農村土地承包經營權確權過程問題分析及建議

楊仕強

摘 要 土地承包經營權確權登記就是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，從而賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。基于此，就廣西防城港市港口區農村土地承包經營權確權試點中存在問題和對策建議進行分析。

關鍵詞 農村；土地承包經營權；問題分析；建議

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2015）03-0-03

1 防城港市港口區基本情況

防城港市港口區轄三鎮兩個街道辦，2014年，土地確權登記頒證工作的試點鎮是企沙鎮，進行試點的是山新村和牛路村，兩村有自然村27個，村民小組55個，村民戶數910戶，承包土地266.67 hm2，陸地面積20 km2。目前，CPS實測面積399.27 hm2，涉及兩個村委會55個生產組，完成應確權生產組的100%，地塊16 591塊。第一次公示生產組為29個，面積240.53 hm2，涉及農戶462戶；第二次公示生產組8個，面積83.56 hm2，涉及農戶133戶；頒發2個生產組27戶新土地承包經營權證書。

2 農村土地承包經營權確權的主要做法

2.1 加強領導，制定方案

為了確保工作的順利推進，防城港市港口及時成立了區農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組，企沙鎮政府也相應成立工作領導小組和工作機構，形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局。以區農村工作領導小組名義，印發了《港口區農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案》（港區農工發[2014]2號）[1]，并明確了試點鎮、村工作責任、工作步驟和時間要求等，為更好地開展土地確權登記頒證試點工作提供了依據。

2.2 抓好培訓，提高質量

為了確保工作質量，特別是界址界線等外業踏查工作質量，提高工作人員業務水平。2014年7月16日，區里組織召開全區農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作動員培訓會，同時，就開展土地確權登記頒證相關法律、法規、政策和業務操作進行業務培訓。8月，區里組織3個鎮的相關技術骨干到田東縣進行參觀學習，同月派出主要業務領導到象州參加自治區組織的學習培訓，區農業局從各鄉鎮農業中心抽調人員到企沙鎮跟班學習。

2.3 創新方法，扎實推進

一是錄入承包資料。在土地確權實測之前，收集整理承包合同、土地臺賬、登記薄、農戶信息等二輪承包檔案資料，形成農戶承包地等級基本信息表，完成前期資料的收集和錄入。二是做好基本信息的整理工作，由于承包土地撂荒多年，導致地界不清，因此，在錄入檔案以后，進行地塊分類，將同一地塊的農戶歸類，基本還原承包土地的實際情況。三是在外業測繪工作中，采取CPS實地測量，工作組干部到現場指導，動員積極分子參與測繪工作，還對土地及時校對，防止地塊缺漏。四是按照實際情況，整合生產組為自然村同時測繪，分開記錄。

2.4 強化宣傳，營造氛圍

為了使土地確權登記頒證工作家喻戶曉，提高群眾的工作積極性，通過多種形式進行廣泛的宣傳，營造良好的輿論氛圍。一是采取廣播、電視、網絡等多種形式廣泛宣傳《農村土地承包法》等法律法規和現行農村政策；二是鎮、村、組召開動員大會，傳土地確權登記頒證工作的重大意義、內容、方法和步驟；三是發布《致廣大農民朋友的一封公開信》，在山新村、牛路村拉橫幅、刷標語及用宣傳車宣傳；四是舉辦一場宣傳文藝晚會，以群眾喜聞樂見的形式宣傳了土地確權登記的重要性和必要性。

2.5 落實保障，做好服務

一是落實經費保障，區政府批復經費61萬元，市農委撥付經費2萬元，平均每畝經費150多元。二是設備配置，目前，2個村各有2臺GPS開展實測工作；購置3臺電腦、U盤、打印機開展數據錄入工作。三是車輛使用，區農業局和企沙鎮政府分別派出1輛面包車服務兩個村的土地確權登記工作。四是后勤保障，在牛路村委建有臨時居住點，開設飯堂，方便工作人員駐村開展工作。五是落實工作人員，在征地工作任務重的情況下，區農業局和企沙鎮組織有豐富群眾工作經驗10人組成工作組，分別進駐牛路村和山新村開展工作。

3 確權過程中存在的問題

3.1 承包地確權基礎不牢，群眾思想工作難度大

二輪土地承包中，少數鄉村干部對承包政策操作不規范，落實不到位，村民之間，集體與個人之間土地遺留問題關系錯綜復雜，權屬信息不明確。在實際測繪時，也有群眾硬要測非承包地，不測就不配合工作，需要做一些解釋和讓步；在地塊草圖指認時，有的生產組長帶頭要求把非承包地作為承包地指認，拖延了承包地塊指認時間，加大了工作難度，影響了工作進度。

