公益林生態(tài)效益補償基金兌現(xiàn)現(xiàn)狀研究

蒲 麗，魯時燕

（四川省德昌縣林業(yè)局，四川 德昌615500）

1 引言

森林資源是我國非常重要的自然資源之一，森林有效地保障了我國生態(tài)自然環(huán)境，對防止水土流失，保護生物多樣性，調(diào)節(jié)氣候，改善人們的生活環(huán)境發(fā)揮著積極、重要的作用。為了適應(yīng)我國快速的社會經(jīng)濟發(fā)展，在我國的早期林業(yè)生產(chǎn)過程中，存著在過度開發(fā)，過度采伐等一系列嚴重的問題。為有效地解決這些問題，在20世紀90年代中期，國家林業(yè)局在全國范圍內(nèi)開展了森林分類經(jīng)營改革試點。各地的試點工作在森林分類區(qū)劃、經(jīng)營、管理等方面都取得了不少經(jīng)驗，為森林分類經(jīng)營管理體制的建立奠定了基礎(chǔ)。森林分類經(jīng)營就是要根據(jù)森林用途以及生產(chǎn)者生產(chǎn)經(jīng)營目的的不同，將森林資源劃分為生態(tài)公益林和商品林。并采取不同的政策和經(jīng)營方針來進行森林經(jīng)營管理。這一做法滿足了社會對保護生態(tài)環(huán)境而實施的林業(yè)生態(tài)保護建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展提供林產(chǎn)品的雙重需要。當(dāng)前在公益林方面，通過全面管理保護，實行公益林生態(tài)效益補償制度，不僅顯示了公益林的重要性，增加了林權(quán)所有者的收入，同時也調(diào)動了林權(quán)所有者愛林、護林的積極性，有效地保護了森林資源。

2 森林生態(tài)效益補償制度的內(nèi)涵

公益林生態(tài)效益補償這一課題已經(jīng)成為了最近幾年全世界各國所普遍關(guān)注研究的熱門問題。但是世界各國對于森林生態(tài)效益補償?shù)木唧w的含義仍然沒有統(tǒng)一明確的定義。根據(jù)學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的相關(guān)資料表明，公益林生態(tài)效益補償是指將自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)作為研究對象，重視森林的自我維持能力、自我調(diào)節(jié)能力，緩和森林生態(tài)系統(tǒng)所受的侵擾，國家、社會對森林資源生態(tài)效益提供者即林權(quán)所有者進行經(jīng)濟補償，從而促進森林資源的保護和利用。這是從生態(tài)學(xué)的角度而言，而經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)的視角則側(cè)重于如何高效的保證公益林的全面建設(shè)以及科學(xué)管理，注重通過政府政策和制度運用法律、法規(guī)來進行全面統(tǒng)籌規(guī)劃安排。我國所使用的具體的公益林生態(tài)補償制度可以從以下3個方面來進行闡述，其是對于公益林生態(tài)補償分為廣義和狹義的區(qū)別，二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，而在我國所實行的公益林生態(tài)補償制度屬于狹義理解，從實質(zhì)上而言就是對生態(tài)公益林進行生態(tài)功能上的經(jīng)濟補償；其二森林生態(tài)效益補償制度是一種以國家政府作為主導(dǎo)的強制性的干預(yù)行為，而其他社會群體或是組織則處于較為弱勢的地位，不具備權(quán)威性，同時參與較少；其三是森林生態(tài)效益補償制度的最終目標是森林對生態(tài)環(huán)境的保護，根據(jù)所需對森林資源實行高效的資源優(yōu)化配置，突出公益林的重要生態(tài)地位。

3 森林生態(tài)效益補償中所存在的問題

3.1 補償標準太低

根據(jù)我國相關(guān)機構(gòu)的調(diào)查表明，我國生態(tài)公益林人均所獲得的補償資金大概在60元左右，而每戶公益林平均所獲得補償金額大概在300元左右。特別是處于我國低山壩的地區(qū)，由于該地區(qū)的森林比較少，公益林中大部分林地使用權(quán)已劃分到農(nóng)戶，各農(nóng)戶所得面積不大，地點分散，所獲得的補償金額也就相應(yīng)很少。同時，國家限制對公益林的商業(yè)性砍伐，農(nóng)民不能從中得到直接的經(jīng)濟收益，又認為管護生態(tài)公益林得益不多，造成了公益林農(nóng)戶對于公益林的保護程度的降低，對公益林的管理與保護的工作責(zé)任心與工作熱情都受到極大影響，使管護措施不能完全落到實處。

3.2 公益林生態(tài)補償制度不健全

缺乏相對完善的規(guī)章、制度對公益林進行保護和補償，無法確保林權(quán)者長期穩(wěn)定的收益。由于公益林面積大，所需補償資金相應(yīng)也較多，光靠國家和地方政府配套資金顯然是杯水車薪。因此，需多方籌集資金，如政府立法對生態(tài)效益受益者征收生態(tài)補償金。由于我國的公益林生態(tài)補償工作特別是集體公益林補償兌現(xiàn)環(huán)節(jié)所涉及的范圍比較廣，工作量大，造成我國基層政府、部門以及林業(yè)局承擔(dān)著重要的責(zé)任和資金缺口，在實際操作中只能在實踐中摸索，積累經(jīng)驗。公益林林權(quán)者得到的補償資金很少，與他們對公益林管理保護和貢獻的生態(tài)效益是不成正比的，造成對公益林保護的漠視。對補償資金如果進行集中式的管理使用，就需要收集林農(nóng)中大部分甚至全部的對公益林的建議，然而這種方式在現(xiàn)實情況中的操作也是非常困難的。根據(jù)我國現(xiàn)存的種種跡象顯示，我國的公益林補償制度并不健全。

