稀土行業(yè)侵害性排放的法律控制研究

(江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州341000)

(江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州341000)

無論是環(huán)境法、社會法還是侵權(quán)法，對于環(huán)境損害和環(huán)境污染侵權(quán)歸責(zé)適用無過錯責(zé)任或者過錯責(zé)任的立論基礎(chǔ)，事實上均是利益衡量的結(jié)果。立法原則對企業(yè)排放的社會妥當(dāng)性的認(rèn)可和違法性的排除，導(dǎo)致我國環(huán)境違法的成本太低，使得稀土這類重污染行業(yè)可以通過環(huán)境違法獲取比守法更多的利益，而環(huán)境違法成本遠(yuǎn)低于治理成本的環(huán)境現(xiàn)狀，又使我們的環(huán)境質(zhì)量難以得到改善。不轉(zhuǎn)變環(huán)境管理者利益衡量的思維方式，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的可持續(xù)利用將難以協(xié)調(diào)，稀土環(huán)境問題所導(dǎo)致的侵權(quán)責(zé)任將無限泛濫，此遠(yuǎn)非法律之目標(biāo)，立法者和執(zhí)法者應(yīng)該突破利益衡量這種價值分析和邏輯思維取向，從法律責(zé)任及處罰力度的制度設(shè)計上杜絕違法者從違法行為中獲得利益，達(dá)到填補(bǔ)損害、遏制不法和制裁不法的目的。

稀土行業(yè);侵害性;排放;法律控制;社會妥當(dāng)性

一、引 言

現(xiàn)代科技的發(fā)展使稀土產(chǎn)品有了廣泛的運(yùn)用，它給人們帶來物質(zhì)文明享受的同時，亦生成了危及環(huán)境安全的酸洗液、水洗液、萃取水相、碳酸沉淀濾液等大量污染排放物。三廢中的有毒物質(zhì)和放射性元素經(jīng)過長期的積累、遷移和轉(zhuǎn)化，已使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的損害，稀土廢水中的氨氮污染物大量進(jìn)入水體后，還會“使水失去自凈化能力，進(jìn)入人體后合成的亞硝基化合物會誘發(fā)癌變”[1]。稀土“三廢”嚴(yán)重危及水資源和生態(tài)環(huán)境，造成了大量事實上的環(huán)境損害和污染侵權(quán)。我國行政管制措施限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益博弈的需要已經(jīng)不足以規(guī)制三廢造成的環(huán)境損害，因為現(xiàn)有法律認(rèn)為企業(yè)排放是企業(yè)生產(chǎn)中的消極行為，其排放侵權(quán)雖然侵害他人權(quán)益，但同時也具有一定的社會允許性，故而無論是環(huán)境法、社會法還是侵權(quán)法，對于環(huán)境損害歸責(zé)適用無過錯責(zé)任或者過錯責(zé)任的立論基礎(chǔ)，事實上均是利益衡量的結(jié)果。“《侵權(quán)責(zé)任法》沒有將環(huán)境侵權(quán)違法性作為侵權(quán)構(gòu)成要件，使得學(xué)界在過錯與違法性的學(xué)術(shù)論爭亦將持續(xù)下去”[2]。同時，社會妥當(dāng)性邏輯思維將法律對待環(huán)境污染的態(tài)度禁錮于某一歸責(zé)原則的適用，勢必導(dǎo)致立法和司法實踐產(chǎn)生種種難以協(xié)調(diào)的障礙，由于企業(yè)三廢排放是否違法取決于是否達(dá)標(biāo)排放，又使得“無論環(huán)境損害或者污染侵權(quán)領(lǐng)域過錯與違法性的論爭有多么廣泛，都無法回避行政管制規(guī)范尤其是排放標(biāo)準(zhǔn)在侵權(quán)構(gòu)成中的地位問題”。[3]因此，對稀土企業(yè)環(huán)境污染的治理絕不是僅靠關(guān)停幾家排污企業(yè)來完成，更重要的是要在建設(shè)美麗中國、深化生態(tài)文明體制改革中不斷完善法律制度，通過法律控制力促進(jìn)我國稀土行業(yè)的清潔生產(chǎn)，完成稀土產(chǎn)品由低端向高端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

