基于信息技術的財政支農項目監管方法

顧 軍, 于 堃, 張 騰, 王 芃

(1.江蘇省農業科學院財務處,江蘇南京 210014；2.江蘇省農業科學院農業經濟與信息研究所,江蘇南京 210014；3.江蘇省財政廳農業處,江蘇南京 210024）

基于信息技術的財政支農項目監管方法

顧 軍1, 于 堃2, 張 騰1, 王 芃3

(1.江蘇省農業科學院財務處,江蘇南京 210014；2.江蘇省農業科學院農業經濟與信息研究所,江蘇南京 210014；3.江蘇省財政廳農業處,江蘇南京 210024）

近年來,財政支農項目投入逐年加大,急需利用新技術、新方法對財政支農項目進行評估、監管。本研究以江蘇省財政支農項目為例,通過利用遙感技術以及構建管理信息系統,實現財政支農項目中有形的實體建設項目和無形的科研培訓類項目的評估與監管,不僅可提高財政支農資金使用效率,也可為相關管理部門合理配置資源提供科學、客觀的決策依據。

農業；財政支農；管理信息系統；遙感

實現農業現代化是一個國家和地區現代化的基礎。自2004年起,中央一號文件連續九年鎖定“三農”問題,2010年以來中央一號文件更強調推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展,可見農業在中國現代化進程中的重要基礎地位。2011年起江蘇省委、省政府也把農業現代化工程作為全省“八大工程”之一重點推進,出臺了《關于實施農業現代化工程的意見》,制定了《江蘇農業基本現代化指標體系(試行）及指標說明》,標志著江蘇正式開啟了加快推進農業現代化建設新的偉大征程。然而,農業自身的弱質性決定了財政必須對農業進行扶持,而作為農業大省的江蘇要率先基本實現農業現代化更需要財政支農投入的大力扶持[1]。目前財政支農資金投入和項目管理仍然存在一定的問題,如：財政支農資金投入不足、結構不合理；財政支農項目管理體制不完善、缺乏有效的監管；財政支農資金渠道分散等[2-3]。因此,迫切需要通過采用科學的技術手段、構建高效的管理信息系統,加強對財政支農項目的監測和評估,以有效提高有限財政支農資金的使用效率,科學配置資金投入的比例及目標,實現對財政支農資金客觀公正的監管。

1 財政支農的投入現狀及存在的問題

1.1 總體投入現狀

財政支農資金投入是政府通過財政杠桿實施的、以支持農業發展為目的的各種直接與間接的資金投入。近年來,江蘇省財政支農投入保持連年持續增加的態勢,財政支農資金數量由2005年的9.76×109元增長到了2012年的7.54×1010元,7年間增加了7倍多,年均增加33%[4-5]。

1.2 支持的領域

目前,財政支農專項資金支持的主要方面包括： (1）農業農村基礎設施建設。主要用于水利重點工程、農村橋梁、縣鄉河道疏浚、農業生態環境等。(2）農民直接補貼發放。主要包括良種補貼、農機補貼、化肥補貼。(3）產業化建設。主要包括龍頭企業發展資金、外向型農產品出口基地建設、農業三新(品種、技術、知識更新）工程、扶持農民合作組織和行業協會、支持農產品質量安全建設、示范基地和設施農業建設。(4）農民增收項目。主要包括勞務輸出培訓、扶貧小額貸款擔保、扶貧整村推進。(5）農業服務體系和農業企業改革改制資金[6]。

1.3 取得的成效

隨著江蘇省財政支農投入的逐年增加,農業現代化水平不斷提升,在以下方面取得了顯著成效： (1）農村基礎設施如水利、橋梁及道路等建設得到快速全面的發展。(2）種糧直補和良種補貼給糧食供給提供了有力保障。(3）產業化建設促進了農業產業規模化生產,發揮了帶動農業增效、農民增收的積極作用。(4）農業技術研發創新和對農民進行培訓教育,不僅提高了農業科技水平和農村勞動力素質,還促進了富余勞動力轉移、增加了農民收入。(5）農業信息服務工程項目促進了糧食增產、農業增效,提升了農業信息服務覆蓋率和農業信息服務能力。(6）農業生態環境保護財政資金的投入改善了農村生態環境,提高了農民生活質量,減少了整體農業能耗,提高了耕地等農業資源利用率,不僅實現了農業生產的有力發展,還保護了生態環境[1]。

