新形勢(shì)下高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

于愛(ài)娟

[摘 要] 預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，貫穿于高校管理活動(dòng)的各個(gè)方面。預(yù)算管理的水平直接影響高校既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對(duì)資金的合理使用和有效使用都會(huì)有影響。我國(guó)目前正推行以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和政府收支分類等內(nèi)容為核心的公共財(cái)政改革，構(gòu)建了現(xiàn)代公共財(cái)政框架下的預(yù)算體制。2013年，國(guó)家又施行了新的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)則》。本文針對(duì)新形勢(shì)下高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀，對(duì)高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出有針對(duì)性的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 高校；預(yù)算管理；對(duì)策

doi：10.3969 / j.issn.1673 - 0194.2015.07.001

[中圖分類號(hào)] F235；G475 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2015）07- 0004- 02

高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，貫穿于高校管理活動(dòng)的各個(gè)方面。預(yù)算管理水平影響高校既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對(duì)資金的合理使用和有效使用都會(huì)有影響。

我國(guó)目前正推行以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和政府收支分類等內(nèi)容為核心的公共財(cái)政改革，構(gòu)建了現(xiàn)代公共財(cái)政框架下的預(yù)算體制。2013年，國(guó)家又施行了新的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)則》，國(guó)家對(duì)高等學(xué)校實(shí)行“核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用”的預(yù)算管理辦法。目前，我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理還存在一定的問(wèn)題，從而影響了高校財(cái)務(wù)的科學(xué)管理，在這種情況下必須采取行之有效的措施，不斷完善高校的財(cái)務(wù)管理工作。

1 國(guó)家公共財(cái)政改革的內(nèi)容及要求

從2000年開始，我國(guó)實(shí)施以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和政府收支分類等內(nèi)容為核心的公共財(cái)政改革，構(gòu)建了現(xiàn)代公共財(cái)政框架下的預(yù)算體制。

（1）部門預(yù)算改革。實(shí)行部門預(yù)算制度，需要將部門的各種財(cái)政性資金、部門所屬單位收支全部納入預(yù)算編制。支出預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，對(duì)基本支出預(yù)算采取定員定額的方法編制，對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算按照項(xiàng)目管理的規(guī)定編制，從基層預(yù)算單位開始編制預(yù)算，使預(yù)算編制細(xì)化到具體項(xiàng)目中。

（2）國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。國(guó)庫(kù)集中支付是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，在支付款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)規(guī)定的審核機(jī)構(gòu)審核后，將資金通過(guò)單一賬戶體系支付給收款人的制度。財(cái)政性資金的支付實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。

（3） 政府采購(gòu)制度改革。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織應(yīng)根據(jù)財(cái)政部門公布的集中采購(gòu)目錄或者限額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合條件的支出項(xiàng)目編制政府采購(gòu)預(yù)算，并按照政府采購(gòu)預(yù)算開展采購(gòu)。

（4）“收支兩條線”改革。行政事業(yè)單位將非稅收入逐步納入預(yù)算管理，加強(qiáng)和規(guī)范了非稅收入管理，全面取消了預(yù)算外資金。

（5）政府收支分類改革。通過(guò)實(shí)行新的支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，使政府收支分類能更全面、科學(xué)、準(zhǔn)確地反映政府職能及其收支活動(dòng)。

2 高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和決算是高校預(yù)算管理的重要組成部分。預(yù)算編制制約預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果通過(guò)決算反映，決算為以后年度的預(yù)算編制提供參考。

2.1 預(yù)算編制環(huán)節(jié)

2.1.1 高校對(duì)預(yù)算編制的重視程度不夠

很多高校領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事情，并沒(méi)有上升到服務(wù)全局、真抓實(shí)干的高度，認(rèn)為預(yù)算僅僅是資金財(cái)務(wù)的計(jì)劃，而這些計(jì)劃并沒(méi)什么實(shí)際意義。正因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不到其重要性，所以高校領(lǐng)導(dǎo)只是讓財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算，并未讓各個(gè)部門都參與進(jìn)來(lái)，這樣缺少必要的溝通，也就缺失了預(yù)算所需的大量基礎(chǔ)信息，導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)人員編制預(yù)算時(shí)靠自己的財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定，這樣的預(yù)算肯定是粗糙的，根本起不到對(duì)全局的指導(dǎo)作用。

