阜新地區退耕還林工程面臨的困難與對策

劉曉峰

(阜新市林業局，遼寧 阜新 123100)

阜新地區退耕還林工程面臨的困難與對策

劉曉峰

(阜新市林業局，遼寧 阜新 123100)

作者通過認真的走訪調研，總結了當前阜新地區退耕還林實施14年來所面臨的困難，對困難產生的原因進行了詳盡的分析，并根據當前的政策和社會經濟發展情況，提出了相應的解決辦法和建議。

退耕還林；困難；分析；對策

1 退耕還林工程實施概況

阜新市自2001年開始實施退耕還林工程，共完成工程建設任務17.1萬hm2。其中：退耕地還林(還草)4.7萬hm2(其中還草2 667 hm2)，宜林荒山荒地配套造林9.8萬hm2，封山育林2.6萬hm2。工程涉及2縣、5區的65個鄉鎮，500多個行政村，13萬農戶，國家累計下撥補助資金11.7億元。阜新市退耕還林工程在數量、質量、進度等方面在全省都位列前茅，多次受到國家和省政府表彰，取得了巨大的生態、社會、經濟效益。

2 現階段主要問題

隨著社會經濟的發展，不利于鞏固退耕還林成果的問題逐步顯現，退耕戶對退耕還林的態度由當初爭退耕、搶任務，轉變成現在的抵制退耕，想方設法復耕。由于國家退耕補助政策始終沒有調整，退耕戶增加補助的訴求得不到滿足，使得退耕戶產生了強烈的復耕意愿。近年來，退耕還林毀林案件和因退耕還林引發的群眾上訪事件逐年增加，從側面反映了這一問題，給工程的管理帶來很大壓力，也成為社會不穩定因素之一。

3 出現毀林復耕現象，造成退耕還林成果難以鞏固的主要原因

出現毀林復耕現象最主要的原因就是利益問題，即退耕林地收益低下。造成這種現象主要有以下幾方面原因。

3.1 補助標準低是直接原因

退耕還林現行補助標準是：生態林分兩輪，共補助16年，前8年2 400元hm-2，后8年1 350元hm-2；經濟林分兩輪連續補助10年，前5年2 400元hm-2，后5年1 350元hm-2；退耕還草分兩輪補助4年，前2年2 400元hm-2，后2年1 350元hm-2。阜新市實施退耕還林的14年，是我國經濟發展最迅速時期，2001年和2013年糧食價格以玉米為例分別是0.4元和1.2元，土地承包價格以一等地為例分別是100元和800元，而補助標準自1999年制定后始終沒有提高。退耕戶本能地去追求利益最大化，遂產生了毀林復耕行為。

3.2 退耕還林政策失去優勢，林地和耕地比較效益差距拉大

除糧價上漲因素外，種糧比經營林木見利快，農業的糧食直補資金已經超過了退耕還林的第二輪補助，農業綜合開發和高效農業項目的實施，都加大種樹和種糧的收入差距。對退耕還林沖擊很大，退耕戶感覺退耕還林很吃虧，復耕的愿望強烈。

3.3 林地直接收益降低

阜新市在退耕林木處于幼林期時，開發了林下養殖、種植等20多個增收模式，效益很好。隨著樹木的生長，這些模式規模銳減，退耕戶只有指望林產品收益。退耕還林的生態林主要以楊樹為主，自2008年受國際金融危機的影響，楊樹木材市場價格從最高的每立方米900元下滑到現在的500元，去掉各種費用到退耕戶手里才400元，林木的預期收益大幅下降。以大扁杏為主的經濟林，2010—2012年，由于氣候原因，連續3年沒結果或少量結果，在沒有收益的情況下，還要花費很多的管理費用，結果導致了大面積杏類經濟林保存率下降。

3.4 阜新市生態建設需要，借力于退耕還林工程，執行政策有偏差

《退耕還林條例》規定：“水土流失嚴重的，沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的，生態地位重要、糧食產量低而不穩的耕地納入退耕還林規劃；基本農田保護范圍內的耕地和生產條件較好、實際糧食產量超過國家退耕還林補助糧食標準并且不會造成水土流失的耕地，不得納入退耕還林規劃”。2001年全省實施綠色通道工程，阜新市由于地方財政困難，為解決建設資金，把很多不符合退耕政策的耕地造林納入退耕還林工程補助范圍。2001—2005年，全市累計建設綠色通道1.6萬hm2，其中的1.3萬hm2耕地造林全被納入退耕還林，當中1.1萬hm2耕地屬于穩產田。這種做法，從嚴格意義上講不符合退耕還林政策，這類退耕林地，引起的上訪事件所占比重最大。