1.4 存在的問題

盡管江蘇財政支農項目的實施取得了明顯的成效,但仍然存在一些問題,主要表現在：(1）財政支農項目投入總量仍需進一步提高,投入結構有待調整,管理體制尚待改進。(2）現行的財政支農補貼項目(種糧直補、良種補貼和農機補貼等）的補貼資金發放受人為因素影響大,缺乏科學依據。(3）受時間和地域上的制約,難以及時掌握項目的進展變化情況,對項目的建設標準及規模無法進行精準的監督管理,對利用已建項目重復申報套取財政支農資金的篩查缺乏相應的技術支撐。(4）缺乏用于統計分析財政支農項目使用情況的綜合管理信息系統,難以為決策者提供項目執行的績效評估和項目投入結構調整的科學依據[1,7]。

2 財政支農項目監管方法

近年來,財政支農項目不斷增加,項目監管的重要性越來越突出。但江蘇省財政支農項目涉及面廣,既包括有形的實體建設項目,如：水利工程、設施農業、出口基地、示范基地和種糧直補等,又包括無形的科研培訓類項目,如：農業三新工程、農民增收項目和農業生態環境等。針對目前財政支農項目存在的問題,結合項目的類別,擬利用遙感技術對有形的財政支農項目進行監管,而對無形的項目擬采取構建管理信息系統的方法對這類項目進行監管評價,以達到通過創新的監督手段、科學的監督方法激發財政支農項目應有效益的目的。

2.1 遙感監測

遙感技術起源于上世紀60年代,是一種利用探測儀器,不與探測目標接觸即可將觀測目標的電磁波特性記錄下來的一種技術。通過對記錄的電磁波信息進行分析,判明觀測目標特性及其變化的綜合探測技術[8]。由于不同觀測目標在同一電磁波段的灰度值不同,同時同一觀測目標在不同電磁波段上其灰度值所呈現的規律也不同,因此應用遙感技術可以識別并區分觀測目標[9]。

2.1.1 低空遙感監測 利用低空無人機遙感技術可以對微小目標進行精確觀測。財政支農項目中的農機補貼發放包括秸稈還田農機補貼,而對于秸稈這種微小觀測目標必須選擇高地面分辨率(10 cm）的無人機觀測數據對其加以識別。通過利用無人機觀測數據對江蘇省興化、沛縣和灌云等地的秸稈還田情況進行監測,結果表明無人機數據可識別不同還田情況,包括全量還田及部分還田,并可準確量算秸稈實際還田面積,為江蘇省秸稈還田監測提供了新的途徑和方法,更為秸稈還田補貼發放提供了科學、客觀的參考依據。

2.1.2 衛星遙感監測 利用衛星遙感技術可以對大中型目標進行精確觀測。財政支農項目中的水利工程、設施農業、出口基地、示范基地和種糧直補等均可以利用衛星遙感技術加以監管。如利用衛星遙感技術可以對設施農業的建設規模及變遷進行多年連續跟蹤監測,可杜絕設施農業建設規模的縮水以及同一區域同一項目的重復申報。利用2002～2014年連續12年的衛星數據對張家港市某地的設施農業(大棚）進行的持續監測表明,遙感技術可精確量算設施農業在不同年份的面積變化情況。此外,該項技術也可對糧食種植面積進行精確統計,為種糧直補以及生態補貼的發放提供科學的參考依據。

2.2 管理信息系統評價

管理信息系統是由人、計算機軟硬件和數據資源組成,目的是及時、準確地收集、存儲、加工、傳遞決策所需的信息[10]。通過構建基于網絡的財政支農管理信息系統,可將財政支農所有項目進行數字化管理,真正實現項目申報的無紙化、項目文件查詢的智能化、項目評審的公平化、項目監管的公正化。同時,將地理信息系統(GIS）空間分析功能集成到該平臺,還可實現對同一區域重復申報、重復建設的項目進行監管,也可為同一區域、同一類別投資規模、效益產出的年際變動提供分析圖表,為決策者在項目立項審查、項目投入結構調整、項目績效產出評估提供科學的參考依據。利用已經構建的江蘇省財政支農管理信息系統對近年來江蘇省財政支農項目的相關文件進行數字化管理,并對南京市財政支農項目進行了統計分析,結果表明該系統可為決策者提供快速的文件查詢管理,幫助決策者及時掌握項目進展情況,全面了解多年來項目投入比例和結構的變化情況。