2.1.2 預(yù)算編制時(shí)間緊、準(zhǔn)備不充分

很多高校都是在上級(jí)部門下達(dá)預(yù)算編制通知后才啟動(dòng)預(yù)算編制工作，10月份布置，11月份上報(bào)，時(shí)間短、任務(wù)重、工作緊張，對(duì)有關(guān)政策和資料掌握不全，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。

2.1.3 預(yù)算編制范圍不全面

高校在測(cè)算預(yù)算收入支出時(shí)，沒(méi)有體現(xiàn)“大收入”和“大支出”的概念，有些預(yù)算外收入沒(méi)有納入預(yù)算，這樣的預(yù)算不能全面、客觀地反映高校財(cái)務(wù)收支情況。

2.2 預(yù)算審批環(huán)節(jié)

（1）預(yù)算編制完成后沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的論證、溝通與探討，沒(méi)有經(jīng)過(guò)高校領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，往往經(jīng)高校主管領(lǐng)導(dǎo)審批核準(zhǔn)后就上報(bào)。

（2）預(yù)算追加調(diào)整沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格控制，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。高校領(lǐng)導(dǎo)不考慮高校整體資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況，隨意調(diào)整，多次追加資金，突破資金計(jì)劃。

2.3 預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

（1）沒(méi)有嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算安排各項(xiàng)支出，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。有些單位資金收支隨意性較大，部分項(xiàng)目沒(méi)有預(yù)算指標(biāo)，全憑領(lǐng)導(dǎo)一句話，直接就列支；或者沒(méi)有按照規(guī)定履行相應(yīng)的申請(qǐng)審批程序，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算指標(biāo)不符。

（2） 預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門缺乏有效的溝通，財(cái)務(wù)人員不了解項(xiàng)目的進(jìn)度，業(yè)務(wù)部門不了解預(yù)算執(zhí)行的重要性，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率比較低。

（3）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金沒(méi)有按規(guī)定使用。出現(xiàn)財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)資金在下一年未按原用途繼續(xù)使用或財(cái)政撥款結(jié)余資金未經(jīng)審批，隨意動(dòng)用的現(xiàn)象。

（4）在政府預(yù)算的執(zhí)行管理方面監(jiān)管不嚴(yán)格。很多已編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算的高校出現(xiàn)監(jiān)管不嚴(yán)格、政府采購(gòu)規(guī)定的執(zhí)行力相對(duì)較低以及躲避政府采購(gòu)監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.4 決算和預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

（1）未按規(guī)定編報(bào)決算報(bào)表，不重視決算分析工作，決算分析結(jié)果未得到有效運(yùn)用，高校預(yù)算和決算相互脫節(jié)。

（2）缺乏有效的預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制。我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)剛剛起步，還不完善，同時(shí)很難評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)使用的社會(huì)效益。評(píng)價(jià)的結(jié)果與預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)沒(méi)有有效結(jié)合，結(jié)果是超支不罰，節(jié)約不獎(jiǎng)。沒(méi)有有效的獎(jiǎng)懲，任何手段都是無(wú)效的。

3 加強(qiáng)高校預(yù)算管理的建議

3.1 預(yù)算編制環(huán)節(jié)

3.1.1 提高高校對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)

高校應(yīng)意識(shí)到預(yù)算管理不僅僅是高校財(cái)務(wù)部門的工作，而是整個(gè)單位的內(nèi)部資源的整合優(yōu)化，預(yù)算管理的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性要求各個(gè)部門應(yīng)該共同參與。同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算的法制觀念，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的約束，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算管理的法制化和科學(xué)化。

3.1.2 高校要編制大收大支預(yù)算，實(shí)行收支兩條線

高校預(yù)算編制要體現(xiàn)綜合預(yù)算的要求，將所有收入和支出全部納入學(xué)校預(yù)算，對(duì)高校的各項(xiàng)財(cái)政資金和其他收入，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一編制綜合預(yù)算，不得在預(yù)算之外保留其他收入支出項(xiàng)目。

