經濟新常態下財政收入監管的挑戰與應對

●秦 強

經濟新常態下財政收入監管的挑戰與應對

●秦 強

黨的十八大以來，由我國政府推動的行政、財政、法制等一系列綜合改革有效地推動了經濟增長模式的轉變，由過去以勞動力密集型產業為主要推動力的高速經濟增長和超經濟增速的財政收入增長“舊”常態，逐漸向以調整和優化產業結構為核心的主動“降速”及財政收入低速增長的“新”常態過渡。經濟新常態下，財政收入主動“降速”既有因調節產業結構而使經濟增長放緩的原因，也有稅制改革、預算改革的制度性因素，還有傳統稅收監管體制不能適應于以網絡經濟為代表的新經濟發展而產生 “政策缺口”的因素。

一、經濟新常態下財政收入監管的挑戰

（一）稅制改革對稅收監管提出的新要求

黨的十八屆三中全會提出了我國未來稅制改革的總體框架，提出稅制改革要實現合理稅制、穩定稅負、優化結構和規范管理四大目標，稅制改革對進一步理清政府與市場、政府與政府間的關系起到至關重要的作用。結合近兩年政府工作報告關于稅制改革的內容，未來我國稅制改革主要涉及增值稅、消費稅、資源稅、房地產稅和個人所得稅等改革，各稅種的改革所涉及的內容既有稅制基本要素的調整，如稅目、稅率、征稅環節等，也涉及中央與地方間稅權 （包括稅收征管權）的重新劃分。目前，建立在1994年稅制體系基礎上的稅收征管體制、征管方式和方法不能適應于稅制改革的要求。如目前正在推進的“營改增”改革，對工商業和服務業統一征收增值稅，消除產業鏈上游的服務業與下游的工商企業存在重復征稅的問題。但同時，“營改增”后國地兩稅務局在兩稅稅收征管及與營業稅相關的企業所得稅和其他規費、基金的征管面臨新的挑戰。根據《國家稅務總局關于調整新增企業所得稅征管范圍問題的通知》（國稅發 〔2008〕120號）規定，“2008年之前國地稅各自管理的企業所得稅納稅人不作調整，2009年起新增企業所得稅納稅人中，應繳納增值稅的，所得稅由國家稅務局管理，繳納營業稅的，所得稅由地方稅務局管理。”隨著“營改增”的推進，原歸屬于地方稅務局的營業稅管轄權將逐漸萎縮，企業所得稅管轄權也應隨之由地稅向國稅轉移。未來這些變化一定程度上削弱了地稅部門“以票控稅”的能力，稅收征管的信息優勢也受到削弱，將影響到地稅部門征收的個人所得稅、代收的政府性基金的征管能力。再如未來消費稅改革將其作為“營改增”后地方主體稅種，那么，為了避免地方圍繞消費稅源而產生的惡性競爭，消費稅的征管環節也將會隨之進行調整，由生產環節征收改為消費環節征收。一般而言，由于生產企業相對消費者更穩定，且生產環節稅源更集中，納稅人的信息更容易采集。因此，在生產環節實施稅收征管的效率相對更高。稅收征管環節的調整意味著地方政府需要建立更為高效的稅源信息采集、稅源監控的監管體系：一是在稅務登記和納稅申報方面，征收環節后移后，納稅人主體發生變化，由生產企業變為批發和零售企業，納稅人數量將大幅度增加；二是在稅源監控方面，征收環節后移后，過去監控生產環節稅源的方法和手段難以適應信息化條件下監控多元化銷售渠道的需要。

