村級森林經營方案的編制與實施探討

舒相才，余加存

（1.云南省騰沖縣林業局農村能源工作站，云南 騰沖679100；2.云南省騰沖縣林業局村級森林經營方案編撰與實施試點工作領導小組辦公室，云南 騰沖679100）

1 引言

黨的“十八大”提出了社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的總體布局［1］，把生態文明建設提升到前所未有的高度。森林是陸地生態系統的主體［2，3］和林業生產發展的物質基礎，科學經營管理森林，使森林持續發揮生態、經濟、社會效益是生態文明建設的重要組成部分。根據國家林業局公布的森林資源連續清查數據，我國集體林地面積18630萬hm2，占全國林地總面積的60.01%，有林地面積11740萬hm2，占全國有林地面積的61.41%，森林蓄積量54.25億m3，占全國森林蓄積量36.71%，這些林地分別由鄉鎮、村委會、村民小組、林業專業合作社、企業、承包大戶以及個體農戶等不同經營主體經營著。由于這些經營主缺乏森林經營專業知識，森林經營水平普遍較低，導致集體林區結構單一的人工林較多，生產效益低下，單位面積蓄積量低，林業森林經營收益不高。

因此，科學編制森林經營方案并嚴格按照森林經營方案經營管理森林是實現森林可持續經營的根本措施。但我國目前集體林的經營方案一般以縣為單位編制，屬于指導性質的森林經營方案，不能滿足指導林農實施具體經營措施的需要。廣大山區群眾依靠森林提供的木材、果實、菌類、蔬菜等林副產品獲得生產生活資料、經濟收入，科學編制適合農村森林經營需要。易于理解和操作的村級森林經營方案，對指導林農提科學管理森林，持續發揮集體林的多重效益，增加林農收入，提升森林的生態服務功能，促進生態文明建設具有至關重要的意義。

2 森林經營方案概述

2.1 定義

森林經營方案是經營主體為了可持續的經營和利用森林［4，5］，發揮森林的多重效益，在國家法律、法規、政策和林業發展方針的框架下，根據森林資源現狀、立地條件、經營目標組織森林經營類型，并把經營管理措施和施工順序落實到小班和山頭地塊的中長期森林經營規劃。

村級森林經營方案是指集體林區不同的森林經營主體在縣級森林經營方案或林業發展規劃、林地保護利用規劃的指導下，根據有關法律、法規、政策和森林資源現狀把各項經營措施和生產順序落實到山頭地塊，指導經營主體或林農開展林業生產經營活動，以充分發揮森林生態、經濟、社會效益的中長期規劃。

2.2 編案單位

根據林資發《森林經營方案編制與實施綱要（試行）》〔2006〕227號和《森林經營方案編制與實施規范》［6］（LY/T 2007－2012），我國森林經營方案的編案單位包括三類：一類編案單位為國有森林經營單位；二類編案單位為達到一定規模的集體林組織、非公有制經營主體；三類編案單位為其他集體林組織或非公有制經營主體。林資發〔2006〕227號和LY/T 2007的主要區別是：LY/T 2007進一步把二類編案單位的“一定規模”界定為“經營面積大于500hm2”；LY/T 2007對三類編案單位的界定中包含了“個體”；林資發〔2006〕227號規定三類編案單位以縣為單位編制經營方案，而LY/T 2007規定三類編案單位編制簡明森林經營方案。

隨著集體林權制度改革的深入和完善，集體林區林地經營權的多樣性導致了森林經營主體的多樣性，現階段的森林經營主體包括（但不限于）以下幾種：①鄉、村、村民小組等集體經濟組織；②林業專業合作社等合作經濟組織；③承包和通過流轉取得林地經營權的企業、大戶；④多個村、村民小組或多個林農組成的聯合體。可見，編制村級森林經營方案的經營主體是多種多樣的，根據林資發〔2006〕227號和LY/T 2007的規定，有的屬于二類編案單位，有的屬于三類編案單位。

2.3 目標

村級森林經營方案編制與實施最重要的目標，就是科學指導非國有森林經營主體特別是林農科學經營管理森林，達到提高科學文化素質、優化森林資源、維護生態平衡、保護生物多樣性、提高經營主體和林農經濟收入，推進生態文明建設。

3 村級森林經營方案的編制

3.1 編制的深度

村級森林經營方案編制的目標是指導經營主體和林農組織具體的林業生產經營活動，要根據經營主體的需求確定編案的深度，由于集體林區的經營主體除部分林業企業外，大部分經營主體缺乏森林經營專業知識，因此村級森林經營方案編制深度除符合林資發〔2006〕227號和LY/T 2007的規定外，至少還應該解決兩個問題：一是要使編案范圍內的每個經營者明確每個地塊在經理期每個年度應開展哪些經營活動；二是要使經營者明確每個經營活動如何開展。

3.2 編案的原則

3.2.1 堅持業主自愿原則

村級森林經營方案的編制與實施應尊重業主的意愿：①是否編制和實施森林經營方案由業主自行決定；②高保護價值森林判定、公益林區劃和森林功能區劃要征求業主意見；③制定森林經營目標，組織森林經營類型、森林經營措施類型，安排森林經營計劃要征求業主意見；④是否修訂森林經營方案要征求業主的意見。

