湖泊生態環境保護資金監管探析

●張春學

湖泊生態環境保護資金監管探析

●張春學

自2011年財政部、環境保護部聯合啟動湖泊生態環境保護試點以來，國家對湖泊生態環境保護的投入逐年增加。但從檢查人員對洪湖、梁子湖湖泊生態環境保護資金的監督檢查情況來看，這些投入并沒有達到預期效果，或者說效果不明顯。為什么會產生這個現象？如何改變這種情況？本文擬結合實踐工作談談看法。

一、湖泊生態環境保護資金管理現狀

（一）湖泊生態環境保護工作已刻不容緩

檢查人員對洪湖、梁子湖的環境狀況進行了摸底調查，調查情況表明，加強湖泊生態保護已迫在眉睫。

以梁子湖為例，梁子湖位于湖北東南部、長江中游南岸，地跨鄂州梁子湖區和武漢江夏區，是湖北第二大、全國第八大淡水湖。湖面面積225平方公里，流域范圍涉及武漢、鄂州、黃石、咸寧4市，共2085平方公里。梁子湖是武漢城市圈的生態屏障和“綠心”，其Ⅰ、Ⅱ類水體占比達到85%，是我國境內生態系統保持最完善、水質最好的城郊淡水湖泊，被列入亞洲著名濕地名錄，被譽為 “物種基因庫”。

但近年來，隨著梁子湖流域人口增加和城鎮化進程加快，以及周邊地區工業、養殖業和旅游業的發展，梁子湖生態環境受到嚴重威脅，現狀不容樂觀。一是水面逐步縮小。1956年水面約為347.42平方公里，2009年水面約為225平方公里，減幅近35.2%，梁子湖的多種功能也因此大為減弱。二是水質日趨惡化。大量耗氧物質、營養物質和有毒物質排入湖體，使湖水的自凈能力下降，導致湖體內溶解氧不斷下降、透明度降低，水色發暗，水質急劇下降，加速了水體富營養化。三是水生植物遭到破壞。沉水植物種群及數量正發生變化，浮游植物優勢種群正從貧營養型的硅藻、甲藻向富營養型的綠藻、藍藻轉換。四是魚類資源萎縮。生物多樣性面臨威脅，生境逐漸趨向單一，有較高經濟價值的魚類資源銳減，加上人為分隔子湖與大湖的聯系、主湖與長江的聯系，魚類基因間的交流減少，逐漸使部分珍稀魚類基因消失，如銀魚等。五是湖泊水生態系統退化。進入20世紀80年代以后，原有的水生植被群落因缺氧和得不到陽光而成片死亡，水體中其他水生動物、底棲生物的種類也隨之減少，生物量降低。

（二）沿湖流域對湖泊的生態保護工作力度不夠

總體來說，湖北省沿湖流域各地黨委和政府對湖泊保護工作是十分重視的，按照省委省政府“保護第一，合理利用”的基本方針，采取了一系列措施，但力度不夠。

一是建立的領導體系，有職能無責任，工作開展松懈。為加強沿湖流域各地湖泊生態保護工作力度，湖北省先后成立了湖北省梁子湖生態保護工作領導小組、荊州市洪湖濕地自然保護區建設工作領導小組，這兩個領導小組分別由省政府和荊州市政府主導，并分別統籌梁子湖、洪湖的生態保護和開發利用工作。但這兩個領導小組都是臨時機構，而且成員單位經常變動，一年難得開展一次工作。

二是成立的管理機構，管理體制不順，造成政企不分。1956年經湖北省人民政府批準成立的梁子湖管理局屬全民事業單位，歸口湖北省農業廳下屬水產局管理。2005年，成立的荊州市洪湖濕地自然保護區管理局屬事業單位，行政上直屬荊州市政府，業務上接受湖北省林業廳、水產部門的指導。這兩個管理機構雖在設立時，賦予其生態保護的職責，但其成立的初衷是為了穩定湖區的生產和治安秩序，因此在實際工作中也沒有能力處理好湖泊生態保護和開發利用的關系。

三是形成了聯動機制，達成了共識，卻難以落實到位。在湖北省政府的主導下，沿湖流域形成了上下聯動的跨區域保護協調機制，并在湖泊保護方面達成了“統一思想、統一認識、統一規劃、統一行動”的共識，但從實踐來看，這種共識還沒有促成自覺的行動。