二、侵害性排放行為與社會公共利益的博弈

稀土行業(yè)侵害性排放屬于環(huán)境污染侵權(quán)之法律范疇，適用于《環(huán)境保護(hù)法》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《刑法》等專門法律，由于侵害性排放一般屬于超過標(biāo)準(zhǔn)排放致人損害，無疑應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任并承擔(dān)相應(yīng)之行政責(zé)任和刑事責(zé)任。侵害性排放的表現(xiàn)特征是“侵害的是具有社會性的個人利益，侵害價值具有多元性，侵害過程具有復(fù)雜性與繼續(xù)性，侵害主體與被害主體之間不平等，侵害對象具有廣泛性等”[4]。鑒于此，稀土行業(yè)侵害性排放的利益博弈，一定會涉及到兩個方面:一是企業(yè)社會責(zé)任，二是利益衡量與矯正主義。

(一)侵害性排放行為與社會責(zé)任的博弈

早期經(jīng)濟(jì)理論的研究重點一直是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)的營利性價值，不存在企業(yè)社會責(zé)任的市場模型，這種以自我為中心的利己主義思維長期以來一直禁錮著企業(yè)的社會責(zé)任思想。隨著企業(yè)社會責(zé)任運(yùn)動的不斷興起，“企業(yè)社會責(zé)任源于企業(yè)的社會功能”[5]已經(jīng)成為廣泛共識，稀土企業(yè)加大環(huán)保投入實施清潔生產(chǎn)，加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行管理和綜合回收利用，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路責(zé)無旁貸。然而，事實上稀土礦的亂采亂挖和搬山運(yùn)動從來就沒有任何生態(tài)修復(fù)和綜合回收設(shè)施，眾多冶煉行業(yè)并沒有增加治理環(huán)境排放所增加的企業(yè)成本，其大量“三廢”致使受害人的財產(chǎn)權(quán)利用價值顯著降低，生活權(quán)和健康權(quán)都受到嚴(yán)重威脅。企業(yè)逃避社會責(zé)任的行為，增加了企業(yè)謀求利益最大化時其生產(chǎn)負(fù)外部性所形成的社會成本，因為“社會成本是企業(yè)缺少環(huán)境責(zé)任所帶來的消極外部效應(yīng)”。[6]它不可能內(nèi)化于企業(yè)的生產(chǎn)成本，而是分?jǐn)傆谡麄€社會環(huán)境成本之中，造成他人意外地、強(qiáng)制地承擔(dān)了環(huán)境損害和人生、財產(chǎn)損害，企業(yè)與社會責(zé)任的博弈造成的外部效應(yīng)減少了社會福利，損失了社會公平，最終造成的是嚴(yán)重的社會問題。

(二)違法成本與守法成本的博弈

企業(yè)違法排放作為生產(chǎn)活動的組成部分，雖然在會計報表中不體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，但防污、清污支出成本的減少卻隱藏了實際利潤，在環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)法中，繳納排污費(fèi)一直是排污者承擔(dān)的主要義務(wù)，其承擔(dān)的義務(wù)及法律責(zé)任過輕，管理者普遍是對環(huán)境違法案件處以罰款，并未要求其履行行政賠償和恢復(fù)生態(tài)原樣的義務(wù)，對違法者不能構(gòu)成有效的威懾。因此企業(yè)環(huán)境侵權(quán)與一般侵權(quán)行為引致單方受損的法律效果不同，侵害性排放在損害他人利益的同時增加了侵權(quán)行為人自身的利益，這是企業(yè)違法排放主觀意志的動力所在。當(dāng)然，企業(yè)也要面臨著法律的責(zé)任追究，我國《侵權(quán)責(zé)任法》確立的舉證責(zé)任倒置制度為受害人追究行為人的侵權(quán)責(zé)任提供了依據(jù)，無過錯責(zé)任作為對過錯責(zé)任的矯正，要求加害人承擔(dān)的是停止侵害，賠償損害的責(zé)任，賠償?shù)膬?nèi)容是全額賠償財產(chǎn)損失，包括必要的醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)等，倘若造成死亡的，還應(yīng)當(dāng)支付死者的喪葬費(fèi)、死者生前撫養(yǎng)人必要的生活費(fèi)、慰撫金等。如果排污費(fèi)和賠償金被視作為企業(yè)的違法成本，顯然，其違法成本遠(yuǎn)低于其守法成本。即便如此，環(huán)境案件進(jìn)人司法程序的數(shù)量是少之又少。究其原因，首先是缺乏具體可操作的環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制，對因果關(guān)系的認(rèn)定、時效的追溯、損害程度和范圍的確定缺乏具有公信力的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)的評估認(rèn)定，因而依據(jù)傳統(tǒng)之民事訴訟請求損害賠償常常遭遇困境。其次是我國一直以法律訴訟和行政管制相結(jié)合的方法來處理環(huán)境法律問題，這種民事、行政、刑事訴訟分立的模式，往往會讓受害人選擇上訪和直接與企業(yè)發(fā)生沖突的方式來解決企業(yè)污染侵權(quán)問題，后者往往形成群體性事件，形成為避免事態(tài)擴(kuò)大而出現(xiàn)的政府買單的局面。

