淺談招投法對我縣移民工程的作用

劉蘭英

（重慶市開縣招標投標辦公室 重慶開縣 405400）

一直以來，建設工程招投標工作作為建設行政管理的熱點和難點問題，倍受領導關心、群眾關注。在我國，招投標活動起步晚、起點低，如何運用《招投標法》從源頭上杜絕腐敗現象的發生，如何充分體現“公開、公平、公正”和誠實信用的原則，如何運用《招投標法》保障招投標各方主體的合法權益，長期以來都是我們思索和探討的課題，經過20余年不斷努力，我國招投標活動逐步走向市場化、規范化、理性化的有序格局，并逐漸與國際接軌。我縣的招投標工作始于1994年底，我縣近十年的移民工程在市建委、縣委、縣政府及社會各界的大力支持下逐步走入健康、有序的發展軌道。

1 我縣招投標工作的現狀

開縣位于重慶市東北部，地處大巴山南麓、長江三峽水庫小江支流回水末端。東接巫溪、云陽，南依萬州，西鄰四川開江、宣漢，北連城口。距萬州77km（萬開高速公路建成后為40km），距重慶市330km（經萬開高速公路為280km）。于東漢建安21年建縣，已有近1800年的悠久歷史，其間設州760年。由于建設三峽工，古老的開縣成為三峽庫區的重點淹沒縣，具有淹沒面積大、淹沒區人口多、淹沒時間集中，農村移民安置容量小等顯著特點。全縣淹沒區面積58km2。移民遷建給開縣帶來了千載難逢的發展機遇和強勁動力，也帶來了前所未有的挑戰。特別是開縣作為三、四期移民工作重點縣，工作任務繁重而艱巨，在深記得總結過去新城建設的經驗教訓、充分吸納庫區兄弟區縣成功做法的基礎上，努力把開縣新縣城打造成為具有“山水園林風格，帥鄉文化品位，濱湖城市風貌”的“重慶一流縣城。近十年來我縣移民項目多，如何運用《招投標法》認真履行招投標監督管理職能，在保證工程質量的前提下，進一步規范招投標行為，防止圍標、串標行為的發生，又快又好地建設新城，在克服移民資金嚴重不足和節約移民資金的情況下，搞好建設工程的招投標工作是一項嚴峻的任務。我縣靈活運用《招投標法》，切實改進工作方法，不斷規范招投標行為，招投標市場已逐步進入了規范發展的軌道。按《國務院有關部門實施招標投標活動監督的職責分工意見的通知》國辦發[2000]34號規定，我委具體負責各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管理、設備的安裝項目和市政工程項目的招投標活動的監督管理工作。根據《中華人民共和國招標投標法》等法律、法規的規定，按照業主負責制的原則，整個招投標活動由業主組織，建委招標辦主要從項目報建、招標方式、招標人資格審查、投標企業選擇方式、招標文件、評標專家抽取、評標定標活動、中標結果公示、招投標情況報告等環節進行監督備案管理，嚴格依照法定程序辦事，認真履行行政監管職責，監管到位不越位。

2 靈活運用《招投標法》，加強移民資金投入的基礎設施建設項目的招投標監督管理

根據縣委、縣府加快新城基礎設施建設步伐的要求，為了使移民資金有效利用，我們根據新城中吉、安康、平橋三大片區基礎設施項目的實際情況，靈活運用《招投標法》并不斷改進招標方式。

2.1 新城中吉片區基礎設施配套完善工程

新城中吉片區基礎設施配套完善工程，屬建成小區的配套完善工程，技術含量不高，工程量相對較小，時間緊，任務重，為力求節約移民資金，采用了“報價上限，無標底招標、有標底評標”的辦法。即由業主限定報價上限，投標企業在不超過報價上限范圍內自主報價，在所有投標報價中去掉一個最高價和一個最底價后，進行算術平均，所得平均值即為評標標底，所有投標報價中低于并最接近評標標底的投標企業中標。后來，縣紀委監察局對這種辦法進行了認真調研，認為業主只規定了上限，未體現“合理低標”中標的精神，因此，后來就調整為“報價上、下限，無標底招標、有標底評標，合理低價中標”的辦法，即所有有效報價的投標企業中，報價低于并最接近平均值的為中標單位。這種辦法被縣紀委通報表揚，取得了良好的社會信譽，贏得了社會各界及投標企業的好評。