4 解決問題的對策和建議

阜新市的退耕還林工程建設成果來之不易，如果毀于一旦，阜新地區的生態安全就無從談起。當前的形勢下，造林成本將是原來的5倍，也不可能在短時間內造這么大的規模。所以，阜新的退耕還林必須堅持“政府主導，以保為主，積極爭取，廣開門路”的原則。根據這一原則，結合阜新市實際，提出以下對策和建議。

4.1 發揮政府職能，為鞏固成果提供長效保障

4.1.1 加強政府責任落實考核 對照《退耕還林條例》規定，建立健全針對退耕還林的目標考核制度，把退耕還林損毀面積落實到考核指標當中，上級政府要和下一級政府簽訂責任狀，開展針對各級政府的責任落實情況檢查，增強各級政府落實責任的主動性。這一措施將對保護退耕還林成果起到重大作用。

4.1.2 制定相應的制度，明確各級財政的退耕還林工作經費 在當前復耕思想嚴重和缺乏專業技術指導的情況下，放手讓退耕戶進行撫育、間伐病蟲害防治、迎接檢查驗收等工作，將損失慘重。因此，這些工作只能由政府和林業部門來承擔。《退耕還林條例》第四十五條規定“退耕還林地方所需檢查驗收、兌付等費用由地方財政承擔。”但是，由于阜新市各級地方財政困難，至今各級財政沒有安排專項的退耕工作經費。沒有足夠的經費作保障，勢必會影響到工程的高效管理。

4.2 積極爭取和反映，促進退耕還林政策的及時調整

市政府、市人大、市政協以及市財政、市改委、市林業等多部門，應通過各種渠道和各種方式，積極向國家和省級有關部門爭取提高退耕還林補助標準。建議建立定期的浮動調整制度，讓退耕還林政策保持優勢，及時跟上經濟發展形勢，保證國家生態需要和退耕農戶的利益和諧共贏。

4.3 探求新的管理模式，活化管理機制，提高退耕還林工程撫育經營水平

4.3.1 加強退耕林地的經營管理工作 一是按著省林業廳的要求，在市退耕辦的統一組織下，各縣區要認真編制森林經營方案，使退耕還林地和林木的經營有法可依、有章可循。二是合理安排年度計劃，有序進行，先安排速生楊和需要衛生撫育的地塊，盡量加快進度。三是林政資源部門積極爭取撫育間伐采伐限額，保障其進度。四是利用現有政策，幫扶因自然災害損毀的退耕農戶重新造林。五是加強基層林業站業務人員的技術培訓，有效指導退耕農戶進行林地管理和經營。六是加強林木病蟲害防治工作，防止因病蟲害而毀林事件發生。七是森林經營部門要將退耕林地撫育間伐列入國家森林撫育間伐補貼范疇。八是采取靈活的經營方式，加強低產低效林的改造，減少退耕戶的損失。

4.3.2 多方籌措資金，建立地方補償機制 積極向國家爭取扶貧政策和資金，縮小退耕農戶與其他農戶的家庭經濟收入差距。有的農戶大部分耕地因政府主導的綠化工程被退耕還林，又沒有其他生活來源。在不違反政策的前提下，應將生活有困難的退耕戶優先納入社會保障范疇。退耕還林主要產生的是生態效益，全體人民都是受益者，但受損失的是少數退耕戶。省、市、縣應該根據《退耕還林條例》，建立地方生態補償制度，由各級財政拿出一定資金增加退耕還林補助。

4.3.3 提前謀劃，對補助到期不能砍伐的林木出臺相應的補助政策 阜新市退耕還林生態林主要以楊樹為主，全部為防護林，按照省政府要求列為地方公益林，按《森林法》的規定到21年后才允許采伐。由于退耕林木栽植的時間比較集中，屆時，受采伐限額限制，也不可能在短時間內全部砍伐。不難看出在國家補助期滿后，最少5年內不允許采伐退耕還生態林。退耕戶本來對補助資金少心存積怨，沒補助后，再不讓砍樹，肯定會出現濫伐事件。百姓用自己的口糧田栽植林木，只要發揮著生態防護功能，對其繼續補助是公平的，也是維穩之舉。鑒于此，建議市政府組織相關部門提前謀劃，出臺相應的政策、措施，同時提前積極向省政府爭取，在國家補助期滿后仍舊對保存合格林木給予適當補助，直到林木采伐。

1005-5215(2015)03-0089-02

2015-01-06

劉曉峰(1974-)，男，遼寧阜新人，大學，工程師，現從事退耕還林工作.

F326.2

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2015.03.036