三、稀土行業(yè)侵害性排放的致害觀點及法律需求

傳統(tǒng)之侵權(quán)行為，其原因行為本身即屬違法，考慮到污染排放侵權(quán)行為是經(jīng)濟(jì)活動的附屬消極行為，故從法律價值判斷，該行為被認(rèn)為有一定的“社會妥當(dāng)性’，故而法律對其歸責(zé)往往會兼顧侵害人利益。除了“社會妥當(dāng)性”觀點外，我國的立法、司法實踐也存在一些問題，“從《民法通則》第124條、《侵權(quán)責(zé)任法》第65條及有關(guān)環(huán)境法立法規(guī)定來看，我國環(huán)境侵權(quán)無過錯責(zé)任歸責(zé)原則的適用范圍，仍被限制在‘污染環(huán)境’的侵權(quán)民事責(zé)任中，而對于‘破壞環(huán)境’的侵權(quán)民事責(zé)任，并未適用無過錯責(zé)任歸責(zé)原則。”[7]這勢必造成環(huán)境案件民事訴訟賠償艱難的法律困境，而我國環(huán)境刑事案件犯罪刑罰普遍較輕，環(huán)境使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)過低，也使公法在處理環(huán)境案件中的現(xiàn)有法律資源嚴(yán)重不足。

(一)稀土行業(yè)三廢排放的“社會妥當(dāng)性”觀點

稀土三廢排放是企業(yè)生產(chǎn)行為的一部分，其引發(fā)的侵權(quán)行為是企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為消極后果的延伸，除非企業(yè)回收有毒污染物，達(dá)到國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或者零排放標(biāo)準(zhǔn)，否則環(huán)境侵權(quán)行為不可能立即停止或者消失。由于環(huán)境污染是漸進(jìn)的、持續(xù)的，行為與損害結(jié)果之間的關(guān)系在初期極為隱蔽與不確定，一方面，我國對環(huán)境濃度的控制缺乏對排放時間的關(guān)聯(lián)考慮，環(huán)保部門最終無法掌握每個污染源的排放總污染量；另一方面，企業(yè)往往以技術(shù)秘密為借口，一般不向公眾公布其生產(chǎn)情況，受害方很難佐證構(gòu)成排放侵權(quán)責(zé)任必要條件之一的因果關(guān)系。社會妥當(dāng)性的排放思維認(rèn)可很容易使環(huán)境污染受害人無可奈何地接受環(huán)境損害事實，甚至放棄對環(huán)境侵權(quán)企業(yè)的訴訟請求賠償。環(huán)境損害和侵權(quán)行為具有一定的反社會性，絕非用一句“經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須承受的經(jīng)濟(jì)代價”可以搪塞，如果承認(rèn)其具有社會妥當(dāng)性，勢必造成“立法和司法部門在對待自由與安全、效益與公平、個體利益與社會利益等價值取向上的選擇變得非常模糊和困難”。[8]遺憾的是，過去我們一直是采用了這種模糊的價值取向，這就決定了我國的污染防治立法對排污行為一直采取了“過度容忍”的態(tài)度，“過度容忍”意味著環(huán)保法律失去了被執(zhí)行的基礎(chǔ)。

