關于礦山地質環境保護與恢復治理的思考

李 燕，陳秋伶

（1.江西省煤田地質局 二二六地質隊，江西 萍鄉337000；2.江西省地質礦產勘查開發局 九一五地質大隊 ，江西 南昌330002）

1 概述

礦產資源是人類賴以生存和發展的物質基礎。由于歷史原因，在礦產資源開采過程中，人們重效益輕環境，再加上技術上的限制、認識上的不足和粗放式的管理，導致礦山常年無序過度開采，礦山地質環境破壞比較嚴重，成為制約我國經濟和社會可持續發展的重要因素〔1－2〕。

我國在礦山地質環境恢復治理方面起步較晚。20世紀60年代初，一些廠礦及科研單位開始考慮礦山復墾問題，一些科研單位還專門從事這項工作的調研。80年代初，我國開始進行礦山地質環境綜合治理工作。進入本世紀以來，我國加大了對礦山地質環境的保護治理力度，強化了礦山保護與恢復治理的立法工作。法律法規的制定和完善，總體上對保護和改善全國生態地質環境具有積極的促進作用。但由于礦山地質環境歷史遺留問題嚴重，地域間發展不平衡，規范化、科學化不夠，法制和組織結構有待進一步完善，資金渠道不夠暢通，這些都影響到了礦山地質環境恢復治理工作的發展。

自中華人民共和國國土資源部頒發的《礦山地質環境保護規定》于2009年5月1日實施以來，全國各地針對各類礦山展開了“礦山地質環境保護與恢復治理方案”的編制工作，并對廢棄或閉坑礦山著手進行治理。截至2013年底，江西省礦業開采累計占用、毀損土地面積6.4萬公頃，而累計治理恢復的面積僅1890公頃〔3〕，可見江西省礦山環境治理工作亦有很長一段路要走。

本文以江西省萍鄉市為例，對礦山環境保護與恢復治理過程中可能會遇到的一些問題進行討論。

2 萍鄉市礦山地質環境現狀

萍鄉市有“江南煤都”之稱，煤炭開采歷史悠久，在2008年3月17日已被列為國家首批資源枯竭城市之一。目前，市區管轄范圍內的各類有證礦山近300座，主要為小型煤礦、采石場等，多為私人合伙企業。

私有小型礦山“重開發、輕保護”的觀念普遍存在，在礦產資源開采過程中基本未進行礦山地質環境保護與恢復治理，工程量主要表現為大量廢（矸）石的堆積、原有地形地貌的破壞、土地資源的占用、生態環境的改變（包括土壤性質和水質污染）等等，并存在地面塌陷、崩滑流等地質災害隱患，威脅礦區生產生活設施及附近居民生產生活安全。萍鄉市目前存在5個較大范圍采煤沉陷區，即安源—高坑塌陷區、青山塌陷區、白源塌陷區、巨源塌陷區、黃沖—焦源塌陷區，塌陷區內房屋、道路、市政設施、農田、水利等設施遭受了較嚴重的破壞。在小型煤礦比較集中的湘東區荷堯鎮、蓮花縣坊樓鎮、上栗縣桐木鎮等地也存在較大面積的地面塌陷隱患。

另外，由于受利益驅動，當地非法露天開采淺層煤現象屢禁不止，這些非法開采點有些位于有證礦山內，有些位于居民點附近，對礦山正常生產和居民生產生活安全造成一定影響。非法亂采濫挖破壞山體結構，改變原有地貌景觀，形成大量人工邊坡及采掘坑，容易誘發崩滑流地質災害。

3 礦山地質環境保護與恢復治理中存在的問題

目前萍鄉市各類有證礦山的“礦山地質環境保護與恢復治理方案”基本編制完成，但礦山恢復治理工程還未完全展開。在恢復治理方案編制過程中，筆者發現還存在一些問題。

3.1 “礦山地質環境保護與恢復治理方案”的可操作性

“礦山地質環境保護與恢復治理方案”（以下簡稱“方案”）是根據《礦山地質環境保護與恢復治理方案編制規范》（DZ／T0223－2011）進行編制的，主要包括礦山基本情況、礦山地質環境背景、礦山地質環境影響評估、礦山地質環境保護與恢復治理分區、礦山地質環境防治工程、經費估算與進度安排等等。

方案中提出的治理措施主要為：① 地質災害治理工程；② 植被景觀恢復工程；③ 硐口封堵和生產生活區治理工程；④ 監測工程。根據相應治理措施工程量進行經費估算。

礦山地質環境恢復治理是一項綜合性比較強的工程，涉及到地質、環境、生態、測量、工程造價等多個學科，而一般方案的編制是由水工環工作人員完成的，有些由地質人員編制，受到知識儲備的限制，方案中的治理工程量可能會與實際治理工程量出入較大，尤其是地質災害治理工程量是在地災預測評估的基礎上進行布置的，最終地質災害危害程度與預測結果的吻合程度很難確定，因此地質災害治理工程量實際上只有參考意義，這樣導致最終治理費用與方案中的經費估算存在較大差值的可能性較大。

報告的評審認定在廳級發證礦山還較統一，但在工作的不同階段還是存在一些差別，方案編制工作前期，不管是編制人員還是評審人員，都存在一個學習摸索的階段，之后隨著方案編制越來越成熟，越來越程序化，評審認定標準才越來越清晰。市級以下發證礦山的評審認定標準礙于評審專家個人對規范章程的理解不同，不同城市對方案的評審認定也存在一定差別。