（三）解決當前存在的困難仍需加大投入

多種措施的實施，使湖北省湖泊生態面貌得到了明顯改善，呈現出水清、草壯、魚肥、鳥歡、人和諧的可喜局面。然而湖泊生態環境仍存在許多隱憂，湖泊保護的任務仍然十分艱巨。一方面，隨著工業、旅游業快速發展和城鎮化進程加快，湖泊環境壓力越來越大。流域內居民生活水平得到提高的同時，生存與環境的矛盾已演變成經濟發展與環境保護的正面沖突。點源污染與面源污染共存、生活污染與生產污染疊加、水質污染與生態退化交織，時刻威脅著湖泊生態環境。另一方面，因限制性發展政策的實施，沿湖流域轉變生產經營方式有一個過程，地方經濟自我發展能力不夠，抵御生態環境污染能力不強。人民生活水平和質量還不高，保護湖泊生態的意識還不夠，還不能轉化為自覺行動。

二、湖泊生態環境保護專項資金管理中的突出問題

2011年，國家啟動湖泊生態環境保護資金政策后，極大地增強了湖泊流域內各地政府開展環境保護工作的信心。相關職能部門將國家投入作為強化湖泊生態環境保護的重要機遇，及時制定具體實施方案，積極準備年度備選項目，并適時啟動了項目實施工作，取得了一定成效。但從湖北專員辦對2011、2012年中央財政安排的洪湖、梁子湖生態環境保護專項資金的管理使用情況來看，項目管理中問題還較多，資金使用的效率還不高，并沒有達到湖泊保護的效果。

（一）地方和社會投入不到位

地方投入及社會投入大多數沒有到位，檢查的27個項目中，沒有到位資金25291萬元，占地方和社會總投入的85.48%。

地方和社會投入不到位，最主要、最普遍的原因，是項目申報時以小報大或者以舊充新，通過虛報項目投資規模來減少甚至免于安排地方或社會投入。如A區NBZ水產養殖污染防治示范工程項目，建設內容是拆除圍網面積10.251萬畝、計38處小型圍欄。檢查發現，該項目在2011年申報之前已累計拆除38處小型圍欄中的20處。而且當地評估機構評審的38處圍欄全部拆除總投資為4050萬元，與上報批復的總投資15700萬元相差11650萬元。即使全部使用安排的中央資金4000萬元，也僅需地方投入50萬元。申報批復的地方投入11700萬元基本屬于虛構。

檢查還發現，一些地方和單位針對投入不到位情況，采取了張冠李戴、虛構合同等弄虛作假方式進行掩蓋，以圖蒙蔽過關。如FH薯業有限公司水污染物深度治理項目，項目總投資478萬元，中央專項資金200萬元，社會投資（企業自籌）278萬元。檢查發現，該公司在自籌資金278萬元沒有落實到位的情況下，先是將項目全部工程480萬元發包給某研究院，然后與該研究院簽訂兩份工程合同，其中一份合同約定由該研究院承包213萬元的工程內容，自建267萬元的工程內容。最后為應付監督檢查，再編造一份與某建筑公司金額為280萬元的工程承包合同，以此偽證其自籌資金已落實。

（二）擠占挪用項目建設資金問題十分普遍

檢查發現，有13個項目的建設資金被擠占挪用5380萬元，占抽查項目中央專項資金16460萬元的32.69%。

在擠占挪用項目建設資金中，多數是被當地政府挪用于項目建設外的其他工程支出。如A區挪用“HS鎮河港生態修復建設示范工程”項目建設資金583萬元用于農村道路建設；B區挪用 “垃圾預處理工程”項目中央專項資金344萬元用于垃圾處理日常費用支出；B區政府挪用“岸線生態緩沖帶”和“CB生態污染綜合治理”兩個項目中央專項681萬元用于上繳非稅收入和該鄉鎮亮化工程；等等。

除此之外，也有一些單位或部門嚴重違反財經紀律，以各種名義將項目建設中央資金轉移出去。如A區XQ生態農業園，將“畜禽養殖廢水處理”項目中央專項資金轉移到非項目施工單位94萬元；C市以 “考察培訓費用”名義轉移“生態及動植物監測能力建設”項目中央專項資金到旅行社12萬元；D市環境保護局YQ項目辦，以可行性研究報告編制費名義轉移項目建設中央專項資金到項目可行性研究報告編制單位49萬元；等等。