(二)稀土行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)制定中的“利益平衡”邏輯觀點

2011年我國頒布了 《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，《標(biāo)準(zhǔn)》對稀土行業(yè)廢水、廢氣和放射性物質(zhì)的排放控制等方面都作了明確規(guī)定。但稀土行業(yè)三廢排放積重難返，“以氨氮為例，稀土行業(yè)每年產(chǎn)生的廢水量達(dá)2000多萬噸，其中氨氮含量300～5000 mg/L，超出國家排放標(biāo)準(zhǔn)十幾倍至上百倍”[9]。如果要促使企業(yè)及時回收污染物，國家必將關(guān)停大部分稀土企業(yè)，因此現(xiàn)行《標(biāo)準(zhǔn)》的制定仍然逃脫不出功利主義的思想，即它必須兼顧產(chǎn)業(yè)利益的保護(hù)，實現(xiàn)企業(yè)利益和排放成本的平衡。這種平衡也決定了《標(biāo)準(zhǔn)》不可能以人體健康保障為中心，其排放物質(zhì)均以行業(yè)認(rèn)定為前提，對未納入認(rèn)定范圍的毒性物質(zhì)，將無法依據(jù)行政管制標(biāo)準(zhǔn)予以判斷，所以至今在稀土行業(yè)內(nèi)存在廣泛的爭議。例如有學(xué)者提出:“《標(biāo)準(zhǔn)》對水污染物放射性排放的控制要求僅為‘鈾、釷總量’是不夠全面的，廢水中的放射性鐳對人體食入的影響也非常大”[10]。如果法律讓受害人分別在鈾和鐳的侵權(quán)案件中得到不同對待，那么顯然失去了法律的公平和正義。現(xiàn)代環(huán)境科學(xué)已經(jīng)告訴人們，企業(yè)的排放即使達(dá)標(biāo)排放，也無法阻止廢水廢氣中污染物質(zhì)累積性的對環(huán)境造成的損害，以超標(biāo)與否作為過錯或違法性的判斷無疑難以實現(xiàn)矯正正義的目標(biāo)，重要的是現(xiàn)行《標(biāo)準(zhǔn)》不能有效地減少企業(yè)的排污容量。

(三)環(huán)境案件民事訴訟賠償?shù)姆衫Ь?/p>

我國稀土礦的生產(chǎn)工藝簡單和開采成本低廉，加上眾多小礦體本身儲量有限，企業(yè)基本不會投入環(huán)保治理設(shè)施和生態(tài)恢復(fù)設(shè)施，企業(yè)在完成稀土采選并立即撤出后，大量的硫酸稀土尾礦和氫氧化銨仍滯留在土壤里，它們是生態(tài)環(huán)境惡化的根本原因。用草酸或者碳銨沉淀的方法提取的草酸稀土或碳銨稀土產(chǎn)品，其含有很多重金屬的尾礦和氨氮也會隨著水土流失進(jìn)入地表及地下水，即使目前推廣的離子型稀土原地浸礦采選工藝，也不能阻止大量的氮素進(jìn)入到礦區(qū)土壤和水體中，受害人往往不能及時察覺環(huán)境損害對他們形成的健康威脅。雖然無過錯歸責(zé)原則、舉證責(zé)任倒置和訴訟時效的延長方便了受害方運(yùn)用法律武器來保障自己的利益，但受害方通過訴訟途徑請求救濟(jì)時仍面臨較大障礙，突出特點是受害方不容易證明其損害與潛在的加害人具有侵權(quán)法上的因果關(guān)系。因為稀土礦區(qū)大多比較分散，污染侵權(quán)行為人的多元性增加了受害方確定稀土污染加害人的難度，而加害人不能夠被確定意味著被告起訴要件的缺位，那么環(huán)境侵權(quán)民事訴訟案件將無法立案。即使環(huán)境侵權(quán)案件進(jìn)入司法程序，民事賠償也非常困難，因為加害人往往具有一定的經(jīng)濟(jì)力量和法律地位，受害方則常屬無力規(guī)避和抵抗環(huán)境污染的一般民眾，在曠日持久的訴訟程序中，受害人往往因缺乏維權(quán)能力和專業(yè)能力而喪失法律救濟(jì)機(jī)會。