3.2.2 堅持公眾參與的原則

編制村級森林經營方案要堅持公眾參與的原則，特別是以鄉、村、村民小組等集體經濟組織為經營主體的，以專業合作社等合作經濟組織為經營主體的，以及以聯戶等聯合體為經營主體的村級森林經營方案，要通過問卷調查、半結構訪談、公告公示、參與式GIS等多種方法吸引公眾參與，充分聽取群眾和利益相關者的意見和建議，做到編案全過程公眾參與。

3.2.3 堅持生態優先原則

編制村級森林經營方案應堅持生態優先的原則，組織經營類型和經營措施類型應以不破壞生態環境為基本要求。由于我國現行的分類經營政策、天然林保護政策還不完善，公益林、天然林和商品林、人工林的經營方式、政策限制差別較大，導致公益林、天然林的經營主體收益較低，對這些經營主體要通過項目支持、發展林下經濟等多種方式提高其經濟效益。

3.3 村級森林經營方案編制的程序

3.3.1 成立編案工作組

成立以專業技術人員為主的編案工作組，編案工作組除專業技術人員外，還應有編案單位、當地村委會、林業工作站相關人員參與。

3.3.2 制定工作方案和技術方案

編案工作組成立后，應在初步收集編案單位基本情況的基礎上制定工作方案或技術方案，明確工作程序、內容、方法、時限以及工作組相關成員的職責。

3.3.3 收集整理資料

編案工作組成立后，立即收集編案單位相關資料和數據，包括森林資源狀況、森林經營情況、經營措施和成效、編案單位和利益相關者對森林經營的需求、社會經濟發展等資料，沒有數據或數據缺乏時效性時應進行調查。

3.3.4 森林經營綜合評價

通過收集的資料和調查數據，在廣泛征求業主和利益相關者意見的基礎上，對前期森林經營效果、森林資源結構和質量、立地條件等進行詳細分析評價。

3.3.5 確定森林經營目標

在森林經營綜合評價的基礎上，廣泛征求業主和利益相關者的意見，分析業主和利益相關者對生態環境和森林經營的需求，確定經營主體森林經營的長期目標。

3.3.6 森林功能區劃

對經營面積較大的經營主體，要根據《全國森林資源經營管理分區施策導則》（林資發〔2004〕227號）進行森林功能區劃，以便根據森林主導利用功能組織森林經營類型和經營措施類型。

3.3.7 組織森林經營類型和經營措施類型

根據森林經營目標、森林主導利用功能、森林結構現狀、立地條件、業主意見組織森林經營類型和經營措施類型，并把森林經營類型落實到小班或地塊，把經營措施類型落實到小班或地塊、實施年度。

3.3.8 村級森林經營方案編制與優化

編制森林經營方案文本、附表和附圖，通過公告公示、召開座談會等多種方式充分征求編案單位、利益相關者和專家的意見，優化森林經營方案。

3.3.9 村級森林經營方案審批

村級森林經營方案編制完成后報縣級林業主管部門審批。縣級林業主管部門組織專家評審，編案工作組根據評審意見修改完善后，由縣級林業主管部門批準后實施。

4 村級森林經營方案的實施與監測

縣鄉林業主管部門、鄉鎮林業站要對森林經營方案的實施進行監測：一是對實施情況進行監測，監測內容主要是經營主體是否按經營方案開發經營活動，以及經營活動的實施情況是否符合要求；二是對實施效果進行監測，分析評價村級森林經營方案的實施是否提高了森林質量、優化了森林結構，提升了森林生態效益。

5 村級森林經營方案的修訂

經理期結束前一年，森林經營主體應組織對上一期村級森林經營方案的實施效果進行綜合評價，并編制下一經理期的村級森林經營方案。在村級森林經營方案實施過程中要加強監測和分析，發現問題及時進行調整和修訂：①經營主體發現村級森林經營方案實施后效果不佳，沒有達到預期目標，可以申請修訂森林經營方案；②經營主體發現村級森林經營方案實施后對生態環境、森林資源造成較大破壞，應該申請修訂森林經營方案；③林業主管部門、鄉鎮林業站發現村級森林經營方案實施后對生態環境、森林資源造成較大破壞，應當責令經營主體組織修訂森林經營方案。

［1］楊 軒.談林業推進生態文明建設的路徑選擇［J］.國家林業局管理干部學院學報，2014（1）：19～22.

［2］趙樹叢.中國林業發展與生態文明建設［J］.國土綠化，2013（7）：5～8.

［3］李文華，李 芬，李世東，等.森林生態效益補償機制與政策研究［J］.生態經濟，2007（11）：151～153，159.

［4］索 濤，孫全伶.新形勢下加強鄉（村）級森林經營方案編制的思考［J］.林業科技情報，2010，42（2）：6～7.

［5］付紀建，李玉才，許志春，等.淺析森林經營方案編制的技術方法［J］.內蒙古林業調查設計，2011，34（5）：12～13，34.

［6］國家林業局.LY/T 2007－2012.森林經營方案編制與實施規范［S］.北京：中國標準出版社，2012.