規劃審批制度創新思路探索

陳龍溪

（福建　漳州　363000）

規劃審批制度創新思路探索

陳龍溪

（福建漳州363000）

規劃審批屬項目建設過程中占有相當比重的前置階段，因其綜合性，牽涉部門較多（如：發改、國土、建設、民防、水利、環保、通信、氣象、供電、圖審），造成審批周期較長，也因此往往成為上級部門和建設單位的批評對象。如何創新審批制度一直是規劃行政主管部門的重要課題，在黨中央、國務院關于“進一步簡政放權”和省市常委、政府關于“進一步提高審批效率”時代背景下，這個課題的現實迫切性尤為突出。

本文結合實際工作，借鑒兄弟城市的相關案例，對漳州本市規劃審批制度的創新思路作一些粗淺的探索。

1　漳州市的規劃審批手續及其時限

漳州市的規劃審批改革工作一直走在全省前列。①不但指依法依規的正規化和制度化，而且包括先行“確權”再“限定自由裁量權”方面的審批提效，這個經驗得到了省政府和省紀委的認可，并在全省推廣漳州經驗；②漳州市行政服務中心成立伊始，規劃審批業務便隨之首批進駐，該中心是國家認定的模范單位，十幾年來成績斐然，大多數規劃審批業務的辦理時限也由法定的30個工作日減少為7個工作日，降幅巨大。

截至目前，在規劃審批手續方面，申請用地規劃許可證辦理、修建詳細規劃審批、工程規劃許可證辦理，竣工規劃條件核實是建設單位必走的工作流程，單此流程就涉及7個部門、4個審批環節、提供25項資料，一切順利的話，即建設單位業務精通且流程不反復相關部門不卡殼，每個建設項目的規劃審批手續累計需要40個工作日。

在漳州我市現行管理模式下，即使是開辟綠色通道、允許容缺受理的重點項目，從項目報件到施工許可耗費一年已是神速。

應該說在現有的行政制度之下，漳州市的規劃審批制度幾乎挖潛已盡，也就是說，在各行政部門權利分置（即所謂的發改、國土、規劃等三規分立）的條件之下，規劃審批制度的提效必須另辟蹊徑。

2　廈門市的規劃審批手續及其時限

廈門市行政審批制度改革是在省內乃至全國各地改革試驗的基礎上，博采眾長又發揮自身優勢，深化后加以升級之舉，從某種意義上講是對原有行政管理體制的顛覆性變革。

廈門市行政審批制度改革的實質，就是在實施頂層設計的基礎上，對市政府及各相關審批部門的運作模式進行全面的改革。改革之前，廈門市的建設單位從申請項目建議書到取得用地規劃許可，需涉及7個部門、9個審批環節、提供25項資料，累計需要53個工作日，費工耗時低效；改革后，建設單位只需要對應1個部門、1份申請表、提供6項資料，僅需10個工作日，效能提高顯著；對以資金性質為區分的全部三種建設項目類型而言，均設置為一個流程五個階段，建設單位只需辦理最先的報件和最后的收件，以最有代表性的“公開出讓用地備案類項目”（參見附件一：《公開出讓用地備案類項目審批流程圖》）為例，五個階段涉及發改、規劃、國土房產、建設、民防、市政園林、消防、經信、水利、環保、通信、氣象、供電、質安、交易中心、圖審、造價等部門的協調、審批和頒證均內部流程運轉，無須建設單位介入，并且每個環節明確辦理時限，項目整個流程審批總時限（從項目備案到施工許可）精簡為39個工作日。

3　廈門市規劃審批制度改革的實質和借鑒意義

廈門模式其實就是實施“多規合一”在建設項目審批流程上的具體體現，也就是在發改、土地、規劃、城建、環保、林業、海洋等部門實施規劃合一的基礎上，將分散在各職能部門、各受理環節的決策、協商和審批進行整合和前置，升級現有各地行政服務中心的“一站式服務”模式，發展為“一流程解決”。具體體現在：

（1）政府職能行使方面。發展是第一要務，項目的生成和落地便是重中之重。廈門模式通過貫徹“一張圖、一個平臺、一張表、一套機制”，以項目的策劃為抓手，重點研究、把控城市總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃、城市設計等內容，從項目的生成起便化被動為主動，實現“重事前謀劃”。

（2）具體項目管理方面。現行管理模式各政府職能部門往往以項目審批作為工作重心，項目的事前謀劃則相對弱化；同時具體項目的審批流程耗時費力，事后監管又跟不上，這種模式飽受詬病，也與簡政放權的大政方針不符。“輕事中審批”的廈門模式將工作重心從事前審批轉移到事中事后的服務上，“寬進、嚴出、重罰”，簡化甚至取消行政許可和審批，但輔以加強跟蹤抽查、嚴格竣工驗收、從重處罰各類違法違規行為等配套措施。

廈門模式的借鑒意義，在于與漳州市現行運作模式相比，其可對困擾當前一系列深層次難題的“癥”而下的一劑“良藥”。其意義有三：

（1）從政府職能的角度來說，在與地區經濟和社會發展規劃同步的一定時期內，把握住改善民生所需的公共服務設施和市政服務設施的種類及數量、發展經濟所需的新增產業和升級產業的類型及規模、推進時序這幾個方面，事先安排好項目的土地、規劃、設計、資金和政策等發展要素，政府的微觀的項目操盤能力將如臂使指，宏觀的發展目標和指標也能確保實現。

