宜昌市天保工程二期建設存在的問題與對策

隗權(quán)

（湖北省宜昌市林業(yè)局，湖北 宜昌443005）

1 引言

宜昌市位于長江三峽、葛洲壩工程所在地，生態(tài)區(qū)位十分重要，是生態(tài)文明建設的重點區(qū)域。天然林資源保護工程二期自2011年實施以來，該市全面停止天然林商品性采伐，大力開展森林管護和公益林建設，落實社會保障全力改善林區(qū)面貌，生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)發(fā)展取得了長足的進步，但在肯定成效的同時也要正確認識工程建設中存在的問題，在改革中科學推進天然林保護工作，以加快推進宜昌國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設。

2 天保工程二期建設情況

宜昌市天保工程二期于2011年開始實施，規(guī)劃到2020年結(jié)束，除當陽市、枝江市外，共有11個縣（市、區(qū)）納入天保工程二期建設范圍。二期實施以來，該市以天保工程“政策落實年、管理創(chuàng)新年、轉(zhuǎn)型發(fā)展年”建設為契機，認真落實各項政策，大力推動管理創(chuàng)新，積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展。截至2014年，該市已落實森林管護面積1166萬畝，完成公益林建設任務52.5萬畝和中幼林撫育26.8萬畝，兌現(xiàn)了森林生態(tài)效益補償資金，落實了職工五項社會保險和政社性人員補助政策，完成中央、省工程建設投資5.8億元，工程建設取得了階段性成效。

3 天保工程二期建設的主要成效

3.1 生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略得到了全面確立

天保工程實施后，各級領(lǐng)導干部和廣大群眾通過接受宣傳，享受工程實施后生態(tài)好轉(zhuǎn)的成效，生態(tài)保護的意識已顯著增加，特別是在創(chuàng)建國家森林城市中，全市2000多名天保工程管護員充分發(fā)揮了宣傳員的角色，進一步宣傳保護生態(tài)環(huán)境，建設美麗宜昌，打造生態(tài)宜居城市的理念，生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略得到了全面確立。

3.2 森林資源的生態(tài)效益得到了穩(wěn)步提高

天保工程二期全市對1166萬畝國有林和集體公益林實施重點管護，累計已完成天保公益林建設52.5萬畝，已完成森林撫育任務26.8萬畝。與天保啟動之初相比，全市森林資源的總量和質(zhì)量大幅度提高，森林生態(tài)環(huán)境明顯改善，森林資源的結(jié)構(gòu)進一步合理，森林覆蓋率增加到現(xiàn)在的65.7%，天保工程的成效初步顯露，長江三峽和葛洲壩工程的生態(tài)安全得到基本保障。

3.3 林業(yè)管理的能力建設得到了全面提升

林業(yè)部門抓住天保實施機遇，以建設促管理，實現(xiàn)了自身建設的一次質(zhì)的飛躍。目前全市林業(yè)基層單位機構(gòu)健全，人員和經(jīng)費落實，天保管護站的達標創(chuàng)建，極大改善了林業(yè)基層單位的辦公環(huán)境和辦公條件。隨著各級政府對林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設的重視，國家加大對生態(tài)環(huán)境建設資金投入，林業(yè)系統(tǒng)的地位和形象得到了極大的提升，林業(yè)隊伍的良好精神面貌得到了全社會的普遍認可。

3.4 民生林業(yè)的快速發(fā)展得到了政策支持

天保工程實施以來，全市借助工程扶持大力發(fā)展木本油料、種苗花卉、林產(chǎn)加工、森林旅游、林下經(jīng)濟等替代產(chǎn)業(yè)，林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出整體推進、全面提速的發(fā)展態(tài)勢。到2014年共有涉林加工企業(yè)900多家，已建成湖北現(xiàn)代林業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園4個，組建各類林業(yè)專業(yè)合作社760家，2014年全市林業(yè)社會總產(chǎn)值達到148億元。后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進了天保工程區(qū)興林富民，林農(nóng)家庭收入比天保工程實施前大幅度提高，林區(qū)職工安居樂業(yè)、和諧穩(wěn)定，林區(qū)生活秩序和社會治安呈現(xiàn)良好局面。

4 存在的問題

4.1 個別縣、市重視不夠，組織管理不到位

突出表現(xiàn)在管理松散、機構(gòu)薄弱、基礎工作不扎實。有的縣、市林業(yè)部門向當?shù)攸h委、政府匯報不夠，爭取支持力度不足。非天保區(qū)的縣、市無專門的生態(tài)公益林管理機構(gòu)，掛靠在其它機構(gòu)，有的縣、市天保辦僅安排一名工作人員，工程管理力量不足。

4.2 林區(qū)林場改革進展遲緩，體制轉(zhuǎn)型不到位

當前自收自支的單位性質(zhì)沒有改變，地方財政保障機制并不完善。有的縣、市林業(yè)站和林場雖納入全額撥款事業(yè)單位，但人員經(jīng)費未實際納入預算，財政未撥付人員工資，依靠天保工程管護費維持運轉(zhuǎn)，與林區(qū)林場承擔的生態(tài)保護和建設職能極不適應。

