二、三兩個方面的黨委職責。當然，從大學共治視角出發，高校黨委的職責還應包含對外聯絡與溝通、整合各利益相關方之于高校辦學的正能量（相關實際工作的開展可依托宣傳與統戰等黨務部門來進行）等。事實上，仔細考察近期陸續發布、核準的國內高校的大學章程即可發現：各大學在其章程中對學校黨委的職責界定，基本上同本《意見》文本大同小異，鮮有例外和“突破”。對于黨委的核心職責，在傳統的認識和做法上，大學文化建設通常被認為是“務虛”的工作，甚至是“大而無當、無從下手”的工作，因而也是“口頭上重視、行動上忽視”的工作，似乎難以將其列入黨委的領導職責當中。但從中國大學的運行狀況來看，文化缺失幾乎成為大學諸種亂象與問題的根源，亦是大學改革和發展難以回避的根本性問題。故此，領導大學的文化建設工作，高校黨委責無旁貸。至于同大學文化建設密切相關的大學制度建設，鑒于其在大學改革與發展中的戰略性地位和根本性作用，同理亦應劃歸黨委的領導職責，而且應當強調黨委要從自身做起，如反思和審視選人用人的選用標準及價值取向，恪守黨委集體領導中的民主決策、群眾路線、多方參與、溝通協商、集體領導和分工協作等。在高等院校這一特殊的組織場域內，要代表“先進生產力（教育與學術生產力）”和“先進文化（以學術文化為內核的大學文化）”的發展要求或發展方向，實現“最廣大人民（全校師生及政府、學生家長、合作伙伴、校友等其他利益相關者）”的根本利益，高校黨委就必須依靠自身的領導管理智慧、頂層設計執行、“戰斗堡壘”作用及示范引領效應來確立起先進的大學文化和大學制度，這是高?？茖W發展與各項事業的根本保證。至于第三個方面的“黨管干部、黨管人才”職責，實際上甚為契合高校這種以高深知識為操作對象、以培養人才和發展學術為使命的知識創造、傳播和應用的機構?！包h管人才”是中國共產黨的優良傳統和重要原則，高校人才隊伍的建設和人才工作的成效直接關系到高校各項工作的完成和辦學業績的實現，因而在高校黨委的各項領導職責中理當具有戰略地位，成為黨委職責的重心所在。

（二）高校黨委領導職責的問責機制

不同于校長的行政首長負責制，高校黨委的領導職權是集體行使的，因而其職責的履行也是黨委這個集體來承擔。黨委“集體擔責”的特殊性，一方面折射出對高校黨委追責問責的技術與制度難度，另一方面也凸顯了追責問責于黨委集體的必要性。我國高校黨委集體領導過程中的“領導的不負責”、“集體負責等于無人負責”等不良傾向，也在實踐層面印證了這一點。從國內高校業已公布的大學章程文本來看，盡管高校黨委的職責都有明文規定，但黨委履責的問責機制幾無一校提及，高校黨委制度化建設中的“問責”短板由此可見一斑。鑒此，對于高校黨委的追責問責機制設計，似可考慮以下幾點：

一是從改變高校黨委或黨委常委會成員的遴選方式上著手，改“上級組織內定”的方式為公開的民主選舉。職務的產生方式內在地決定了其履責取向，民主選舉產生的高校黨委或黨委常委會成員，理所當然須“對下負責”，對黨員師生負責。而且，同民主選舉的遴選方式相聯系的審議工作報告、黨代會上的咨詢與質詢、罷免等制約機制，本身即可視為對高校黨委或黨委常委會成員履職的終極問責追責機制。

二是以校務公開為契機，推動高校黨委或黨委常委會決策的民主化和透明化。高校黨委的重要職權是決策，對高校黨委決策的追責問責，最理想的莫過于“事中控制”，即讓教職員工代表參與（但不參與表決）學校黨委的決策過程，并將相關決策結果及時公開，形成全程接受民主監督的黨委決策模式，使對黨委決策的追責問責“提前”貫穿于決策過程。

三是借對黨委或黨委常委會核心成員的民主考評機制實現基于個人職務的追責問責。如上文所述，黨委核心成員一般既以成員身份參與黨委集體的決策，又以個體分工承擔由黨委集體授權形成的職務分工。因此，對黨委核心成員，應以其述職報告為基礎，將教職員工對其個人的民主考評“做實”，使對黨委核心成員這類領導干部的民主考評成為對其職務履責情況的民主問責機制。

四是完善黨代會的黨委工作報告審議機制和教代會的校級領導干部評議機制。一般情況下，黨委領導集體須在黨代會上對大會進行工作報告，大會對黨委集體工作報告進行審議。事實上，這種對黨委集體工作報告的審議機制，實質上代表著對黨委領導集體年度工作的認可與否，故其亦可視為甚至發展成為對黨委領導集體的追責問責機制。而教代會的職權中，亦包含有按照有關工作規定和安排評議學校領導干部 [5]，這種干部評議行為一旦能做到“真刀真槍”的高度，本身就構成對黨委履責的問責追責機制了。

五是建立師生員工以個人的批評性意見或建議權為基礎的問責機制。依據高校師生員工的民主權利，個人可以就學校黨委履職情況提出個人的批評性意見或建議，這種書面性的意見或建議一經公開，亦可形成對高校黨委或黨委常委會成員的輿論壓力，因而也就可以演變成一種校內輿論問責機制。

六是建立校外輿論監督與問責機制。在傳媒網絡化、資訊公開化的現時代，大學通常是社會輿論關注的熱點。這也意味著，只要引導得當，以大眾傳媒為核心的社會輿論本身即可構成監督高校黨委履責情況的重要主體。在密切監督高校黨委履職情況的基礎上，通過對高校黨委領導“業績”予以公開報道，客觀上即可構成對高校黨委履責的社會輿論問責機制。

注釋

①此處的《意見》指2014年10月中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》。

②按照黨的組織原則，黨委常委會應由黨委全委會選舉產生，但在實際中，高校黨委常委會的核心成員往往由上級黨的組織部門直接任命，如黨委書記和副書記。

③國外大學的理事會，通常是董事會的另一種稱謂，它和董事會一樣，一般是高校的最高領導與決策機構；而依據我國教育部發布的《普通高等學校理事會規程（試行）》，國內部分高校近年來積極成立的學校理事會，則是由高校辦學相關方面代表參加、支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，其在性質、地位、職權和作用等方面均同國外大學的理事會有著本質的區別。

④這種學理常識很多時候與現實政治生活恰恰相反，比如，黨委書記在其副職發生貪腐問題時絲毫未被追究政治責任（領導責任），甚至有時還利用職權和權術拿副職來當“替罪羊”。無疑，這種現象應予以矯正，以促進高校黨委的規范化運作，建立和落實黨委的政治責任追究機制。