3.2 歷史遺留問題多

農村土地承包有幾個發展階段，但年度跨度時間大，政策逐步完善，而農民對承包合同、承包證保管不善，造成遺失、毀損；此外，還有因以前各個環節工作紕漏，造成工作原始資料不完整，記載不規范；還有因住址變化，當時通知不到位，沒能及時隨承包政策變化而換新證。

3.3 耕地撂荒時間長

由于農業種植業比較效益低，農業種植業兼業化，只種植少部分較為肥沃而靠近村莊的耕地，大部分農戶從事其他經濟效益高的行業，造成部分土地多年撂荒，耕地雜草叢生，甚至有的連田埂也找不到，加大工作難度。

3.4 農村土地承包經營權確權協商難度大

建設用地占用農田、農轉非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動而土地未動、農戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積等導致實際面積與土地承包合同確權發證的面積不符。有些農戶農轉非，之前沒有明確權屬，現在農戶與農戶之間，生產組與農戶之間爭權等；同時，部分承包地面積“人為縮水”，農民自行開荒耕地，需要確定“新增”土地的承包權屬對象等引發的土地糾紛問題相對突出，協調利益難度大。

3.5 確權涉及部門多，各部門溝通協調不一致

在農戶承包土地上，有農戶建蝦塘的，有建房屋的，有退耕還林的，有修村級道路的種種情況，各部門的工作職責不一樣，確權的步調不一致，時間上就會有拖延，需要各個部門密切配合才能夠正確處理承包土地注銷情況，準確反映承包土地的變化。

4 農村土地承包經營權確權的對策與建議

4.1 完善土地管理制度和政策，加強培訓

為了順利推進土地確權工作，一些基層干部認為，培訓的內容除了農村土地承包經營權確權登記工作的相關法律、法規、政策外，對登記規則、檔案管理、地籍測量技術及程序、地籍測量與登記業務操作規程也應加強培訓，減少廣大干部對確權工作的畏難情緒。

4.2 準確把握群眾思想動態，做好群眾思想工作

充分發揮農民主體作用，讓農民“經自己手，確自家權”。高度重視政策宣傳工作，讓“為什么確權、怎么確權”家喻戶曉，增強農民支持和參與確權的主動性。堅持走群眾路線，聽民情、順民意、集民智、解民憂。對于確權過程中出現的新情況新問題，不回避，不包辦，保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權，依法保障農民的合法利益。

4.3 完善矛盾調處機制，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系

一是提高對農村土地確權工作的認識，大力解決各種土地權屬糾紛。二是制定指導性強的操作規程，對糾紛難解的田塊可區別對待，劃定爭議區。三是加強引導疏通，暢通信訪、調解、訴訟渠道妥善化解矛盾，認真貫徹執行《土地權屬爭議調查處理辦法》，建立土地權屬糾紛證據的調查、收集、判斷和保存制度，讓每一起糾紛的處理，有真實、可靠的依據。

4.4 多措并舉，穩步推進工作

一是測量時要群眾帶上土地承包證，按照承包證書地塊測量。二是有明顯田埂的地塊在田埂中間取點測量。三是沒有明顯田埂的地塊，進行大塊地測量以后，按照同一地塊所屬承包戶承包面積折算，由測繪人員標上坐標，多爭取開展測繪時間。四是協調測繪公司盡快出地籍圖，進行第一次公示，組織群眾到村委會指認，指認了地籍圖后，及時返還測繪公司進行修改，進行第二次公示。公示沒有異議，進行頒證。

4.5 建立健全土地承包經營權登記簿

農村土地承包管理部門要依據《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權證管理辦法》等法律法規，建立健全農村土地承包經營權登記簿。對二輪土地承包以來已經建立登記簿的，要依據上述規定進一步健全、充實完善承包地塊的面積、地類和空間位置；對還未建立登記簿的，要在現有農村土地承包合同、證書的基礎上，結合本次確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，建立農村土地承包經營權登記簿。

4.6 建立健全農村土地承包經營權登記管理結構

鄉鎮農村合作經濟經營管理指導站是農村承包合同管理的機構，由于機構改革，其人員已并入到鄉鎮農業服務中心，職能已被弱化，人員流失，不利于管理。

4.7 加強部門溝通協調，保證工作質量

加強與國土，水利，水產畜牧，林業等部門的溝通協調，特別是加強與林業部門聯系，在測量出來的承包地中減除退耕還林或其他土地面積和地塊，要其他部門提供有關材料，避免出現土地重復確權失誤。

參考文獻

[1]廣西壯族自治區農村工作領導小組.關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作的意見[S].2014.

（責任編輯：趙中正）