完善現行勞動爭議處理制度的幾點思考

張祿興

(福建廣播電視大學，福建福州，350003)

我國勞動爭議處理制度是指國家通過法律、法規和司法解釋等形式規定有關勞動爭議處理的范圍、機構、原則、方法和程序等內容，以專門處理勞動爭議的法律制度。近年來我國相繼頒布了一系列相關法律、法規和司法解釋，其中主要有全國人大的《中華人民共和國勞動法》(以下稱《勞動法》)、《調解仲裁法》和《中華人民共和國民事訴訟法》(以下稱《民事訴訟法》)、最高人民法院的《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)。不可否認，多年來這些法律規定為我國處理勞動爭議提供了有效便捷的法律依據，尤其是2008年施行的《調解仲裁法》，揚長避短，較原有的法律規定有較長足進步，但隨著我國改革深入，實踐中出現各種新型的勞動關系，包括《調解仲裁法》在內的許多處理勞動爭議規定已經過時，不能完全適應甚至滯后于新型勞動關系的變化，無法解決實踐中出現的新矛盾和新問題，既不利于保護勞動者的合法權益，也不能為企業解決實際困難。因此，我國需要建立一套符合本國國情，與時俱進的勞動爭議處理制度，制定一部《中華人民共和國勞動爭議處理法》。

一、我國現行勞動爭議處理制度尚有不盡人意之處

我國現行勞動爭議處理制度，在上述提到的有關法律、法規和司法解釋中，目前最新最系統的法律是2008年施行的《調解仲裁法》。由于上述法律規定頒布的時間較早，內容明顯滯后，而且體系分散，彼此缺乏協調，可操作性差，前瞻性不夠，導致我國勞動爭議處理制度不可避免地存在這樣或者那樣的問題。《調解仲裁法》雖解決了許多困擾已久的問題，但面對出現的新矛盾和新問題，實施時依然不盡如人意。

(一)傳統的勞動爭議處理機構與勞動爭議處理的現實要求不相適應

1．勞動爭議調解機構在組織結構上存在行政化色彩，調解結果難以服眾

《調解仲裁法》雖規定發生勞動爭議后當事人可以申請調解，但因為負責調解的企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成，這種人員組成不可避免地帶有行政化色彩。盡管其中代表勞動者利益的職工代表由企業職工代表大會或者職工大會推舉產生，但職工代表畢竟屬于企業員工，作為雇員與企業之間存在事實上的勞動隸屬關系，參與調解時不能不有所顧忌，無法獨善其身，實際上很難站在勞動者一邊最大程度地代表職工權益；而工會代表由企業工會組織指定，在現實中并不真正獨立，在人、財、物方面都依附于企業，加上工會本身帶有強烈的行政色彩，不能奢求其完全保持中立,事實上，在勞動爭議調解時有些工會代表角色錯位，常把自己視為企業利益的代表者，忽視了工會作為職工利益代表者的應有之義。更有甚者，有些工會代表還公開代表企業與職工代表或者職工分庭抗禮，錙銖必較；職工代表和工會代表尚且如此，更不用說由企業負責人指定的企業代表了，因為企業代表作為企業利益的代表者站在企業一邊，最大程度地維護企業利益，本來就是責無旁貸，無可厚非的。如此看來，不管是出于主觀認識，還是客觀限制，這種組織結構下的調解委員會的公正性和公信力肯定飽受爭議。在此情況下，勞動者的合法權益難以保護。所以，要改變調解委員會的行政化色彩，需要從組織結構和人員組成方面有所突破。