環(huán)境侵權(quán)所造成的損害是否應(yīng)該包括環(huán)境損害存在兩種觀點，一種觀點是肯定說，楊立新教授認(rèn)為該法的目的 “在于讓污染環(huán)境造成損害的人無法逃避責(zé)任，使生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)”[11]。另一種是否定說，江平教授認(rèn)為:“環(huán)境侵權(quán)中的損害只包括人身損害和財產(chǎn)損害，不包括環(huán)境損害”[12]。事實上我國環(huán)境損害在法律界一直屬于公益損害的范疇，一般通過行政管制予以矯正。筆者認(rèn)為，環(huán)境損害形成對他人物權(quán)的侵害，仍然屬于侵權(quán)法的救濟(jì)范圍，可以通過責(zé)任承擔(dān)和恢復(fù)生態(tài)原狀的責(zé)任方式對受損害的物權(quán)予以救濟(jì)。但如果缺乏行政管制的支持，以私法的一己之力解決環(huán)境損害問題，無疑會對整個侵權(quán)法乃至民法體系造成巨大沖擊，必須重新考量如何建立協(xié)調(diào)一致的法律法規(guī)預(yù)防和抵制造成環(huán)境損害的各種可能性，如果環(huán)境損害得不到恢復(fù)和救濟(jì)，則無法實現(xiàn)企業(yè)污染成本的內(nèi)部化，從而間接起到鼓勵排放的效應(yīng)，導(dǎo)致出現(xiàn)侵害性污染侵權(quán)事件的惡性循環(huán)，這與法律實現(xiàn)矯正正義的目標(biāo)是背道而馳的。

(四)公法在處理環(huán)境案件中的法律資源不足

企業(yè)排放作為經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)面產(chǎn)物，從稀土礦山開采至稀土產(chǎn)品生產(chǎn)的全污染鏈呈現(xiàn)的是間接性、復(fù)雜性、多元性和廣泛性的特點，其侵害過程在造成人身、財產(chǎn)損害之前還經(jīng)歷了大氣、水、土壤等環(huán)境介質(zhì)本身的損害，其發(fā)生往往是經(jīng)年累積，隱藏在“環(huán)境”這一中介物之中。我國對環(huán)境損害的控制主要依托環(huán)保部門和司法部門，在環(huán)保部門執(zhí)法過程中，對環(huán)境使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)過低，不能提高環(huán)境違法者的違法成本，而罰款制度的形成，使環(huán)境保護(hù)部門有重要的經(jīng)濟(jì)來源收入，失去了環(huán)境執(zhí)法部門對企業(yè)環(huán)境治理和污染控制的動力，違背了環(huán)境收費(fèi)制度設(shè)立的初衷，因此環(huán)保部門的行政訴訟也不足以涵蓋對環(huán)境污染受害人的保護(hù)。而刑事案件中關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定過去多屬于結(jié)果犯，采用的是“無罪過即無犯罪”的傳統(tǒng)刑法歸罪原則，對打擊環(huán)境犯罪的作用十分有限，環(huán)境刑事案件的司法救濟(jì)也不足以完全填補(bǔ)因為環(huán)境犯罪對環(huán)境和資源造成的侵害后果，因為我國環(huán)境刑事案件犯罪刑罰普遍較輕，一般不附帶民事訴訟。筆者認(rèn)為，應(yīng)該將行政管制的公法屬性與侵權(quán)法的私法屬性良好的匹配起來，將環(huán)境刑事案件與民事責(zé)任的承擔(dān)結(jié)合在一起，在價值取向和制度設(shè)計上還應(yīng)該加入偏向弱者和生態(tài)的保護(hù)理念。