4.3 管護考核機制不夠完善，管護成效不明顯

當前管護工作流于形式，巡護無法監(jiān)督，考核沒有建立獎懲制度。有的縣、市對管護員的業(yè)務培訓力度不夠，全年不開一次管護工作會。有的縣、市缺乏對管護員的監(jiān)督手段，僅僅是檢查管護日志的填寫。有的縣、市沒有建立考核獎懲辦法或辦法沒有執(zhí)行，缺乏激勵機制。

4.4 公益林建設質(zhì)量不高，植被恢復不迅速

突出表現(xiàn)在地塊選擇不合理，育林措施不扎實，封而不禁現(xiàn)象普遍，造林后續(xù)管護跟不上，撫育方式設計不科學。有的縣、市將郁閉度很高的地塊劃入封山育林區(qū)，缺乏有效的育林封禁措施。有的縣、市人工造林樹種選擇不適合，成活率偏低，后期管護力度不夠。有的縣、市森林撫育方式選擇不合理，目標樹種更新困難，中幼齡樹生長受阻，林木生長緩慢。

4.5 資源有償使用問題未解決，補償政策機制不完善

突出表現(xiàn)在政策界限不清晰，補償標準偏低，補償資金未兌現(xiàn)，公共管護資金不足。有的縣、市對集體所有公益林補償基金管理政策界限模糊，沒有采取行之有效的監(jiān)管。有的縣、市因林權(quán)不清、面積不實等原因沒有全部兌現(xiàn)補償資金，造成補償資金滯留財政。補償標準仍然過低，與公益林實際發(fā)揮的生態(tài)服務功能和采伐經(jīng)營可產(chǎn)生的收益相比反差巨大。公共管護支出不足，可安排用于森林防火、森林病蟲害防治等公共管護支出資金嚴重不足，對公益林公共管護造成了很大的影響。

4.6 后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不足，技術(shù)支撐能力不強

突出表現(xiàn)為扶持力度不夠，技術(shù)服務不到位，深加工鏈條沒有形成。有的縣、市對天保后續(xù)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠，扶持力度不大，沒有建立獎勵政策。有的縣、市林業(yè)部門注重面積的最大化，而忽視后期技術(shù)服務，經(jīng)濟效益低下影響林農(nóng)積極性。有的縣、市對非資源消耗型的深加工企業(yè)缺乏大力度的扶持。

5 對策與建議

5.1 開展能力建設，提升管理水平

一是加強機構(gòu)能力建設，爭取各縣市批復設立或加掛生態(tài)辦、天保辦或生態(tài)辦充實業(yè)務能力強的工作人員。二是開展業(yè)務知識培訓，各縣、市每年開展一到二次工程管理人員或管護人員培訓。三是積極開展生態(tài)公益林效益監(jiān)測，及時更新生態(tài)公益林資源檔案和基礎信息數(shù)據(jù)庫。

5.2 堅持保護優(yōu)先，規(guī)范集中管護

一是開展森林管護人員裝備建設，管護員配備必要的管護標志、服裝、器械等。二是建立森林巡護監(jiān)督機制，各地森林管護總站要組織人員不定期深入林區(qū)開展巡護督查，監(jiān)督管護員護林情況。三是加強集中管護的規(guī)范化，完善管護員考核制度，要按照管護合同和管護考核辦法嚴格考核，獎懲分明，充分發(fā)揮管護工作保護天然林的重要作用。四是組織實施森林管護標準化建設，分批分期支持管護站、所和村級管護示范點開展辦公用房維修、制度上墻、防火和林業(yè)有害生物防治設施設備、信息系統(tǒng)建設等。

5.3 創(chuàng)新營造方式，加快林地升級

一是科學合理選擇封育區(qū)，按照天保工程封育有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先選擇無林地、疏林地、灌木林地、低質(zhì)低效林地封育。二是抓好人工造林后期管護和撫育，提高造林成活率和保存率。三是森林撫育遵循現(xiàn)場調(diào)查、現(xiàn)場設計的原則，重點針對急需撫育的林分，按照培育目標合理確定撫育作業(yè)內(nèi)容和措施。

5.4 落實惠農(nóng)政策，完善補償制度

一是在檢查驗收的基礎上，及時兌現(xiàn)森林生態(tài)效益補償資金，規(guī)范村集體所有公益林補償資金的使用。二是積極向上爭取提高國家級、省級公益林森林生態(tài)效益補償標準。三是爭取盡早啟動市、縣級公益林森林生態(tài)效益補償。

5.5 推動轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)展民生林業(yè)

一是扶持國有林場、森林公園，加快發(fā)展森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，引導林區(qū)農(nóng)家樂開展規(guī)范化建設。二是推進林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開展基地建設，做好技術(shù)服務，積極增加林農(nóng)收入，扶持龍頭加工企業(yè)做大做強。三是利用好林區(qū)棚戶區(qū)改造政策，提高社會保險參保率，通過中幼林撫育、森林管護等給職工增收提供平臺，積極籌措職工發(fā)展資金，爭取小額貼息貸款，扶持職工發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖業(yè)，努力改善職工生活。

［1］劉清香.天保工程可持續(xù)發(fā)展評價分析［J］.綠色科技，2014（8）.

［2］沈丹丹，龍 勤.天保工程實施后云南省林業(yè)產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成及發(fā)展探討［J］.中國林業(yè)科技，2013（6）.