2．勞動爭議仲裁機構官方性質明顯，缺乏獨立性和公正性

依據《調解仲裁法》規定:我國勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、工會代表和企業代表三個方面人員組成，這種勞動爭議仲裁機構除了存在與上述勞動爭議調解委員會的共同弊端外，還因勞動行政部門的代表擔任勞動爭議仲裁委員會的主任，明顯具有官方背景,在現實中，一方面，勞動爭議仲裁委員會是勞動行政部門內設的職能機構，另一方面，勞動行政部門內設的勞動爭議處理機構又是仲裁委員會的日常辦事機構，你中有我，我中有你，界限模糊，權責不清，有“一個班子，兩套牌子”的趨勢。仲裁委員會在人、財、物方面都制約于勞動行政部門。可以想象，仲裁機構行使仲裁權難免要受制于勞動行政部門，這種事實上的勞動行政部門內設機構，很難不帶行政干預色彩去獨立、中立地處理勞動爭議；此外，由于辦事機構設在勞動行政部門內，辦事人員都隸屬于勞動行政部門，工會代表、企業代表并不介入仲裁委員會的日常工作，致使勞動行政部門一家獨大，等于一方處理勞動爭議，長此以往，勞動爭議仲裁委員會有名無實，其仲裁的獨立性和公正性備受質疑。相比之下，工會代表、企業代表的地位則被弱化，甚至形同虛設，工會代表、企業代表在勞動爭議仲裁委員會中缺乏話語權，勞動行政部門主宰全局。由于勞動行政部門是以行政管理者的身份參與勞動爭議仲裁，并不是中立的第三者身份，因此，在權衡當地經濟發展與保護勞動者利益時，往往忽視甚至犧牲相對弱勢的勞動者一方，失信于勞動者和社會，損害了仲裁的權威性、獨立性和公正性。

3．審理勞動爭議案件缺乏專門的勞動爭議審判機構和熟悉勞動法業務的法官

目前我國法院并沒有專門審理勞動爭議案件的勞動審判庭。根據現行法律，勞動爭議案件由法院民事審判庭負責審理。顧名思義，民事審判庭審理的案件多為民事案件，與勞動爭議有明顯不同。民事案件種類多，數量大，法官審理民事案件已自顧不暇，加之民事審判庭的法官往往只注重和熟悉民商法，對勞動法遠遠不及民商法專業，因此，有的法官業務不熟，知識有限，不能很好地掌握勞動法相關知識，審理案件多以民商法律為依據，判決結果或損害勞動者利益，或損害企業利益，或兩敗俱傷，無法雙贏或和諧解決。事實證明當前這種法院民事審判庭審理勞動爭議案件的做法已經滯后。

(二)勞動爭議范圍的界定標準含糊，勞動爭議處理機構自由裁量權太大，導致法律適用不統一，影響了法律的權威性

與原來規定勞動爭議范圍過窄或過寬相比，《調解仲裁法》規定了六種用人單位與勞動者發生的勞動爭議。但由于“因確認勞動關系發生的爭議”案件的標準和范圍無法準確掌握，實際上是賦予了勞動處理機構以很大的自由裁量權，導致勞動仲裁機構和審判機構常常就同一糾紛是否屬于“因確認勞動關系發生的爭議”案件發生很大的爭議。而且法院之間，有時甚至是同一法院不同的法官對相同的問題往往作出截然相反的判斷，有的爭議被歸為勞動爭議，有的爭議又排除在勞動爭議之外，法官自由裁量權太大，嚴重影響了法律的嚴肅性和權威性。