四、遏制稀土行業(yè)侵害性排放的法律控制方案

我國稀土行業(yè)的快速增長已經(jīng)積累了大量的環(huán)境污染物，其環(huán)境毒物遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量，對稀土行業(yè)的環(huán)境保護(hù)已經(jīng)無法讓位于對經(jīng)濟(jì)利益的追求，不然，稀土環(huán)境污染事件的大面積爆發(fā)只是時間問題。筆者認(rèn)為，對稀土行業(yè)侵害性排放的法律控制應(yīng)當(dāng)遵循事前預(yù)防和事后救濟(jì)相結(jié)合的方式，把侵害性排放遏制于萌芽之前。具體來說就是首先應(yīng)建立稀土生產(chǎn)環(huán)境優(yōu)先的法律控制制度，其次對稀土項目應(yīng)健全和完善環(huán)境影響評價制度的法律控制機(jī)制，對具有反社會性和惡意的侵害性排放行為，相關(guān)部門要建立有效的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，重拳打擊，發(fā)揮刑罰應(yīng)有的懲罰、警戒和威懾的法律效用。

(一)稀土生產(chǎn)制度的環(huán)境優(yōu)先法律控制方案

我國僅有世界23%的稀土儲量，30多年來卻供應(yīng)全球90%以上市場，消費(fèi)國進(jìn)口我國的稀土獲得了很高的效益，也給我們遺留下了難以恢復(fù)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。國家42個部委組成的聯(lián)合調(diào)研組在贛州有一個稀土污染的觸目驚心的環(huán)境報告:“稀土開采污染遍布贛州的18個縣(市、區(qū))，涉及廢棄稀土礦山302個，遺留的尾礦1.91億噸，被破壞的山林面積達(dá)97.34平方公里，殘留1.9億噸廢渣的治理需要70年，整個綜合治理起來大概要380多個億的費(fèi)用。”[13]這表明環(huán)境污染后果已經(jīng)到了后果集中爆發(fā)的時期，而環(huán)境污染損害不加以治理，一旦超出了環(huán)境受害者的忍受限度，一定會招致受害方以各種方式來抵制和反抗環(huán)境污染損害行為。鑒于此，稀土生產(chǎn)制度必須采用環(huán)境優(yōu)先原則，除了履行承擔(dān)資源稅和排污費(fèi)用的應(yīng)盡義務(wù)以外，還必須具有環(huán)保回收設(shè)施和生態(tài)治理設(shè)施，誰能夠具有健康的排放能力和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的技術(shù)水平，誰將獲得生產(chǎn)許可資格。理由很簡單，根據(jù)報償責(zé)任理論 “獲得利益的人負(fù)擔(dān)危險”，行為人因其生產(chǎn)、生活或經(jīng)營行為獲得了收益，理應(yīng)承擔(dān)其排污行為引發(fā)的負(fù)外部性后果，否則，企業(yè)因其生產(chǎn)造成的環(huán)境問題必將受到法律司法和公法兩方面的追究。私法上，行為人和環(huán)境治理者應(yīng)對受害人承擔(dān)私法責(zé)任和連帶責(zé)任，受害人可以通過《侵權(quán)法》向其中任何一方提起訴訟請求民事訴訟賠償，以保障自身的健康和財產(chǎn)權(quán)利；公法上，有條件的社會組織可以代表大眾提起公益訴訟，要求行為人或者環(huán)境治理者的過錯方承擔(dān)責(zé)任。筆者很高興的看到，環(huán)境公益訴訟越來越受到社會的關(guān)注，新《環(huán)保法》第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。2013年1月正式實施的《民事訴訟法》第55條規(guī)定:對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，目前，公益訴訟已經(jīng)有了順利立案和審結(jié)的先例。