（二）預算改革弱化了對財政收入指標的考核

經濟新常態強調的是經濟結構的對稱態，是以調結構、穩增長為目標的經濟，與舊常態相比，經濟增長與財政收入“雙降速”為表象特征，這恰恰是與以經濟增速、財政收入增長論成敗的傳統“政績觀”相矛盾的。同時，預算改革強調了預算的科學性，預算應成為地方政府組織財政收入和安排財政支出的法律依據，傳統的自上而下安排財政收入任務指標安排往往是簡單的 “基數+增量”的方式確定的，缺乏科學的依據，很容易形成地方政府采取“順經濟周期”行為的激勵。新的形勢下，弱化財政收入任務考核有可能會產生兩種截然相反的激勵：一是一些地方官員的“政績觀”未能及時轉變。在我國現行集權制體制下，盡管各地政府近年弱化了財政收入指標的考核，但仍然延續了自上而下、層層下達財政收入指標任務的做法，并將財政收入完成情況作為考評地方政府績效的重要指標之一。不難理解，在經濟增速放緩時，還會有一些地方會執迷于追求經濟與財政“雙增長”，有可能會出現“過頭稅”和亂收費的問題；二是一些地方因沒有硬性指標考核而出現放任自流的問題。要避免出現這兩類問題，不但需要通過完善各項制度和加大宣傳，進一步轉變“唯GDP主義”的政績觀，還需要將財政收入科學預測與財政收入監管有機結合，使科學、準確的預算對地方政府的稅收努力形成有效的激勵。2014年全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉提出“要克服速度情結，防止竭澤而漁”。同時，也強調財政收入不再作為硬性任務要求，但并不意味著聽之任之、無所作為，而應通過建立收入預測模型，加強收入預測和預算執行分析。當然，財政收入預測是否準確往往對下級政府及稅務部門的稅收征管工作產生重要的影響。如果財政收入預測不準，或給予下級政府及稅務部門更大的自主權，就無法根除一直存在的越權減免、超期緩征、違規退付、應征不征、延期解庫等問題；或給下級政府及稅務部門上了“緊箍咒”，出現“過頭稅”、亂收費和財政收入“空轉”等問題。

（三）“新”經濟的稅收征管

我國于2001年首次將稅收信息化建設寫入修訂的《稅收征收管理法》，目前，稅收信息化的工作仍主要服務于傳統產業的稅收征管。然而，隨著經濟轉型步伐的加快，近年來建立在信息化和網絡交易平臺基礎之上的網絡經濟已覆蓋傳統產業的方方面面，對網絡經濟的稅收征管卻一直滯后于其發展步伐。目前，網絡經濟的交易模式可分為B2B（企業對企業）、B2C（企業對消費者）和C2C（個人對消費者）三種，其中，B2B和B2C模式的銷售方均為企業，在線下設有經納稅登記的實體機構，尚可參照原有的相關稅收法規和稅收征管法規。與前兩種交易模式不同，在C2C交易模式中，個人作為銷售方。近年來，隨著網絡交易平臺的發展，C2C的交易模式在網絡經濟發展中日趨重要。目前稅務部門所開展的納稅評估和稅務稽查工作更多是針對有實體機構的納稅人，稽查的對象則是納稅人的紙質賬簿。盡管我國于2013年出臺并正式實施了 《網絡發票管理辦法》，但申領網上發票并非強制性規定，該辦法主要是解決納稅人跨地區交易出現的發票開具難的問題。因此，主動申領網上發票的納稅人仍主要是有固定住址的傳統納稅人。由于網絡交易的個人在線下大多是沒有經納稅登記的實體機構，且我國現行法律并未強制規定個人網店進行工商登記和稅務登記，這種交易的隱匿性極高，傳統的稅收監管方法難以企及。因此，目前對C2C交易的稅收監管仍嚴重不足。