（2）從部門管理的角度來說，廈門模式能夠更充分地發揮各類規劃的前瞻性和指導性，促使發改、土地、規劃等職能部門積極主動地開展工作，既承擔起更大責任，又消化了部門之間和部門內部的交叉審批，從而顯著地提高了行政審批效率，從根本上提升了行政服務水平。

（3）從建設單位的角度來說，無論是近期、中期還是遠期，政府所提倡、想推動、要實施的項目一目了然，職能部門有責任、社會資本有興趣，都可以對號入座、各取所需；辦理批建手續時，只需“一進一出”，免去了在發改、規劃、土地、住建、環保、文物、水利、消防、人防、空軍、供水、電力、電信、無線電等等部門的往返奔波和公章旅行，在可控可預知的期限內完成項目建設。

綜上所述，廈門模式是一種可以達到政府宏觀運行、職能部門管理和建設單位項目建設三方面的共贏的一種良性模式，對于現行行政管理體制尤其是規劃行政審批制度，可謂脫胎換骨、意義深遠。

4　漳州市規劃審批制度改革的探索

廈門模式為未來政府的深化改革展示了一條明白無誤的路徑，而且作為緊鄰的兄弟城市，存在著推動廈漳同城的現實需求，值得漳州市借鑒和努力效仿。廈門具有特區政策和先行探索的優勢，而漳州市的“多規合一”尚未正式啟動，全面借鑒的政策和法律背景均不具備，但時不我待，漳州市可以根據現實背景和自身特點，先行實施“一合并、二取消、二提前、二放開、零容忍”等五項提速提效舉措。

4.1“一合并”

即合并現行設計方案的審批和《建設工程規劃許可證》的辦理這兩個流程，將《建設工程規劃許可證》的申請辦理由原來的施工圖階段前置到方案設計階段并同步辦理，實現關口前移，簡化手續。

合并后須處理如下三個環節：

（1）根據《福建省人民防空條例》第19條規定要求，建設單位未取得漳州市人民防空部門批準文件，市規劃局不得發放《建設工程規劃許可證》。市規劃局在審批建設項目的設計方案后便直接辦理工規證便與之抵觸，這就需要與市人防辦協商解決：但在市行政服務中心主持召開的項目修規聯審會上，市人防辦必須派代表發表意見并形成會議紀要，這就等同辦證之前已獲其批準；而140m2及以下規模的小項目無須召開聯審會，則由人防辦先行出具批準文件。

（2）辦理工規證的申報材料需提供使用土地的證明文件：以劃撥方式取得的用地提供國土部門出具的《建設用地批準書》，以出讓方式取得的用地提供國土部門出具的該宗地的權屬意見書或《國有土地使用權證》或《國有土地出讓合同》。合并辦理后則只需建設單位出具《國有建設用地使用權出讓合同》即可，這就需要與市國土局協商解決。

（3）根據漳政綜[2010]196號文第四條規定：“建設單位和個人憑繳納配套費的收據辦理建設工程規劃許可證”，合并辦理后該城市基礎設施配套費的95％部分（5％部分由市規劃局自行收繳）可調整至辦理《建筑工程施工許可證》時由市住建局收繳，這就需要與市住建局協商解決。

4.2“二取消”

即取消收取施工圖、取消項目開工前的微機預定位這兩個環節。

取消收取施工圖指的是《建設工程規劃許可證》合并辦理之后，原先將施工圖作為工規證的附圖便失去意義，因此只須核發總平面圖、彩色立面圖、效果圖作為其附圖。取消后須須處理如下環節：現行建設單位向市房管局申請辦理《商品房預售許可證》和《房屋初始登記》時，經市規劃局批準的施工圖是報送要件之一，這就需要市住建局把關。

4.3“二提前”

即將交通影響評價提前至項目用地的控規階段編制和審查、由市規劃局提前組織編制市政類項目修規。

這二個提前均需編制經費的開支，前者需要市土地收購儲備中心增加支出這部分編制費用，分攤進項目用地的總成本中；后者可根據每年年初計劃或提高市規劃局土地出讓金提成比例，由市財政統籌專項經費劃撥，項目總成本不變的前提下，在項目正式啟動之前先行支出。

4.4“二放開”

即放開對日照分析報告、交通影響評價這二份報告編制單位的管制，由建設單位自行委托具備相應資質的設計單位編制。

4.5“零容忍”

“零容忍處罰”是實現“寬進、嚴出、重罰”根本保障。即補充出臺相應規定，建立黑名單制度，對建設單位、代建單位、設計單位、測繪單位、圖審機構等有不誠信行為或違法違規行為的，加強監管加大處罰：在市規劃局承擔相關檢查費用的前提下，日照分析報告每項必檢、設計文件隨機抽檢。如果檢查不合格，市規劃局以通報的形式對責任單位予以警告，并責成其負擔相關檢查費用；如果責任單位的成果第二次不合格，則列入黑名單予以曝光，并處一定時間內市規劃局不予審查其成果的懲罰。

可以說如果實施“一合并、二取消、二提前、二放開、零容忍”，也只是當前條件下的過渡舉措，未來隨著形勢的發展，漳州市規劃審批制度改革還將有更大的力度，更多的舉措。

TU984.11+1

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1673-0038（2015）27-0245-02

2015-6-4