(二)健全和完善稀土行業(yè)環(huán)境影響評價制度的法律控制方案

西方發(fā)達(dá)國家稀土冶煉企業(yè)屈指可數(shù)，但他們有著嚴(yán)格的專業(yè)分工，實行的是差異化科學(xué)發(fā)展道路，產(chǎn)值和利潤都是我國稀土行業(yè)無法比擬的，而我國稀土行業(yè)恰恰相反，擁有大量的冶煉企業(yè)，走的卻是產(chǎn)業(yè)趨同和大而全的低端競爭發(fā)展模式，這種模式付出的環(huán)境損害代價是十分巨大的。更加痛心的是，亂采亂挖現(xiàn)象已經(jīng)對中重稀土和輕稀土全覆蓋了，就連國家予以保留和儲備的資源也未能幸免于難。是我們國家沒有健全的環(huán)保法律嗎?非也，“我國的環(huán)境影響評價制度、‘三同時’制度、排污申報登記制度、排污許可證制度、總量控制制度、排污收費(fèi)制度、限期治理制度等都是非常先進(jìn)的環(huán)境管理方法和措施”[14]。這些措施對于從稀土項目立項開始的污染預(yù)防、項目建設(shè)中的環(huán)保建設(shè)，到項目達(dá)產(chǎn)后的排污控制及環(huán)境污染治理，都有著非常嚴(yán)格的預(yù)防和環(huán)境治理法律制度，遺憾的是地方政府的GDP情節(jié)使這些制度沒有得到很好的執(zhí)行。

鑒于稀土行業(yè)長期健康發(fā)展的需要，筆者認(rèn)為，今后稀土項目的上馬要嚴(yán)格實行風(fēng)險防范制度，對于具有環(huán)境損害風(fēng)險的堅決不予通過環(huán)評。因為環(huán)境影響評價制度設(shè)計的初衷在于應(yīng)對將來可能出現(xiàn)的環(huán)境損害，由于環(huán)境損害的發(fā)展變化是連續(xù)的、不知不覺的發(fā)展過程，僅僅依靠現(xiàn)行法律制度下征收的排污費(fèi)和自然資源補(bǔ)償費(fèi)是不足以解決環(huán)境損害的，必須要通過環(huán)境影響評價制度預(yù)見可能出現(xiàn)的環(huán)境損害和生態(tài)破壞，對于新增稀土建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，應(yīng)該明確規(guī)定該項目污染水平的整體評價的內(nèi)容，從污染總量上控制在環(huán)境容量之內(nèi)，超過環(huán)境容量絕不審批，這樣就在源頭上控制了同類污染企業(yè)在稀土主產(chǎn)區(qū)的集中污染總量。我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度目前還沒有環(huán)境損害對人體健康影響的評估，如果不在環(huán)境影響評價報告書中建立環(huán)境損害與人體健康風(fēng)險關(guān)聯(lián)模型的技術(shù)評估，就難以形成氨氮污染累積致人健康損害的預(yù)警機(jī)制。《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第8條、第10條的規(guī)定為環(huán)境影響評價報告書建立環(huán)境損害與人體健康風(fēng)險關(guān)聯(lián)模型評估提供了法規(guī)類推適用依據(jù)，該條例規(guī)定:關(guān)于水行政主管部門、海洋行政主管部門對特定類型環(huán)境影響評價報告書進(jìn)行事先審查的規(guī)定，對于涉及環(huán)境影響報告書中有關(guān)環(huán)境演變與人體健康風(fēng)險關(guān)聯(lián)性的評估，法律可規(guī)定在環(huán)保部門對環(huán)境影響報告書進(jìn)行審批前由衛(wèi)生行政主管部門對該部分內(nèi)容進(jìn)行審核。因此，筆者建議，對稀土行業(yè)增加環(huán)境損害與人體健康風(fēng)險關(guān)聯(lián)模型的技術(shù)評估，可以在源頭上否決稀土氨氮廢水排放和放射性元素累積致人健康損害的低端稀土項目。