2.2 新城安康、平橋片區場平工程

積極探索改進新城場平工程的施工招標方式，近年在安康、平橋片區場平工程項目中主要經歷了以下幾個階段：

第一階段是低價中標法。凡經資格預審合格的縣內外企業均可報名參加投標，投標企業自主報價，報價最低者中標。這種招標辦法雖然節約了大量移民資金，但是有的投標單位為了中標，報價明顯低于企業成本價，這就給工程施工進度、質量和結算帶來難度，從而延誤了工期，阻礙了移民搬遷的步伐，同時也造成了施工企業大量拖欠民工工資的結果，影響了社會穩定。

第二階段是報價上、下限，合理低價中標法的辦法。為了避免低價中標的弊端，采取了業主控制上、下限的招標辦法，即投標企業必須在業主的控制價范圍內進行報價，如報價超過上限或低于下限都視為廢標，所有有效報價范圍內的投標企業參與評標，報價低于并最接近平均值的為中標單位。這種方式避免了低于成本價中標，但是由于限定了只有爆破資質的企業才能參加投標，而全市具有爆破資質的施工企業只有十幾家，這就給投標企業提供了圍標的機會，造成了哄抬標價的后果，也違背了招投標的公開、公平、公正的原則。

第三階段是組成聯合體投標的辦法。即不但有爆破資質的企業可以投標，同時允許具有土石方工程二級以上（含二級）資質的企業、市政公用工程總承包二級以上（含二級）資質的企業、房屋建筑工程總承包二級以上（含二級）資質的企業中無爆破與拆除資質的企業與取得爆破合格證的企業聯合后，可以參加投標。業主只控制上限值，凡符合資質要求的縣內外企業均可報名，投標企業自主報價參加投標，評委根據現場踏勘情況評定合理的綜合單價，所有有效報價中低于并最接近評委的合理綜合單價的企業中標。這種辦法擴大了潛在投標人的范圍，體現了公開、公平、公正的原則，但與資質管理規定有一定沖突。評委的確定辦法是，開標前1h，在縣紀委、縣監察局、縣檢察院的監督下，所有縣級專家庫的人員均集中在建設工程交易中心，由業主當場隨機抽取。抽取的人員現場上繳所有通訊工具，前往現場踏勘后，進入評標室評標。為了充分體現公開、公平、公正和誠實信用的原則，對于投資額較大，投標企業偏多的項目，也采用了聘用縣外專家擔任評委的辦法，有效杜絕了評委評人情標的現象發生，出杜絕了低于成本價和投標企業圍標而中標的可能。參與投標和評標的企業每次在百數家左右。

2.3 新城安康、平橋片區道路、橋梁、管網等基礎設施工程

由于新城的安康、平橋片區道路、橋梁、管網等工程施工技術復雜，質量要求高，原有中吉基礎設施工程的招標方式已不能滿足選擇高資質、技術力量雄厚的投標單位的要求。建設單位也不具備自行組織這幾類工程招標的經驗，經過不斷總結和探索，在新城道路、橋梁、管網等工程的招標中，采用了委托招標代理、資格預審、經濟標、技術標相結合的綜合評審方式評定中標單位的招標方式。

通過以上招標模式的探索、創新和應用，2000至今，新城場平工程共計發包2020.14萬m3，預算價4.85億元，中標價2.03億元，僅場平工程共節約移民資金2.82億元。為有效緩解移民補償資金差口大，移民搬遷建設任務又十分繁重的巨大資金壓力，我縣一直未執行人工費調差，此項共計節約資金2.5億元。在工程項目招投標時，我委要求凡是國有投資項目必須設報價上限值。其限價依據是有資質的審價部門出具的造價審定報告基礎上，分不同時期市政基礎設施工程下浮10～15%，房屋建筑工程下浮5～10%，土石方場平工程下浮30～60%后作為上限值發布給各投標單位。所有投標單位只能在上限值以下報價，報價超過上限值即為廢標。僅此節約國有資金2.1億元。有效地防止哄抬報價，最大限度地保障國有資金的合理使用，發揮國有資金的最大效益。

3 我縣建設工程招標投標中存在的問題

《建筑法》、《招投標法》、《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》等法律、法規的頒布實施，有效地改變了建筑市場的混亂狀況，但是，建筑市場內不正當競爭依然客觀存在，建設工程招投標過程中存在的問題主要是：