3.3 公益林補償制度的工作經(jīng)費不足

我國的公益林劃分的區(qū)域牽涉了非常多的農(nóng)戶，同時，我國的林地所有權(quán)歸屬還未全面得到落實，對于公益林的管理與保護簽訂合同，公益林管護質(zhì)量的檢查、驗收以及對于公益林生態(tài)效益補償基金兌現(xiàn)和相關(guān)資料收集、檔案管理等工作都需要政府投入非常多的經(jīng)費，而現(xiàn)實情況是，擁有公益林的地區(qū)大多為山區(qū)，地方財政也非常困難，當(dāng)?shù)卣疅o法保障公益林補償制度兌付的工作經(jīng)費。尤其是在那些貧困的基層的公益林地區(qū)，工作量巨大，如果沒有辦法確保公益林的補償工作經(jīng)費，對公益林的管理保護工作就很難順利進行。

4 公益林生態(tài)補償兌現(xiàn)的建議

4.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，提高認識

我國政府應(yīng)該將公益林生態(tài)效益補償工作作為一項民生工程而高度重視。一旦公益林生態(tài)補償工作開始進行，就需要建立以當(dāng)?shù)卣止艿念I(lǐng)導(dǎo)作為組長，林業(yè)部門與財政部門作為副組長，其他能保證公益林生態(tài)效益補償基金安全兌現(xiàn)的相關(guān)部門為的成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)該項工作的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保公益林生態(tài)補償制度的落實，保證補償基金的安全和按時、足量兌付補償基金到公益林林權(quán)所有者手中。

4.2 加強意識，廣泛宣傳

進一步提升和強化公益林生態(tài)補償制度意識，通過采用電視廣告、社區(qū)演講、路邊標語以及公益講座等多形式、多樣化的方式，廣泛宣傳生態(tài)環(huán)境道德，普及公益林保護知識，提高社會群體對公益林生態(tài)的認識，盡量做到婦孺皆知，家喻戶曉，全面進行對公益林生態(tài)區(qū)域的劃分及對公益林的管理和保護的標準要求。創(chuàng)造出政府領(lǐng)導(dǎo)非常重視、相關(guān)職能部門協(xié)同工作，全社會共同參與的良好氛圍，為順利開展進行好公益林生態(tài)效益補償基金兌現(xiàn)工作打下堅實的基礎(chǔ)。

4.3 解決工作經(jīng)費缺乏的問題

建議我國盡快出臺關(guān)于公益林管理與保護的方法以及檢查與驗收的方法。明晰的規(guī)范出我國公益林生態(tài)效益補償基金兌現(xiàn)中對公益林的管理以及對公益林補償?shù)母黜椆ぷ鹘?jīng)費標準。把提高公益林生態(tài)效益補償?shù)臉藴首鳛闄C遇，在國家和省級地方配套公益林補償基金的同時，能有效的解決公益林基層管理保護存在工作經(jīng)費缺乏的問題，搞好生態(tài)公益林管理工作。

4.4 切實提高公益林生態(tài)效益補償金標準

政府應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)實社會情況，參考在社會市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，結(jié)合我國物價不斷上漲因素，以及我國公益林經(jīng)營管理在現(xiàn)實中存在的各種困難因素，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高對公益林生態(tài)效益補償金額的標準，以確保公益林生態(tài)補償制度的長期有效性。

4.5 建立公益林管理機構(gòu)

我國的公益林管理屬于公益性事業(yè)范圍，所以應(yīng)該建立專業(yè)的公益林管理機構(gòu)。政府應(yīng)建立專業(yè)的公益林管理機構(gòu)，同時把這個機構(gòu)規(guī)劃到政府正式的編制之內(nèi)，并有效地貫徹落實專業(yè)的公益林工作人員以及相關(guān)的適用的工作費用，由此促進我國公益林合理管理逐漸規(guī)范化與合法化。

4.6 積極探索商品林生態(tài)效益補償模式

在生態(tài)公益林的建設(shè)上，應(yīng)不斷探索新模式，尋求新方法，通過科學(xué)有效地經(jīng)營和管護，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會發(fā)展的良性互動。現(xiàn)階段國家只是針對公益林給予一定經(jīng)濟補償，幼齡、中齡商品林在保護生態(tài)環(huán)境、防止水土流失方面有著同樣的生態(tài)功能，也發(fā)揮著生態(tài)效益，而且由于禁伐并不是所有區(qū)劃為商品林的都可以采伐，因此商品林在一定時期納入補償對森林保護也將起到積極、重要的作用。建議國家探索建立對幼齡、中齡商品林同樣按生態(tài)效益補償制度給予經(jīng)濟補償?shù)臋C制。

5 結(jié)語

本文對當(dāng)前我國公益林生態(tài)效益補償制度進行了全面的總結(jié)，并且闡述了我國現(xiàn)存的公益林生態(tài)效益補償制度所存在的一些不足與問題。公益林生態(tài)效益補償制度在我國已經(jīng)實行了有十幾年，在對公益林生態(tài)效益補償機制的分析與研究中，應(yīng)該重視這項制度的現(xiàn)實操作與理論兩方面中存在的問題，更加重視公益林農(nóng)戶的意見，使公益林保護切實植根于農(nóng)村、山區(qū)。

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