(三)完善應(yīng)對稀土行業(yè)環(huán)境犯罪的法律控制方案

2013年6月19日兩高院發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，為從嚴(yán)治理稀土行業(yè)環(huán)境污染和打擊犯罪提供了必要的法理依據(jù)。長期以來，我國稀土環(huán)境污染案件大多采用行政處罰方式和民事訴訟賠償?shù)姆绞絹磉M(jìn)行處理，法院審理的環(huán)境刑事案件主要是資源類犯罪案件，“新的司法《解釋》降低入罪門檻后，很多過去只能進(jìn)行行政處罰的污染類案件，就會達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)入司法程序”。[15]因為《解釋》將環(huán)境犯罪結(jié)果犯變?yōu)樾袨榉福馕吨雍θ酥灰邢鄳?yīng)的行為，就可以將其定罪。例如，故意閑置環(huán)保設(shè)備、整頓期間屢教不改繼續(xù)非法排污、阻撓執(zhí)法等行為都可以定罪并從重處罰，有數(shù)罪情節(jié)的按照數(shù)罪并罰處理。《解釋》還明確規(guī)定環(huán)境污染的法人犯罪適用與個人犯罪相同的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，對直接負(fù)責(zé)的企業(yè)管理人員和直接責(zé)任人員定罪處罰，并對單位判處罰金。

環(huán)境污染侵權(quán)行為是一種侵犯私人權(quán)益和公共利益的行為，具有一定的反社會性。鑒于其是具有惡意的環(huán)境污染侵權(quán)，筆者認(rèn)為應(yīng)對此環(huán)節(jié)違法行為適用懲罰性賠償制度。《食品安全法》為懲罰性賠償提供了適法性類推依據(jù)。該法第96條規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。有必要區(qū)分的是懲罰性賠償絕非環(huán)境污染民事責(zé)任的賠償，是屬于超出補(bǔ)償性賠償范圍之外的損害賠償，懲罰性賠償?shù)膶嵤┛梢灾厝行У刈柚辜雍Ψ街貜?fù)實施惡意的侵害性排放行為。

遏制稀土行業(yè)惡意侵害性排放，相關(guān)部門要建立有效的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。在聯(lián)合執(zhí)法、污染認(rèn)定和案件移送等方面具有適法性和統(tǒng)一性，符合立案條件的環(huán)境污染案件，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)毫不含糊地移送司法機(jī)關(guān)，否則，環(huán)保部門在社會力量的監(jiān)督下將受到瀆職罪的法律追究，而司法機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格地、準(zhǔn)確地適用刑罰，可以高效地發(fā)揮刑罰應(yīng)有的懲罰、警戒和威懾的法律效用。

四、結(jié) 語

改革開放以來，我國擁有了一整套有關(guān)環(huán)境方面的法律和法規(guī)，但我們的環(huán)境并沒有因此得到良好的治理，從整體上看還有惡化的趨勢，這是非常遺憾的。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的2%。究其原因，是我國環(huán)境違法的成本太低，稀土這類重污染行業(yè)可以通過環(huán)境違法獲取比守法更多的利益。這當(dāng)然與我國現(xiàn)行的利益衡量的立法和執(zhí)法思維不無關(guān)系。不改變這種思維邏輯，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的可持續(xù)利用將難以協(xié)調(diào)，而環(huán)境執(zhí)法不力導(dǎo)致的侵權(quán)責(zé)任將無限泛濫，此乃遠(yuǎn)非法律之目標(biāo)。因此，要動用社會力量對決策者、執(zhí)法者進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，迫使其決策應(yīng)以環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展相一致。立法者和執(zhí)法者還應(yīng)從法律責(zé)任及處罰力度的制度設(shè)計上科學(xué)合理地杜絕違法者從違法行為中獲得利益，使行為人的環(huán)境違法行為受到應(yīng)有的嚴(yán)厲處罰。因而，對稀土行業(yè)排放的法律控制研究，將不會是稀土環(huán)境污染問題的終結(jié)，而恰恰是法律應(yīng)對的開始。

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稀土行業(yè)侵害性排放的法律控制研究

李鍇，陳司奇

2095-3046(2015)02-0023-06

10.13265/j.cnki.jxlgdxxb.2015.02.006

D922.6

A

2014-08-24

江西省社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃項目(編號:10FX30)；江西省高校人文社會科學(xué)重點研究基地招標(biāo)項目(編號:贛教社政字[2008]5號)

李鍇(1967- )，男，副教授，主要研究方向:民商法學(xué)，E-mail:lawyerlikai@21.com.