(三)勞動爭議仲裁前置原則不倫不類，與仲裁宗旨相沖突，先裁后審的強制仲裁制度不合時宜

《調解仲裁法》將仲裁作為訴訟程序的前置程序。由于規定仲裁不以當事人雙方達成仲裁協議或條款為前提，一旦一方申請，無需對方同意，仲裁程序立即啟動，因此仲裁具有強制性，另一方必須參加仲裁。鑒于當前勞動爭議案件多且復雜，若一律實行先裁后審的強制仲裁制度，勞動爭議仲裁機構難免力不從心，影響仲裁質量和效果。更為關鍵的是，先裁后審的強制仲裁制度與仲裁的核心理念背道而馳。一方面，實行先裁后審的強制仲裁制度，違背意思自治原則。自愿是仲裁的基本原則和核心價值，是否仲裁應當由當事人自愿選擇和自主判斷，不能強人所難。而先裁后審的強制仲裁制度顯然剝奪了當事人的自主選擇權，強制仲裁有悖意思自治原則。另一方面，實行先裁后審的強制仲裁制度，有違仲裁高效、及時、經濟、簡便的宗旨。先裁后審的強制仲裁制度，耗時費力，勞民傷財，容易激化矛盾。此外，先裁后審的強制仲裁制度，也與仲裁的獨立原則格格不入，使仲裁的獨立性有名無實。

(四)傳統“誰主張，誰舉證”，舉證責任規定不利于保護處于弱勢地位的勞動者一方

勞動法立法宗旨是保護處于弱勢地位的勞動者，最大限度地實現勞動者與用人單位之間的實質平等。因此，無論是勞動實體法還是勞動程序法，根據公平原則，相對于勞動者而言，必須對相對強勢的用人單位增加較多的法律義務，體現在舉證責任分配上，就是突破“誰主張，誰舉證”的原則，要求在某些特定情形下只能由用人單位承擔舉證責任。然而，《調解仲裁法》并沒有對勞動爭議的舉證責任作出相對有利于弱勢一方的特別規定，基本上沿用“誰主張，誰舉證”的原則處理勞動爭議案件，這種形式上的平等造成了實質上的不平等。《解釋》第13條雖規定了由用人單位負擔舉證責任的六種情形，但范圍仍然顯得過窄。實踐中，一些勞動爭議案件處于弱勢地位的勞動者，基于自身條件限制，存在舉證困難。因此，在舉證責任分配上，應當有更大程度傾斜，除上述六種情形外，范圍再擴展些。

(五)勞動爭議訴訟管轄的規定排除了勞動爭議訴訟中的級別管轄，不適應現實需要

勞動爭議案件根據《民事訴訟法》規定的地域管轄原則確定法院管轄，大抵沒有爭議。但所有的勞動爭議案件一律由基層法院管轄，《民事訴訟法》級別管轄規定就形同虛設了，這既與審判實際不相符合，也違背了級別管轄規定的初衷。毋庸質疑，基層法院和中級法院作為上下級法院，業務水平和辦案質量相比之下存在差距，有些重大集體勞動爭議、涉外勞動爭議，基層法院缺乏相應的訴訟駕馭能力，特別是涉及到一些被告為三資企業、地方利稅大戶和群體性糾紛的勞動爭議案件，基層法院審理時既受案情困擾，也受到很多地方行政干預，難免影響案件的公正審判，而上一級法院則不受地方制約，更容易排除地方干擾，秉公執法。

三、完善我國勞動爭議處理制度的措施

鑒于我國勞動爭議處理制度在立法和實踐中存在上述問題，筆者認為應有針對性地采取以下措施:

(一)建議由全國人大常委會制定專門的《中華人民共和國勞動爭議處理法》

《調解仲裁法》于2007年12月由全國人大常委會頒布，2008年5月開始施行。應當說這部《調解仲裁法》在公正及時解決勞動爭議，保護當事人合法權益方面功不可沒，意義重大。但是，《調解仲裁法》畢竟只涉及調解仲裁兩個程序，未涵蓋訴訟程序，以至于在勞動爭議訴訟中，最高人民法院只能針對勞動爭議案件審理中具體的法律適用問題進行司法解釋，頭痛醫頭、腳痛醫腳，缺乏統一性和可持續性。而《勞動法》又只能對勞動爭議處理制度進行原則性規定，內容難以做到明確具體，許多具體內容則要通過專門的法律才能明確規定。作為專門調整勞動關系的實體法，勞動實體法應當有與其相配套的勞動程序法。目前的《調解仲裁法》雖有一些程序法規定，但不系統全面，沒有涵蓋訴訟程序。尚有缺陷，無法勝任處理勞動爭議的全部使命。因此，制定《中華人民共和國勞動爭議處理法》勢在必行。