二、加強經濟新常態下財政收入監管的建議

（一）適應稅制改革需求的稅收征管

稅制改革成效如何，不僅取決于稅收制度本身的優與劣，還取決于當下的人力和技術水平所支撐的稅務機關的稅收征管能力。一般而言，稅制改革中所凸顯出的稅收征管問題可以分為兩種：一是由于稅收征管環節、征收范圍和對象、納稅人主體、計稅方式等制度的調整而產生的原稅收征管制度與新的稅收制度不相適應的問題；二是由于經濟環境的變化往往是稅制改革的主要動力，稅收制度的調整往往滯后于經濟的發展，而每次稅制深刻的改革可以從制度層面彌補兩者的差距，但稅收征管體系往往是基于舊的稅制體系建立起來的，因此，在每次稅制改革后，都會出現因稅收征管的人力和技術水平滯后于經濟的發展，而產生落后的稅收征管水平與新的經濟發展常態不相適應的問題。針對第一類問題，應從完善現有的 《稅收征管法》和相關的法律、法規，如針對“營改增”試點中出現的增值稅劃歸國稅管理后，應明確將相應企業的企業所得稅管理權限一并劃轉；針對第二類問題，應通過加強稅務管理人員專業素質和提高稅務管理信息化水平來解決，兩者應是相互聯系的，如針對“營改增”后企業所得稅管理權限變更可能導致地方稅務機關喪失部分企業信息的問題，應通過國地稅區域內聯網，并逐步推進稅務機關全國聯網來解決。

（二）財政收入科學預測與收入監管有機結合

財政收入的科學預測應包括兩個層面：一是基于宏觀經濟的走勢所做的財政收入整體預測，是由財政管理部門在編制中長期預算和年度預算時，根據國家和地區中長期發展規劃，并基于本地區及外部經濟形勢變化的判斷，對下一個財政年度及中期財政各項收入所做的預測；并強化對重點區域、重點企業、重點稅種財政收入及非稅收入增減原因的深入分析，從而使稅收管理和財政政策能夠做到有的放矢。二是基于行業信息、企業經營信息所做的微觀預測。首先應按照《國家稅務總局關于大中小微型企業稅收劃型統計問題的通知》的要求，加強與發改委、財政、工信委、工商、統計等部門的協作，加強各類企業基礎信息的核實、更新和整理，尤其是對重點企業稅源監控數據庫進行及時更新，及時掌握稅源總量和稅源質量的變化。并在此基礎上，完善稅收預測模型，實現對稅收收入的動態預測。微觀預測是宏觀預測的基礎，宏觀預測側重于從全局把握財政收入的總量變化，財政收入的宏觀預測結果應作為編制政府年度預算收入的主要依據，為保證預測結果的科學性和獨立性，可由財政部門組織第三方科研機構來實施，將科研機構的技術優勢和財政部門的信息優勢有機結合。微觀預測則應側重于對不同類型企業稅源及稅源總量變化狀況進行動態預測，使稅務部門能夠及時調整稅收管理和稅收服務工作。

（三）依托于大數據平臺，加強對電商的稅收監管

如上所述，目前基于網絡交易平臺的交易量快速增長，由此也產生海量的交易數據，如這些數據脫離于稅務部門的監管，則偷稅、漏稅問題就不可避免。傳統的稅收監管以“人盯人”的征管方式為主，采取屬地管理的方式，主要依賴于工商和稅務登記、各種行政審批來監控納稅人的行為，更側重于搜集結構化數據來支持稅務部門的監管活動，如通過金稅系統采集的納稅人開具增值稅申報及專用發票票面信息。然而，“C2C”的交易方往往未安裝有稅控收款機系統，使其能夠游離于傳統的稅收監管模式有效范圍之外。未來，稅務機關應充分運用網絡交易大數據，在金稅三期工程中搭建一個超脫于區域范疇的、能夠實現不同部門間信息共享的數據處理平臺，實現全國稅收征管數據大集中，使其能夠覆蓋納稅人、稅務機關內部、公安、工商、海關、社保、外匯管理、銀行、行業管理部門乃至互聯網等不同渠道取得的數據，實現對數據的有效采集、存儲、處理、分析和應用，健全納稅信用管理機制，促進建立覆蓋全社會的征信體系。與各大電商平臺合作開發網絡購物征稅系統，由電商平臺代扣代繳增值稅和消費稅，交由國稅統一管理，按商品的寄出地歸屬來與地方按原分稅制所確定的辦法分配稅收收入?！?/p>

（作者單位：廣西財經學院）