3 討論

通過利用遙感技術對設施農業以及秸稈還田補貼發放進行的探索性研究工作表明,該項技術完全能滿足對財政支農項目中有形的實體建設項目監管需求,并可以將其應用范圍推廣至對水利工程、出口基地、示范基地和種糧直補的監管中。此外,通過構建江蘇省財政支農項目管理信息系統,可實現對無形的科研培訓類項目從項目的申報、項目的初查、項目的評審、項目的立項、資金的撥付、項目的績效評估、項目的投入結構分析與調整的全程監管與決策支持。利用新技術探索財政支農項目評估、監管的新方法,可為相關管理部門提供科學、客觀的決策依據,也為解決目前財政支農項目投入和管理中存在的問題提供了新的途徑。

[1] 秦建軍,劉華周.江蘇財政支農投入促進農業現代化發展探討[J].福建農業學報,2013,28(5）：499-503.

[2] 杜 強,譚德林,周小紅.我國財政支農政策存在的問題及對策[J].北京農業職業學院學報,2009,23(2）：46-49.

[3] 劉來吉,龔玉成.財政支農存在的問題及建議[J].時經論衡, 2004(12）：22-23.

[4] 江蘇省統計局.江蘇省統計年鑒[M].北京：中國統計出版社,2006.

[5] 江蘇省統計局.江蘇省統計年鑒[M].北京：中國統計出版社,2013.

[6] 王 偉,張鐵池.關于江蘇省農業專項資金管理情況的考察報告[J].農村財政與財務,2006(5）：5-6.

[7] 畢瑞祥.財政支農資金監管研究——基于信息技術視角[J].財政監督,2012(3）：26-27.

[8] 梅安新,彭望祿.遙感導論[M].北京：高等教育出版社, 2001.

[9] 孫家抦,舒 寧.遙感原理、方法和應用[M].北京：測繪出版社,1997.

[10]張冠斌,何秉宇,張力猛,等.省級土地資源管理信息系統的設計與功能實現[J].新疆大學學報：自然科學版,2003,20 (1）：36-40.

(責任編輯：袁 偉）

Supervision of goverment finance-supported agricultural projects using information technology in Jiangsu province

GU Jun1, YU Kun2, ZHANG Teng1, WANG Peng3

(1.Financial Department,Jiangsu Academy of Agricultural Sciences,Nanjing 210014,China；2.Institute of Agricultural Economy and Information, Jiangsu Academy of Agricultural Sciences,Nanjing 210014,China；3.Division of Agriculture,Department of Finance of Jiangsu Province,Nanjing 210014,China）

The ammount of money put into financial supported agricultural programs in Jiangsu province have been increased in recent years.It is necessary to efficiently evaluate and supervise the programs.Remote sensing technology and management information system were employed in this study to supervise the visible construction programs(e.g.,agricultural facilities）and the invisible programs(e.g.,education or training programs）.The approach based on information technology realized the efficient use of financial support fund and offered scientific and objective references for decision making.

agriculture；financial support in agriculture；management information system；remote sensing

F302.6

A

1000-4440(2015）01-0197-03

顧 軍,于 堃,張 騰,等.基于信息技術的財政支農項目監管方法[J].江蘇農業學報,2015,31(1）：197-199.

10.3969/j.issn.1000-4440.2015.01.031

2014-11-19

江蘇省農業科技自主創新基金項目[CX-14-5072]；江蘇省基礎研究計劃項目(BK20140759）；江蘇省農業三新工程項目[SXGC(2013）345,SXGC(2014）303]

顧 軍(1970-）,男,江蘇射陽人,碩士,副研究員,從事農業科技經濟及財務管理工作。(Tel）025-84391288；(E-mail）nkygujun@163.com

朱方林,朱大威.建國以來中國土地制度重大改革回顧與展望[J].江蘇農業學報,2015,31(1）：200-209.

doi：10.3969/j.issn.1000-4440.2015.01.032