(二)建立具有獨立性和公正性的勞動爭議處理機構，包括重構勞動爭議調解委員會和勞動爭議仲裁委員會，在法院設立專業的勞動審判庭

就勞動爭議調解機構而言，在用人單位內部設立勞動爭議調解委員會的規定有失公允，應當取消。只有勞動爭議調解機構及其成員具有獨立性與公正性，這樣的爭議調解機構及其成員才有權威性，因此，應設立區域性勞動爭議調解委員會。調解委員會成員可參考仲裁員的任職資格和條件。而勞動爭議仲裁機構方面，勞動爭議仲裁委員會和仲裁員除應當符合專業化和職業化要求外，還要實行專職勞動仲裁員定期輪換制和回避制；對仲裁員在職業道德方面，應當適用對法官禁止性規定。在勞動爭議訴訟方面，法院內部必須設立勞動審判庭。該審判庭不僅應當符合專業化和職業化要求，而且應當實行人民陪審制度，由專職法官和從工會、用人單位團體分別產生的人民陪審員組成合議庭，可以適當吸收一些律師和仲裁員作為人民陪審員，以發揮其特長。

(三)合理擴展勞動爭議的認定范圍，適當放寬“因確認勞動關系發生的爭議”的外延

傳統意義上的勞動爭議，是指勞動者與用人單位之間在勞動關系存續期間以及勞動關系終結之后，圍繞勞動權利和勞動義務發生的爭議。“無勞動無關系”，建立勞動關系是產生勞動爭議的基礎。目前我國存在的雖大多還是傳統意義上的勞動爭議，但勞動關系形式已出現多樣化，除了形式與實質相一致的勞動關系，還存在“有關系不勞動”和“有勞動無關系”現象。有的雖不存在勞動關系的形式，比如沒有簽訂勞動合同或簽訂了其他合同，但具備了勞動關系的實質或者基本特征。因此，勞動爭議處理機構應合理擴展勞動爭議的認定范圍。有勞動關系的勞動者和用人單位之間發生的爭議，只要內容涉及到勞動關系，自然要以勞動爭議為由受理；對勞動關系不明確的勞動者和用人單位之間發生的爭議，只要勞動者實際提供了勞動，并且提供勞動的過程中部分地接受了用人單位的管理，也應以勞動爭議為由受理。對《調解仲裁法》規定的“因確認勞動關系發生的爭議”的外延，應當適當放寬；對“法律、法規規定的其他的勞動爭議”這一兜底條款的解釋，應當體現保護處于弱勢地位的勞動者的宗旨。

(四)建立“或裁或審、各自終局”的勞動爭議處理體制

勞動爭議處理體制應當靈活機動，高效便捷，反映在仲裁和訴訟方式選擇上，當事人應當有自主選擇權。目前有人主張采用“只審不裁，取消仲裁”和“只裁不審、取消訴訟”模式，但二者均不符合國情和發展潮流。前者與新型勞動爭議解決機制多樣化、自主化的發展潮流相悖，并且不符合國情。后者則強制剝奪了勞動爭議案件的司法救濟權，而且高估了勞動仲裁機構的處理能力，有點不切實際。

因此，比較務實可行的模式應當是“或裁或審、各自終局”的勞動爭議處理體制。即當事人可以自由選擇申請仲裁和起訴。申請仲裁的，不得就同一案件再起訴，仲裁裁決為終局裁決。而已經起訴的則不得再申請仲裁。這一模式取消強制仲裁前置程序，以仲裁和訴訟自愿選擇體制取而代之，體現當事人意思自治原則，既可以簡化處理程序，縮短處理周期，提高處理效率，又可避免一事重復審理，節約勞動和司法資源。這一制度具有合理性和現實性，且與國際接軌。

