互聯網行政監管難題亟待破題

■楊光

高屋建瓴

互聯網行政監管難題亟待破題

■楊光

2015年1月27日，阿里集團公開質疑工商監管部門針對其執法的合規性，引發社會熱議。前段時間，多地政府把互聯網專車服務定性為非法運營或黑車，下令叫停滴滴、易到等公司專車服務。歷次“3X大戰”中，主管部門以行政調解的角色介入行業監管。結合歷史相關事件的梳理可以發現，針對互聯網的行政執法和日常監管正超出傳統信息范疇，進入越來越多的社會領域，并呈現出高發態勢。

行政監管對矯正市場失靈、保護消費者弱勢地位、促進經濟和社會健康發展等具有重要意義。然而在近期互聯網有關事件中，行政監管的方式方法、處理結果往往難以令所有人滿意，這需要站在國家治理層面予以高度關注，進一步思考在互聯網時代，國家如何才能實施有效的行政監管，逐步提升其監管效能。

互聯網行政監管問題和挑戰

面對互聯網，行政監管面對的最直接挑戰是無法可依。互聯網與社會各領域融合的過程中，產生的許多新事物超出了現有行政法規的規制范圍，或是現有的法律規定對其并不完全適用。由于監管部門所依據的法規無法跟上時代的步伐，有可能造成監管人員面對具體問題時不知是否該監管、如何去執法，也有可能造成執法不規范、不科學。

無法可依衍生出另一個非常重要的問題是，很多領域的行政監管效率低下。具體體現在兩個方面，一是行政監管部門缺乏問題預判和認知，很多時候將小問題拖成了大問題，將局部問題拖成了全局問題；另一方面是在具體事件過程中，決策程序慢，效率低。互聯網發展迅速，資金和技術要求高，競爭激烈。監管效率低的現狀與互聯網快速發展的需求不符。

另外，還應該注意的是監管不作為現象。行政監管人員面臨問題時，總是傾向于不采取行動，寄希望司法途徑、其他行政部門、上級主管部門來解決問題。當越來越多的行政監管者采用如此的策略時，社會就無法從行政部門獲得良好的預期，這往往阻礙互聯網作為先進生產力發揮作用。

監管難在哪

分析造成這些問題的原因，可以歸納為三個方面：

“新”和“舊”的沖突。互聯網是人類歷史上最重要的“通用目的技術（GPT，general Purpose technologies）”之一，通過新生產群體在新生產條件下，作用于新生產要素，為社會創造出越來越多的新產品或新服務，正從業務流程、組織模式、產品生產等方面，對社會、經濟、文化和世界格局產生巨大的變革。然而，當前世界各國的基本社會制度大多停留在適用于工業技術的階段，往往阻礙互聯網等新興技術的發展，掣肘創新驅動發展。例如，大型互聯網公司每天的創新可達上百項，并且創新的生命周期越來越短，但是專利的授權所需時間數以年計；企業打贏一場官司往往需要兩三年且賠償額偏低，但很多互聯網企業很可能因為短短幾天的不正當競爭而一蹶不振。類似這樣的新技術和舊制度之間的沖突，將會在未來非常長的一段時間內存在。

“定”與“不定”的對撞。新事物總是體現出更多的不確定性。互聯網發展迅速，人工智能、虛擬現實等新技術不斷成熟進入商用領域，新出現的互聯網應用不斷顛覆著現有的主流應用，新穎的商業模式不斷沖擊舊模式的陣地，可以說互聯網行業是市場格局變化最迅速、競爭最激烈的行業之一。就像百度總裁李彥宏說“百度離破產永遠只有30天”，不確定性讓互聯網永遠在自我迭代、試錯中發展。然而，行政監管卻非常在確定性、規定性的框架下運行。現實中，行政監管部門嚴格按照“定職能、定機構、定編制”的模式進行執法，超出“三定”的行為往往意味著越權執法或執法不規范。以不變應萬變是一種智慧，“定”與“不定”的對撞中，相信監管者和被監管對象會相互磨合，調試出更有效的監管模式。

“強”和“弱”的轉換。從某些角度來講，互聯網讓“大政府小社會”到“小政府大社會”的轉變呈現加速趨勢，其速度甚至會超出我們的預期。信息層面，過去政府信息涵蓋全社會信息的80%，大數據時代來臨后社會領域產生、使用更多的信息，以百度為例，其管理的信息量超過EB，比任何政務信息庫都要大。技術層面，企業更是在能力上遠遠超越政府，淘寶網能承載10億件商品同時在線銷售，監管部門對此實現全范圍、全流程監管基本不具有可行性。社交層面，網民每次訪問都是與網站、移動應用進行實時交互，百度、騰訊等公司也借此深入理解中國運行狀態、社會需求，反觀行政執法人員只能通過有限的渠道獲取信息、調研社會情況。監管主體和對象之間強弱正在發生著變化，監管能力、效率自然無法取得預期效果。

如何完善監管

明確監管原則和目的，確保監管執法有利于促進市場公平、保護消費者權益、推動社會健康發展。互聯網對社會具有非常大的變革和推動作用、它作為新技術手段具有非常明顯的進步性。很多時候，互聯網發展中出現各種產業自身的問題，往往會以自組織的方式快速解決。互聯網造成社會不公平其實是在加速淘汰落后生產力和生產方式，用發展和變革的方式創造一種新的社會秩序。因此，在針對互聯網的監管執法中，不能單純以解決眼前問題為導向，以現有格局為基礎進行簡單的執法和監管。尤其要注意當面對阻礙社會進步的既有利益格局、落后生產方式時，認真思考什么樣的監管結果才是更有利于社會、人民、市場，拿出當年小崗村包產到戶的改革勇氣，突破陳舊觀念的束縛。

加大組織體系和機制創新，提升行政監管效率和執法效果。行政監管部門在自身技術水平相對較低和不完全掌握信息資源的條件下，力圖做出正確的決策、實施有效監管的成本會不斷升高。現有行政監管部門往往是常設機構，具有慣性思維、既定組織方式、固定行為方式的特點，面對互聯網時，經常因為需要跨部門協調導致決策效率不高、執行能力降低。解決這些問題，可以通過設置“專門委員會”“特別小組”等臨時性機構、動態調配人員來應對創新加速情況下的公共環境，避免常設機構面對不確定性所表現出的遲鈍，還可以通過調動行業積極性的方式，推動互聯網平臺和網絡生態自我約束和規范，實現監管主體與對象的共管共治。在無法完全預判事件局勢的情況下，通過多主體投票機制形成“行業共識”，來提升決策效率、穩定被監管對象的政策預期。

提升行政監管者個人執法能力，也是非常重要的一環。一方面加強監管人員認識規律、發現問題的能力，盡早預判問題的發生并科學執法，降低監管執法的社會總成本。另一方面，強化監管法治化，提升執法人員執法過程的規范性。同時，需要強調的是面對風險社會中的不確定性，執法人員本能地傾向于不作為、少作為，應鼓勵執法人員嘗試創新監管模式，并給予監管人員適當的試錯優化空間。