生態公益林建設的保護與管理探索

施四清

（福建省南平市浦城縣林業局，福建 浦城353400）

1 引言

就生態林的本質而言，是指實現生態及經濟效益相互協調發展的林業。生態林的本質特征在于能夠實現自然、人工森林兩者生態系統的生態平衡，同時實現對資源的合理利用及對生態環境的保護。生態公益林建設是以建立生態公益林保護和管理為支撐體系的系統工程，其目標是通過強化保護管理，提高森林質量，充分發揮生態公益林的生態功能，進一步改善生態環境，來增強生態效益，促進社會和諧發展。因此要深入研究林改后生態公益林保護管理面臨的新問題、新情況，按照生態優先、確保重點、兼顧林農經濟效益的原則來處理好保護和利用的矛盾。

2 生態公益林保護資金投入和管理機制的探索

生態建設的根本經營目的在于實現對生態環境的保護。生態公益林在一定程度來說是屬于公共物品，也就決定了其具有顯著的外部經濟性。由于市場機制很難對公共物品的有效供給方面的問題加以解決，也就直接決定了生態建設無法有效獲得經濟效益，但其對下游區域的人身、財產安全方面卻有著重要作用。隨著南方集體林區森林集體林權制度的深化改革，權屬大部分都歸屬于農民所有，實現了農民的分散經營。針對于此，為確保可以實現生態公益林建設事業的穩定和可持續發展，政府應加以干預，通過財政資金加以扶持，對林權所有者也必須要按照自愿、互利的基本原則采取轉讓或者是轉包的方式，實現產權，逐漸的轉讓給集體或者是國家，最終由集體或者國家所有經營。換句話說，也就是產權歸屬于國家的由國家投入產權歸屬于社會的由社會進行管理補償，產權歸屬于集體的，則可以通過租賃或者是拍賣的方式給國家，實現由國家予以管理及投入，或者由國家投入及補償。

在生態林業的建設過程中，應注意對多方建設資金的籌措，除了必要的國家投入之外，還應該依據“誰受益、誰補償”的基本原則籌措資金，構建并完善森林生產的補償機制。依托于森林而獲取受益的例如風景區、水電站、煤礦以及自來水公司等這些單位來說，應逐漸進行綠化費的征收，作為資源補償費加以利用。就下游尤其是經濟較為發達的地區來說，則亟需對其上游生態環境加以保護。在鑒于1998年特大洪災的慘痛教訓下，也使我們徹底認識到保護生態環境的重要性，若無法實現上游生態環境的良好，則無法保證下游地區的安全，導致其經濟方面也會隨時受到重創。由此，應實現對生態補償費（稅）的征收，用在生態管護與建設上。現如今，南平市生態公益林建設的投入機制堅持以政府公共財政為主、全社會共同參與的原則；本著縣、鄉（鎮）、村“齊抓共管”的要求，將生態公益林建設納入政府經濟社會發展計劃，補償基金納入財政預算，實行專款專用，不得擠占、挪用。使補償資金及時、足額發放到林農手中。

3 建立健全生態公益林保護和管理模式

生態公益林的建設旨在實現以政府作為主導、突出重點、加強統一規劃、依法保護、權責分明以及分級管理的基礎方針指導下，同時堅持政府與社會的雙重投入，生態保護與合理利用相結合的基本原則。在堅持遵循森林自然交替規律的基礎上，實現封、造、補、撫、管等諸多方面的有效結合，以天然更新為主、以人工促進天然更新為輔，落實保護與發展的齊頭并進，逐漸將生態公益林建設成為結構合理、功能齊全、穩定且可持續發展的森林生態系統，并最終實現生態、經濟、社會效益的統一、和諧。

就生態公益林的保護、經營管理方面來說，各級人民政府進行總體負責，各級林業主管部門則負責組織實施工作，縣級林業主管部門、國有林場、自然保護區則負責本轄區之內的生態公益林建設、保護的管理活動。就轄區內實施生態公益林保護、管理的主體來說，則為各級林業主管部門的森林資源管理機構以及派駐鄉或者鎮的林業工作站。就生態公益林的保護、管理、監督以及相關違法案件的查處工作來說，則由各級林業主管部門的林政資源管理機構、森林公安全權負責。就生態公益林的資金使用管理與監督方面來說，則由各級林業主管部門的計劃財務、林業基金管理機構、內部審計機構予以負責。各地通過近年來生態公益林管護形式的試點探索，已形成了多種多樣的管護模式。

3.1 條嶺模式

即把全村生態林共劃分為3大片，實行聯戶承包、簽訂合同、按經營股權分益。股份按人口總數設置，自愿參加，每人交20元入股（以押金代股金），并與上級撥給的公益林管護費捆在一起使用，實行專職護林員和農戶監督相結合的聯防聯保管護制度。生態林達防護成熟年齡時進行的限制性利用收益，按6∶4分成，即參股管護人員股份分利占60%，村集體占40%。

3.2 漁梁模式

浦城縣仙陽鎮漁梁村在村民大會上征求村民意見的基礎上，統一思想制定了《封山育林禁約》，規定：一是全村統一劃出一塊林地作為村民日常生活用柴，其余山場統一實行封山育林；二是不準干柴運出村外；三是不準在封山育林區域亂砍濫伐；四是違反《封山禁約》的，處罰給全村每戶村民發放0.5kg大米；五是全村統一設置7個集體蒸飯點，節約能源，方便生活；六是成立專業護林小組，由8人組成，加入村干部配套工作，進行巡山巡夜，加強防盜防竊工作。