3.1 思想觀念上的問題

認為標價越低越好。價格低于成本，破壞了市場均衡，就可能影響工程質量，其結果是損害了招、投標雙方的利益。

3.2 各方主體行為不規范的問題

3.2.1 建設單位的市場行為不規范

建設單位以資金不足以實行公開招標就會增大投資為由，以工期緊為由不實行公開招標，不辦理招投標手續，規避管理，或提出直接發包的要求。

3.2.2 投標單位的市場行為不規范

投標企業憑借高資質等級企業中標后，機械設備及有資質經驗的工程管理和技術人員不到位，私招亂聘，千方百計降低投入，無法保證工程質量。

3.2.3 中價機構的市場行為不規范

有些中價機構（縣外機構較為明顯）人員不到位，聘用人員法律法規政策水平較差，代理業務不熟，監管部門管理難度大。

3.2.4 監管部門的監管難以到位

（1）在監管過程中，注重程序監督及合法性監督，對招投標各方的市場行為監管難以到位，監督手段缺乏，對規避招標及假招標的行為難以取證，查處不力；

（2）中標后實施過程時間長，涉及法律關系及社會關系復雜，社會誠信度不高，致使對投投標工程中標后的跟蹤管理難以到位。

3.3 現行法律、法規及體制上的問題

（1）現行法規體系存在彈性空間。目前，建設工程招投標依據的主要法律法規是《招投標法》、建設部89號令等，其基本原則是業主負責制，相關條款的規定本身就給業主或代理機構留下了彈性空間?！墩型稑朔ā返牧⒎ㄗ谥荚谟冢孩偬岣呓洕б?，依法推行招投標制能夠保障國有資金的有效使用，提高經濟效益；②保證工程質量，推行招投標制度，擇優選擇施工企業，使工程的質量得以保證；③保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益；④規范招投標活動。各項宗旨互相兼顧，必將在招標及評標定標辦法上內容齊全，較硬指標兼顧，增大了彈性空間。目前，招投標競爭非常激烈，競爭對手得分差距非常微弱，法律提供的微小彈性空間都直接影響評標結果，許多環節都容易產生的細微的不公就將導致結果的不公。

（2）筑產品特性便于充當“操作”載體。建筑工程具有投資大，生產周期長、監督履約難，交易成本高等特點，且能夠為利害關系人帶來巨大的經濟利益，工程成本控制及賬務處理較有彈性，存在著“黑色利潤”，這個空間提供了工程項目招投標“暗箱操作”的物質基礎，從而使建筑市場在宏觀上形成過度競爭的局面，而在微觀上商品需求者又有排斥競爭的內在動力。

（3）信經營社會基礎尚顯薄弱。市場經濟既是法制經濟，也是信用經濟，目前各類市場主體的信用體系尚未健立，各類市場主體的信用意識和信用水平有待提高，由于建筑產品招投標的某些內容及過程需要保密，客觀上造成了不便于社會監督，減少了投標人因為虛假信息導致投標失敗的風險，所以投標人提供虛假信息參與投標的現象愈演愈烈。

4 辦法及對策

嚴格招投標管理：

（1）增加依法監督意識，構建科學監督體系，嚴把監督重點。招投標監管機構要認真研究招投標監管方式調整過程中出現的新情況、新問題，注重由過去比較具體的業務操作轉變到運用市場機制來規范市場、處理經濟事務，提高依法監督能力。嚴格按建設程序辦事，認真履行好自己的職責，做到既不缺位，又不越位，更不錯位，嚴把招標文件備案關，招投標情況備案關，并加強中標后的跟蹤管理。

（2）強化監督機制、規范交易行為。充分發揮紀檢監察部門的職能作用，對招標投標全過程包括市場主體的交易行為、評標專家的評審行為、招標投標主管部門的行政行為、工作人員的執法行為予以全面監督，保證招投標活動的順利進行。

（3）強化規則，完善招投標信息網，提高信息秀透明度。在招投標過程中，必須建立有效的制度實施機制，減少操作中的彈性和例外（特權），保證制度面前人人平等，使招投標制度得到真正落實。借助信息網，提高招標、投標、評標的效率，提高信息透明度。充分發揮建設工程交易中心的市場作用，所有房屋建筑、市政工程、專業基礎設施工程、水電工程、交通工程、一律進入有形市場交易，不得場外私下交易。

（4）密切配合、嚴肅查處，形成監管合力。依照現行法規，就監管人員、招標單位、投標單位、評標人員、代理機構分別制定制度，招標行政主管部門要與紀檢執法監察等部門加強協調配合，做好事前和事中監督，依法查處舉報違規行為，促進招投標工作健康發展。對難以調查取證的串通投標、陪標、圍標、哄抬標價、假招標、借牌子的違法行為，監察、建設、經警要聯合調查，絕不能手軟，發現一起，查處一起，從嚴處罰。

（5）嚴格準入與清除制度，改變過度競爭狀況。加強招標代理機構、投標企業、評標專家信用檔案建設，開展不良行為記錄工作，實行網上公布，加強資質與資格審查，嚴格市場準入與清除制度。