檢查認為，項目資金被擠占挪用的直接原因有兩個：一是項目管理責任主體被隨意下移。湖北省政府批復項目實施方案中，明確了各個項目的具體承擔單位，但在實際執行中，一些項目責任主體單位被當地下移到鄉鎮或企業。抽查發現有12個項目存在這種問題，而這12個項目又有10個項目的資金被擠占挪用。二是財政部門未按國庫直接支付制度支付項目建設資金。抽查發現有18個項目存在這種問題，而且存在資金被擠占挪用的13個項目全部在這18個項目中。

（三）管理流于形式，用招投標程序掩蓋違規事實

檢查發現，有7個項目存在這類問題，包括程序不合規定和實質性作假兩個方面。除前面提到的FH薯業有限公司外，還如A區環境保護局承擔的“JL有限責任公司畜禽養殖廢水處理示范工程”項目。招投標時，公司明確發包價為項目總投資430萬元，但開標確定中標價為203萬元，而與中標單位簽訂的施工合同工程投資又為430萬元。進一步檢查發現，JL公司除要中標公司提供工程建設發票外，既沒有讓中標單位施工，也沒有向中標單位支付工程款。當地有關部門核實，該公司實際上將項目工程交給了其法人代表的兄弟來施工。

三、加強和改進湖泊生態保護資金管理的建議

上述問題反映出，目前的湖泊生態環境保護資金管理，包括管理體制、管理制度等均存在問題，不符合實際情況，必須進行改進。

（一）轉變生態保護思維模式

目前，監督檢查中發現的問題，集中反映了湖泊生態環境保護工作中，地方與中央不能齊心協力或齊頭并進，也反映出沿湖流域未能正確地處理好地方與中央的事權關系。湖泊生態環境，是事關國家安全的大計，也事關沿湖流域居民安居樂業的基礎。做好生態環境保護不僅是國家的責任，也是沿湖流域地方政府的義務。只有發揮好中央和地方兩個積極性，才能處理好保護和發展的關系，才能在做好保護工作的同時，有效有序地做好湖泊的開發利用工作。

（二）切實加強資金監管工作

監督檢查中發現的弄虛作假等問題，意味著湖泊專項資金管理亟需加強。而要加強專項資金管理工作，除要切實改變重分配、輕管理的思維方式，切實加強項目管理部門主體責任外，作為財政部門也要切實轉變事后監督檢查的模式方式，將監督管理工作融入資金管理的全過程，做到事前審核、事中監控、事后檢查，以績效管理為目標，創新監督管理的機制和途徑。

（三）理順管理體制不順問題

就梁子湖來說，1956年湖北省人民政府批準成立了湖北省梁子湖管理局，作為正處級事業單位掛牌湖北省水產局，設置的初衷是負責湖區生產和治安秩序，也就是開發利用的相關事項。其生態保護，主要依靠沿湖周圍各地政府及其環保、水利、農業等相關職能部門。這種體制，難以平衡各地的利益，也難以將各部門的職能形成合力，長期存在馬路警察各管一邊的現象。

湖泊的保護和治理，是一個跨區域的系統工程。保護、治理、開發、利用，涉及各個方面，而且戰線長。要切實提高湖泊生態環境保護效果，首先應該解決好各個湖泊的管理體制問題。根據湖北省梁子湖、洪湖的管理現狀，建議強化湖北省梁子湖管理局、荊州市洪湖濕地自然保護區管理局的職能，由其名正言順地履行保護、治理、開發、利用的職能。目前，湖北省成立了梁子湖管理局、荊州市洪湖濕地自然保護區管理局，但這兩局更多地側重于湖面管理，對湖泊周圍的污染難以發揮作用，責任與義務不對等。強化這兩局職能后，有助于集中各部門的分散職能與零星參與，形成湖泊保護、治理、開發、利用的合力，提高工作效率。

（四）做好做實長遠規劃問題

目前，湖北省制定的梁子湖、洪湖保護規劃，是由湖北省發展改革委牽頭制定的，主要基于項目管理的思維來選擇一些突破口進行集中治理。而湖泊保護是一個長期工程，單純用項目管理思維確定一些項目，短期內抓一抓是有效果，但不能管長遠、管根本。而且，如前所述，這些項目在實施過程中，帶來的負面作用還很大。