(五)確定科學合理的舉證責任的分配原則，擴大用人單位承擔舉證責任的范圍

處理勞動爭議時，不能完全適用“誰主張，誰舉證”證明原則，而應在該原則的基礎上綜合考慮勞動爭議當事人與證據的關聯性、舉證的難易程度等要素決定證明責任的分配，現實中勞動者大都在勞動關系中處于弱勢，用人單位擁有證據材料和信息方面優勢，舉證相對容易方便，在此情形下，用立法規定用人單位承擔更多的證明責任，更能在法律上彰顯程序公正和實體公正。

因此，除了《解釋》規定的六種勞動爭議案件由用人單位承擔舉證責任以外，以下兩種情形的舉證責任也應當由用人單位承擔:首先，因工傷賠償而引起的勞動爭議案件。用人單位對工傷承擔的是一種無過錯責任，用人單位不得以自己無過錯作為拒絕賠償的抗辯。用人單位如要免責，應當舉證證明勞動者所受損傷不是工傷或者是勞動者的故意行為所造成。其次，因拖欠工資而引起的勞動爭議案件。用人單位如要對勞動者的工資請求作拒絕給付的抗辯，應當由其就已經給付工資或者關于勞動者的給付請求不能成立的其他理由承擔證明責任。

(六)改變勞動爭議案件管轄的量化標準，對勞動爭議訴訟案件實行級別管轄

目前幾乎所有的勞動爭議案件均由基層法院管轄，少有由中級法院管轄的。因為確定法院的級別管轄，主要以訴訟標的額為標準，即采取量化標準。該標準對于勞動爭議案件而言，顯然不能適用。相對于民事案件，勞動爭議案件所涉及的標的額一般較小，即使因工傷引起的勞動爭議案件，個案賠償數額很難達到中級法院管轄標準，因此，一旦采取與民事案件管轄相同的量化標準，幾乎所有的勞動爭議案件均將由基層法院管轄。然而，有些勞動爭議案件比較特殊，如人數眾多、涉及面廣的集體勞動爭議案件，稍有不慎，將引發社會矛盾和沖突。又如涉及跨國公司勞動爭議案件，一旦處理不妥，將影響我國政府和企業形象和聲譽。審理這些勞動爭議案件，基層法院難以勝任，由中級以上法院審理將更為妥當。因此，應當根據勞動爭議案件的性質和影響范圍確定勞動爭議案件的級別管轄，即規定勞動爭議案件一般由基層法院管轄。人數眾多、重大涉外的集體勞動爭議案件、在本轄區有重大影響且可能導致嚴重后果的勞動爭議案件，由中級法院管轄。必要時，可由上級法院指定下級法院管轄。

四、結語

作為專門處理勞動爭議的法律制度，應當與時俱進，切合實際，既保護勞動者的合法權益，也為用人單位解決實際困難。而《調解仲裁法》應當體現公正及時解決勞動爭議，保護當事人合法權益，促進勞動關系和諧穩定的立法宗旨，不可否認，《調解仲裁法》為解決勞動爭議提供了有效的法律依據，但鑒于傳統的勞動爭議處理機構與現實要求不相適應，現行的勞動爭議處理體制存在諸多弊端，有必要制定專門的《中華人民共和國勞動爭議處理法》，重構和建立具有獨立性和公正性的勞動爭議處理機構，建立一系列符合本國國情，與時俱進的勞動爭議處理體制。

[1]張祿興.勞動爭議處理[M].北京:中央廣播電視大學出版社，2014.

[2]董保華.勞動爭議處理法律制度研究[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2008.

[3]楊景宇,李飛.中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法釋義[M].北京:中國市場出版社，2008.

[4]李援.中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法條文與案例精解[M].北京:中國民主法制出版社，2012.