預(yù)算收入應(yīng)堅(jiān)持積極穩(wěn)健原則，沒(méi)有把握的收入項(xiàng)目和數(shù)額，不要列入預(yù)算，以免收入不能實(shí)現(xiàn)，造成收入小于支出，收支預(yù)算不能平衡。

3.1.3 預(yù)算的測(cè)算要科學(xué)化、精細(xì)化

預(yù)算的測(cè)算要做到有理有據(jù)。屬于基本支出的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校學(xué)生和離退休人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及財(cái)政部門核準(zhǔn)的定額標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算基本支出預(yù)算。屬于項(xiàng)目支出的，要根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，結(jié)合上年項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行和預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，在嚴(yán)格的遴選、論證、評(píng)審的基礎(chǔ)上，編制項(xiàng)目支出預(yù)算，并將項(xiàng)目信息完整錄入項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)中。

3.1.4 預(yù)算的編制要提前啟動(dòng)

預(yù)算編制一般都是大框架保持不變，每年在某些地方會(huì)有一些變動(dòng)。高校要參考上年的時(shí)間，提前做好預(yù)算編制啟動(dòng)工作，將預(yù)算編制任務(wù)合理分解到各個(gè)部門。預(yù)算編制人員要合理安排預(yù)算編制每個(gè)階段的時(shí)間，以充裕的時(shí)間保證預(yù)算編制的質(zhì)量。

3.2 預(yù)算審批環(huán)節(jié)

（1）高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視預(yù)算的審批，應(yīng)當(dāng)由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論通過(guò)后再上報(bào)。

（2）高校應(yīng)該建立健全預(yù)算管理規(guī)章制度，對(duì)高校內(nèi)部預(yù)算的追加、調(diào)整程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

3.3 預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

（1）高校應(yīng)建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度，各項(xiàng)支出應(yīng)按照“支出申請(qǐng)—支出審批—支出審核—支付”程序進(jìn)行。

（2）上級(jí)主管部門要對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，建立預(yù)算執(zhí)行與財(cái)政撥款掛鉤制度，督促高校采取措施加快預(yù)算執(zhí)行。

（3）高校要定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，并及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)定期與各經(jīng)費(fèi)管理部門溝通，了解各個(gè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度及遇到的問(wèn)題，商討出解決方案，不斷推進(jìn)工作計(jì)劃。各經(jīng)費(fèi)管理部門針對(duì)執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目，通報(bào)其所在項(xiàng)目或部門，并找其相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行交流，找出原因并制訂未來(lái)計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行。

3.4 決算和預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

3.4.1 不斷提高決算編制質(zhì)量

隨著國(guó)家財(cái)政制度的不斷改革，新的規(guī)章制度、財(cái)政支付方式、預(yù)算管理模式等不斷完善，這就要求財(cái)務(wù)人員積極學(xué)習(xí)新的財(cái)務(wù)知識(shí)和財(cái)經(jīng)法規(guī)，以適應(yīng)當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理的需要。主管部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政部門的決算布置，結(jié)合行業(yè)的特點(diǎn)進(jìn)行組織、布置，給各高校提供時(shí)間和數(shù)據(jù)上的保障。高校在做好日常會(huì)計(jì)基礎(chǔ)核算工作和決算前準(zhǔn)備工作的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)決算編制的要求，做到數(shù)字真實(shí)、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。

3.4.2 加強(qiáng)決算分析工作

高校要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的分析和反饋，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行效果。分析高校的財(cái)務(wù)收支狀況和資金使用情況，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行認(rèn)真歸納和總結(jié)，為來(lái)年預(yù)算的編制與執(zhí)行、為加強(qiáng)財(cái)務(wù)方面的管理提供必要的數(shù)據(jù)支撐和前提保障。

3.4.3 努力探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

定期對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算管理和執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，并把項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況與管理部門的績(jī)效掛鉤。對(duì)于績(jī)效考評(píng)結(jié)果好的部門，在下一年度項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算分配方面給予一定的優(yōu)先權(quán)；對(duì)于績(jī)效考評(píng)結(jié)果差的部門，在項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算分配方面進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，從嚴(yán)把關(guān)。通過(guò)種種措施以提高各部門工作的積極性，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，使各部門深刻地認(rèn)識(shí)其重要性。

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