拉緊管理鏈條 提升監管績效
——基于湖北省云夢縣的實踐

●程國安 李玉坤 許紅清 劉 軍

拉緊管理鏈條 提升監管績效
——基于湖北省云夢縣的實踐

●程國安 李玉坤 許紅清 劉 軍

隨著公共財政管理體制的建立，作為提升財政運行效益的重要手段和財政資金分配重要依據的財政績效監管已受到政府和公眾的廣泛重視。由于目前縣級財政管理基礎還不夠牢實，開展績效監管還面臨著觀念、制度、技術以及人力等方面的制約，導致許多財政績效監管流于形式，監管手段與成效低下，這既帶來管理漏洞，也有損財政形象。因此，如何拉緊管理鏈條，提升監管效率已成為縣級財政管理改革中亟待解決的難題。

一、湖北省云夢縣績效監管的主要做法及成效

湖北省云夢縣績效監督是基于財政“大監督”的理念，依據“收支并舉、內外并重、上下聯動”的原則，按照“先易后難、由點及面、穩步推進”的順序展開的，著力解決好“是什么”、“干什么”與“怎么干”的問題。在明確“干什么”的目標之后，云夢縣積極探索績效監管應用機制，重點引導財政干部努力解決好“怎么干”的路徑問題。主要體現在“六化”上：

（一）日常監管制度化

云夢縣成立了以縣紀委、組織部、發改委、財政局等相關單位負責人為成員的工作小組，強化對績效監管的組織領導。出臺了《云夢縣財政績效監管實施辦法》、《云夢縣績效監管工作考評辦法》、《云夢縣績效監管工作程序》等系列文件，明確了績效監管的目標、原則、類型、范圍、組織方式、評價方法和指標設置、工作程序、結果反饋和應用、考評辦法等，形成了較為完備的運作體系，為開展績效監管提供了強有力的組織和制度保障。

（二）預算監管精準化

云夢縣績效監管首先是從深化預算改革中尋找突破，大力推行“e”財政部門預算編制方法，將所有的收支都納入預算管理，改變了過去資金分口管、預算分塊編，內外“兩張皮”現象，提高了預算編制的完整性。強化預算執行，建立了收支端口封閉運行的網絡對接，實現了預算指標從源頭到標的的“流水線式”控管，提升了預算約束力。

（三）收入監管臺賬化

建立了稅收收入、非稅收入、資產收益三大網絡對接平臺，對各類收入實行電子化管理與監控，密切關注、隨時解決收入征管中出現的問題。國、地、財三家緊密配合，構筑護協稅網絡，建立健全了全縣稅收臺賬，稅收臺賬對稅源變動、稅收入庫、稅款在途等征、繳、納各環節提供了準確信息，為協調財、稅、庫、銀合作開辟了便捷通道，有效規避了 “人情稅”、“關系稅”等漏洞，極大提升了財稅征管水平。

（四）支出監管公開化

圍繞“細化公開內容”這個關鍵，云夢縣在支出監管上強調“三公開”。一是公開的項目要全。已全面公開各類財政專項資金584項，資金總額達55.61億元，涉及項目416個；公開政務信息共821條，接受群眾咨詢投訴280件，清理吃“空餉”人員41人，收回虛報冒領資金149.8萬元，處分相關責任人107人次。二是公開的內容要細。將全縣165個預算單位納入國庫集中支付，納入面達100%，對預算單位所有收支進行合法、合規性審核，退回不合法、不合規和手續不完備的直接支付申請649筆，拒付資金5394.8萬元。三是公開的程序要清。嚴格遵循“規范、明晰、有序、高效”的原則，健全和優化財政監管工作流程，使預算編制、預算執行、財政監督、績效評價等各項工作均依流程運行，做到公開透明，形成上下互動、左右聯動、環環相扣的管理機制，努力實現各崗位、各環節間的“無縫銜接”，增強嚴密性。

（五）監管理念明晰化

貫徹落實財政部58、59號令，從三個方面樹立“大監管”的新理念。一是強化監管合力。注重加強同紀檢、監察、稅務、審計等部門的溝通和協調，建立部門協調機制，互通信息，形成合力。二是強化四項制度。進一步完善主要領導負責制、監管聯絡員制、成果利用制和過錯追究制，確保財政監管工作按“大監督機制”運行，促進績效監管從單純檢查向完善制度、建立機制、堵塞漏洞、科學管理方面深化。三是強化監管手段。建立財政電子信息監管平臺，利用科技手段對資金運行實行動態監控，對資金的審批、分配、支付、使用、核算及清算等各環節進行全面跟蹤。按照“內審與外查并重”的要求，實現對全縣165個預算單位及局內各單位、13個鄉鎮財政所每年檢查面達30%及以上，確?！叭瓴橐槐椤薄?/p>

（六）投資監管全程化

在事前關注上，主要看資金的社會經濟效益如何，政府有無必要進行投資，是否可以以更少的財政投入獲得更大的產出；在事中控制上，主要對投資過程開展檢查，及時發現執行中存在的問題并責令其糾正，嚴查投機取巧、徇私舞弊等現象；在事后檢查上，通過專項檢查、聯合辦案、稽查督促、績效評價等監管手段對專項資金的管理和使用的合規、合法及有效性進行總體評價。