3.3 鄭坊模式

順昌縣鄭坊鄉成立鄉生態公益林聯防隊，由鄉分管領導任隊長，林業站站長任副隊長，各村護林員由鄉聯防隊統一管理，實行聯動集體管護，增加管護功效。

4 加強地方森林生態補償機制的構建

在逐步實現森林生態效益補償機制的構建與完善過程中，資金是不可或缺的重要保證。由于森林生態效益具有的公益性質也就在很大程度上決定了其補償資金具有的公益性質，由此對其構成方面來看，則應重點由政府承擔。在進行森林生態效益補償機制的構建時，必須要確保其具有多層次性。由于公益林建設投資及森林生態效益補償機制依據財權、事權的劃分原則，由中央政府及地方各級政府承擔，因此將公益林的建設與管理均納入到了各級政府的財政預算中，并實現對其的優先安排。對于關系到國計民生的重大生態工程建設內容，國家財政首當其中的需要予以重點保證。就地方規劃的區域性生態工程建設投資來說，則應納入到地方的財政預算中，部門規劃的相應生態工程建設投資，則要納入到相關工程的整體預算中去。在上述基礎上，實現中央、省、市、縣四級森林生態效益補償制度的逐步構建與完善。

5 允許限制性采伐利用，減少林農的生活壓力

根據不同類型的生態公益林，采用不同的建設方式，以期在充分發揮其生態效益的同時，林農能獲取適當的經濟效益。對宜林地和林中空地，按照公益林的建設標準，采取有效措施，宜封則封，宜造則造，盡快恢復森林植被；對生態功能低下的疏林地，做好合理補植及嚴格封育的工作，有效改善林分結構，在此基礎上逐漸促進生態功能的提升。在以各不相同的生態區位的生態公益林發揮功能各異的基礎上，劃分為3個等級進行保護管理和限制性采伐利用。

（1）Ⅰ級保護即特殊保護。自然保護區、保護區、保護小區、革命紀念地、名勝古跡以及生態區位極其重要和生態環境相當脆弱地區的森林。予以嚴格的禁封管護，禁止任何采伐工作。

（2）Ⅱ級保護即重點保護。重點區位里的特種用途林以及處于防護林中的天然林。其經營措施以封育、改造為重點，嚴禁帶有商業性的采伐發生，只允許撫育或者是帶有更新性質的采伐，施行限制采伐。

（3）Ⅲ級保護即一般保護。位于防護林中的人工林、竹林，重點區位中的商品林。在確保生態功能正常的基礎上，予以合理采伐利用，允許的方式包括漸伐或者是擇伐，套種綠化樹種或者珍貴樹種，套種闊葉樹；在借助人工促進的基礎上，逐漸形成混交林或者是復層林，以此來確保生態公益林將其景觀效益、生態功能發揮到最大。對于這些生態區位中的人工林，采取的方式為限額采伐或者是限制采伐。

6 林改后生態公益林保護管理模式的探索

林改后，權屬的多樣性決定了管護形式的多樣性，應大幅度吸取資金投入到林業中，對諸多不同種類參與到生態建設中的投資主體加以鼓勵，同時引導大眾借助社會資金辦立股份制林業。這是因為股份制林業具有利益直接、產權明確等諸多優點，同時還能使已經分散的生產要素得到優化組合、合理配置。無論是對于哪一種產權的公益林，應實行一視同仁、同等對待的補償政策。

（1）對生態公益林實施林場化管理，以林業局或林業站的名義與村民簽定租賃合同，組建公益林場，將還是屬于個人經營的生態公益林轉交給公益林場。除了在租賃期內林地的權屬不變之外，其它的林木及土地的經營權、收益權以及使用權均歸林場，林場實現自主經營與使用，其租金（承包款）則按小班現有林的功能等級確定。實現生態公益林的林場化管理，不僅可以確保在長時間內經營權的穩定性，而且又能實現以林業站、林業局作為根本，并進一步提高生態公益林生態功能奠定了組織、管理及技術等諸多方面的堅實基礎，是對公益林管護的一種有益探索。

（2）鼓勵企事業單位認領生態公益林。對于有能力且有志于從事公益事業的企事業單位，應鼓勵和積極引導他們認領生態公益林。

（3）對于生態公益林或者是森林公園范圍內生態地位相對重要的生態公益林來說，應實際依據生態建設、管理的基本要求，在獲得所有者、經營者同意的基礎上，確保不會影響到林地用途，一次性或者分次對其所有經營的林地、林木及林果進行適當補償，轉交給林業行政主管部門實現統一管理，以此來促進生態公益林整體建設管理水平的提高。對居住在上述生態公益林范圍內的人家，也將在充分調查研究的基礎上，結合新農村建設中的中心鎮、中心村建設，有計劃有步驟地實施生態移民，從根本上解決生態公益林的保護管理問題。

（4）進一步加強生態公益林建設資金來源的拓展，引導并鼓勵社會團體、經濟組織或者是各界人士捐資建設生態公益林。對積極保護生態公益林的單位和個人，應給予表彰、獎勵。為提高單位或個人捐建生態公益林的積極性，可以實行生態公益林命名權辦法，凡是企業捐建的生態公益林可以由企業對其進行命名。

［1］丘偉巧，謝水朋.九連山林場生態公益林示范區建設技術與效益分析［J］.綠色科技，2014（6）.

［2］馬書林.師宗縣公益林建設現狀及管理對策［J］.現代農業科技，2013（9）.