總之，方案僅能作為礦山恢復治理的指導依據，實際可操作性不強，具體施工時，還要由有資質的單位進行相關項目的施工圖勘查設計。

另外，礦山除了編制方案之外，也編制了土地復墾方案、水土保持方案，此中部分工程設計是有重復的，這無疑給礦山增加了負擔和疑惑，到底按哪個方案進行治理也是個問題。

3.2 礦山地質環境恢復治理資金的管理

江西省于2010年開始實施礦山環境治理和生態恢復保證金制度，保證金的核定是根據礦山面積、礦種、開采方式等，由江西省國土資源廳保證金管理平臺系統自動計算礦山保證金的年均存儲額和總存儲額。礦山企業根據保證金核定額度到指定銀行開戶并存儲保證金，恢復治理工程完工后提交相應驗收材料，并通過由江西省財政廳、國土資源廳和環境保護廳組織專家的驗收，根據驗收結果（結論），收回相應額度的返還保證金〔4〕。但目前，保證金制度的實施也存在一些問題。

（1）保證金的核定方式有待商榷，對于同類型的礦山，如萍鄉市諸多小型煤礦，大部分產能相似，保證金金額基本上由礦區面積和剩余服務年限確定，各個礦山的保證金金額差別較大，而礦山恢復治理費用最終是根據礦山環境受破壞程度，完成設計相應工程量消耗的費用，經費估算額與保證金金額基本上不存在對應的關系。而在市級或縣級發證礦山的方案評審認定中，部分評審專家要求恢復治理費用必須占到保證金的相應比例，對于礦區面積較大而開采面積較小的礦山，顯然是不合理的。

（2）保證金的應用和返還。礦山企業存儲到指定銀行的保證金只有在恢復治理工程完工并通過驗收之后，才能申請返還一定額度的保證金。也就是說礦山企業仍需要額外墊付恢復治理工程費用，保證金在恢復治理工程中是不能動用的。這樣保證金的實際作用僅成了礦山企業進行恢復治理工程的一種信譽保證，這無疑給目前大都不景氣的礦山企業增加了負擔，也增加了對保證金順利返還的擔憂，導致礦山企業對履行礦山治理恢復的義務缺乏積極性。

3.3 礦山地質環境恢復治理工程施工應注意的問題

（1）方案不能代替施工設計，僅對礦山恢復治理工程起指導作用，礦山企業在進行具體施工之前，還要委托相應技術單位進行相關項目的施工圖設計。

（2）除了方案之外，礦山企業還編制了土地復墾方案、水土保持方案、環境保護方案等等，這些方案都是以礦山地質環境保護為目的，雖然側重點各有不同，但在工程設計上還是存在部分重疊，具體到工程實施時，礦山企業就會疑惑到底該用哪個方案來實施，驗收的時候會以哪個方案為標準來驗收。

（3）方案中部分工程量是為了保障礦山正常安全生產設計的，除了考慮到閉坑后礦山地質環境的恢復，還要保證礦山在服務期限內能夠正常安全生產，礦區生產設施和工作人員不受地質災害、環境破壞的影響，在礦山閉坑后，鑒于這些工程對地質環境的影響，拆除與否是個需要考慮的問題，那么這些工程的驗收也存在疑問。

（4）在小型煤礦較集中的區域，雖然各礦山開采煤層、范圍和深度不同，但它們對地面塌陷、水體、植被、土壤等地質環境的破壞具有累加影響。對于那些處于共同影響區域內的地面塌陷、崩滑流等地質災害治理責任的劃分與處理也是一個復雜問題。

3.4 “非法開采”造成環境破壞的治理問題

萍鄉市非法露天盜采淺部低熱值煤現象屢禁不止，對地表造成較嚴重破壞。根據“誰破壞，誰治理”的原則，這些區域本應由非法盜采人員負責恢復治理，但這幾乎是不可能實現的。對于這些區域的恢復治理工作應如何處理也是一大難題。若完全由地方政府負責，也存在諸多困難。目前，萍鄉市各地方政府也在摸索嘗試通過“誰投資、誰受益”的方式，招募投資治理單位，并取得了一定成果。

4 結語

礦山地質環境保護與恢復治理工程是一項長期而艱巨的任務，需要多部門合作，多學科交叉滲透，既是一個社會性問題，又是一個經濟性問題。由于涉及面較廣，具體實施起來會不斷遇到各種各樣的問題。根據目前工作進展，試提出以下建議：

1）各級政府管理部門加強合作，明確責任，完善監督管理體制。

2）進一步完善保證金制度，突出針對性和可操作性。

3）明確礦山地質環境保護與恢復治理工程驗收標準〔5〕。

4）加強對“非法亂采濫挖”現象的監督管理調查，并對其恢復治理工作提出相應辦法。

〔1〕萬亞輝，沈 越 .我國礦山地質環境問題〔J〕.北方環境，2011，23（7）：38－39.

〔2〕關 偉，張明波 .我國礦山地質環境問題現狀與管理情況〔J〕.黑龍江科技信息，2011：49－50.

〔3〕江西省國土資源廳 .《江西省地質環境年報（2013）》，2013.

〔4〕劉 云 .簡論江西省礦山環境治理和生態恢復保證金制度及展望〔J〕.江西理工大學學報，2015，36（2）：29－32.

〔5〕江西省國土資源廳，江西省財政廳，江西省環境保護廳.《江西省礦山環境治理和生態恢復工程竣工驗收辦法（試行）》（贛國土資發〔2013〕181號），2013.