通過“六化”將績效監管貫穿于公共財政改革的全過程。近三年來，云夢縣先后組織了6個檢查專班，對上級下撥的所有專項資金和本級配套資金進行了全面檢查，共檢查部門68個，延伸檢查鄉鎮13個，檢查項目133個，涉及專項資金24.73億元，查處違規違紀案件12起，收回資金共1.36億元，有力地促進了監管理念不斷深化，監管力度不斷加大，監管水平不斷提升。

二、影響財政績效監督工作的難點分析

從近幾年云夢縣實施財政績效監督的情況看，雖然取得了一定成績，但其效果還不理想，存在多方面的難點。

（一）觀念還有待轉變

在思想觀念上，有的部門和單位仍僅注重傳統監督的方式方法，僅僅停留在安全性、規范化監管層面，片面追求財政監管的社會效應而忽視了經濟效益，忽視了對內外因素的綜合分析，在監管點的延伸與面的擴展上不夠，難以向績效監管邁進。部分部門和單位對績效評價工作的重要性和意義重視不夠，缺少有關績效監督的基本共識。

（二）績效監管依據不足

目前，與財政監管活動相關的法律法規僅散見于《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規之中，有關績效監管主體、組織實施、工作程序、跟蹤問效、責任追究等均無法律法規的強力支撐，使整個績效監管工作缺乏法律約束與制度保障，在執行中難以界定與追責。

（三）評價指標難以統一

績效標準是衡量或評價監管績效好壞高低的尺度。目前，國家沒有制定統一的評價指標，缺乏完備的評價指標體系，導致資金項目運行中的績效評價與相關責任難以定性，尤其是對相關責任人缺乏制約，績效監管的結果多作為檔案備存，或作為加強管理的借鑒，這不僅使績效監管流于形式，而且降低了績效監管的權威性。

（四）績效監管風險較大

由于監管人員自身的局限性以及外界因素的影響，再加上目前普遍缺乏相關法律法規支撐，難以保證監管人員對所有監管事項的合規性、效用性作出了準確的判斷，導致監管人員被指控、監管結論被質疑的可能性較大，績效監管存在風險。

（五）監管隊伍建設有待加強

績效監管工作涉及面廣，技術性較強，需要大量具備專業知識的專業人才?；鶎迂斦谶@方面的專業人才普遍匱乏，許多非專業人員充斥其中，再加上缺乏有效的、有針對性的專業訓練，業務素質較低。有的人員信念、意志不堅定，思想顧慮多，不敢大膽監管，績效監管質量普遍不高。

三、有效開展績效監督的建議

當前，強化績效監管勢在必行。因此，財政部門應當及時轉變思想觀念，把規范財政運行、提升監管績效作為推進財政深化改革的重要目標，強力促進績效監管工作有序開展。

（一）全面樹立績效監管意識

通過采取業務督導、綜合審查等措施，保障績效監管工作嚴格有序進行，探索建立“日常監管、專項檢查、社會參與”三位一體的工作機制，自覺維護績效監管的嚴肅性。加快績效監管的法律法規建設，強化法律保障，真正提高績效監管的威懾力。加強組織領導，積極爭取領導支持與部門配合，增進績效監管的支撐力。

（二）著力完善績效監管機制

從管理體制、指標體系、績效考評、察訪核驗、成果運用五個方面入手，不斷完善績效管理制度，形成上下結合、獎懲分明的約束和激勵機制；將績效監管工作目標進行分解和細化，明確具體工作內容、工作時限、預期目標等，健全責任分解落實機制；探索建立“政府牽頭、部門聯合、鄉鎮參與”的聯動機制，在力量整合上變財政單打獨斗為整合各方力量齊抓共管；編印績效監管知識普及手冊，創建績效監管案例電子警示平臺，開展警示教育等，積極構建績效監管警示機制；進一步明確績效管理的程序、要求、紀律，在評價的每個環節、每個步驟明確專人負責數據采集、結果匯總及報送，嚴格落實“誰考核、誰負責”的問責機制。

（三）科學規范績效監管評價體系

建議上級財政部門明確績效監管的定性和定量指標，盡快建立一套科學、系統的績效監管指標體系和評價標準，使績效評價更具操作性。地方財政要通過實踐，不斷積累工作經驗，不斷修正績效標準，不斷完善參評機制，嚴格把握尺度，確保評價質量，克服人情分、打高分和走過場傾向，防止績效監管流于形式。

（四）充分應用績效評價成果

充分運用績效監管結果是保障績效監管發揮作用的關鍵措施，財政部門應及時向上級報告監管結果，依據激勵和約束并舉的原則，切實提出科學運用的建議。對評價結果為優良等級以上的單位應予以獎勵表彰；對評價結果為優良等級以下的單位應予以一定的制約，嚴厲追究其績效責任，并在預算安排上從嚴控管。

（五）建設高水準績效監管隊伍

績效監管工作涉及面廣、工作量大、業務新、要求高，要保證其順利開展和整體成效，就必須采取“引進+培訓”的辦法，充實專業隊伍，提升整體素質。要積極從大專院校引進專業人才，轉變目前績效監管隊伍人員少、工作量大的問題。要積極開展相關政策培訓和業務技能培訓，培育拔尖能手，打造優秀團隊，切實提高財政績效監管水平，降低評價風險。■

（作者單位：湖北省云夢縣財政局）