解決湖泊生態環境保護的長遠、根本之策，是如何制定好適應湖泊特點的綜合發展規劃，而不是針對某個方面比如生態保護的規劃。近幾年，湖北省圍繞湖泊保護這一重點，提出了湖泊地區“保護第一，合理利用”的基本方針，實施了預防為主、保護優先、適度發展的各項措施和辦法，這對湖泊生態環境的改善有著明顯的作用，也取得了成效。但事實上，這一原則下的措施和辦法，存在著諸多弊端，最突出的是當地如何解決發展問題不明確。湖泊是沿湖周圍地區發展的一種資源，不充分利用湖泊這一資源來談發展是不現實的，更談不上適度發展問題。全國都在發展，沿湖地區要適度發展，當地居民不會主動配合，需要當地政府去變通落實。因此，在湖泊周圍地區，發展仍是第一要素，沒有發展，不可能有更好的保護，也不會有長遠的保護。

如何解決好湖泊保護與湖泊地區的發展問題，湖北專員辦認為要堅持保護與發展并重的理念，統籌規劃湖泊流域社會、經濟、環境的各個方面，著力構建適合湖泊流域特點的發展模式及生產增長方式，讓老百姓能夠享受到發展實惠，讓沿湖地區政府有干事業、謀發展的積極性。

（五）合理確定農業、工業、旅游業三大產業發展思路

簡單概括為：農業要轉型，工業要限制，旅游業要加快。調整農業產業結構，大力發展生態農業。加大工程造林、退耕還林、公益林保護力度，搞好綠化美化，進一步提高環湖森林覆蓋率，改善生態環境，構建良好生態屏障。加強沼氣池、漚肥池、微生物發酵床等生態農業設施的建設、管理和利用，全面推廣測土配方施肥、控氮削磷，最大限度減少化肥對土壤和水體的污染。積極推進“豬——沼——果”的循環農業發展模式，推進生態養殖，建設環保生態養殖小區。

嚴格限制污染產業生產，減少工業污染。把綠色GDP績效考核作為各級黨委政府政績考核的重要指標，進一步完善生產生活污染源治理考核機制。建設無公害農產品、綠色食品、有機食品基地，整體推進以清潔生產、清潔養殖為主要內容的產業配套設施建設，減少農業面源污染。結合節能減排總體規劃，對湖泊流域的高污染產業要限期關停、轉產。

加大基礎設施建設步伐，加快觀光旅游業發展。將沿湖觀光旅游作為新的經濟增長點，加快沿湖道路建設，完善服務等基礎配套設施。以發展旅游業為龍頭，提升改變湖泊流域農村生產條件，改善沿湖村鎮生活條件，帶動當地農村經濟綜合發展。在發展中實施相應的生態環境保護措施，推動湖泊保護與開發利用同步進行。

（六）改進現行資金分配制度，建立生態補償機制

按照上述有保有壓的理念，各級政府要不斷加大對湖泊流域的投入，以補償其發展思路調整而受到的損失。湖泊流域本身經濟發展就比較落后，農業轉型過程中需要大力投入，旅游基礎設施建設需要投入，而能夠提供稅收的工業又限制發展，這種情況下建立合理的生態補償機制就顯得尤為迫切。而且也只有這樣，才能提高當地政府和居民不斷增強湖泊保護的積極性和主動性。

對湖泊流域的生態補償，應以湖泊流域受到發展限制而失去的既得利益為基礎，實行綜合補償。因為限制發展是有保有壓的發展，并不意味著不發展，而是發展結構和發展方式的一種轉變。這種轉變會給當地政府帶來一些稅收短收，生態農業發展要求提高生產條件、增加生產成本，村鎮面貌改善需要大量投入，旅游業的發展雖會增加農民收入但也十分有限，等等，這些都是對湖泊流域進行補償時要綜合考慮的因素。

建立綜合補償機制，就必須改變現行的單項投入制度，包括湖泊生態環境保護專項資金制度等。現行湖泊專項資金保護制度，將保護與發展割裂開來，必然會產生前述問題，其后果是一事無成。

（七）轉變條條管理思維，整合使用各個專項資金

建立生態補償機制后，相關資產分配部門不能站在各自角度考慮問題，要切實改變發展與保護各自為政的現象。沿湖流域地方政府也應采取積極措施，整合使用上級各部門投入的各類支持資金，包括農業綜合改造、水利基礎設施、城鄉道路交通、村容綜合整治、污水垃圾處理等，要將這些有限資金形成合力，以發揮其最佳使用效率。■

（作者單位：財政部駐湖北專員辦）