我國文化產業政府監管的現狀、問題與完善對策饒世權

劉詠梅

[摘 要] 我國文化產業現有的“健康型”政府監管模式，是以文化產業“健康”為監管理念，以克服“不能滿足公共利益”的市場失靈為監管目標，以多部門為監管主體，全過程的行政監管，以政府為動力機制，行政監管為實施機制，以行政制度為保障機制。存在監管理念和模式定位偏差，政府監管結構不科學、不合理，機制不暢通等不足。因此，應當分業監管，確立文化產業的“健康發展型”監管模式：建構科學、合理的監督結構，建構政府主導的政府與非政府組織結合動力機制和法律監管機制，強化法律制度保障機制，從而克服“不能滿足公共利益”和 “無效率”的市場失靈。

[關鍵詞] 文化產業 政府監管模式 健康型 健康發展型 法律制度機制 監管結構

[中圖分類號] G230 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2015） 02-0014-07

文化產業由于其特殊性，決定了市場失靈的必然性與常態化。為克服“市場失靈”，必然加強政府監管。我國當前文化產業政府監管模式是什么？由此所決定的結構、機制如何？我國文化產業現有政府監管模式存在哪些不足？又應當如何完善？本文擬對此進行探討。

1 我國文化產業“健康型 ”政府監管模式的現狀

文化產業的政府監管是包括監管理念、監管目標、監管主體、被管理者與管理對象、管理方式與程序等因素的系統性活動。文化產業政府監管模式是政府以監管理念為指導，以監管目標為指引，運用監管方式，按照相應的監管程序，對文化產業的市場準入、市場運行、宏觀調控等進行監督、管理中形成的定型化的行為特征。對我國文化產業政府監督模式的不同判斷，有著不同的評判結論。筆者認為，從監管結構與監管機制上看，我國當前文化產業的政府監管模式是“健康型”。

1.1 我國文化產業“健康型”政府監管模式的結構

1.1.1 監管理念與監督目標

政府監管文化產業的宗旨是什么？從我國文化產業相關法律法規的規定來看，除《廣告法》、互聯網相關法律法規明確定位“產業”外，《憲法》明確規定是“文化事業”， 《著作權法》明確監管是為促進“文化事業”的繁榮，《出版管理條例》《廣播電視管理條例》《電影管理條例》《音像制品管理條例》等分別定位為出版事業、廣播電視事業、電影事業、音像事業，是為促進事業的健康，建設社會主義精神文明。因此，我國當前的文化產業監管仍然以公益為目的，是“健康型”監督理念。而從實踐來看，為確保文化產業的“健康”， 政府監管的重點是克服“不能實現公共利益”，而不是“市場無效率” 的“市場失靈”。

1.1.2 文化產業政府監管主體

為確保文化產業的健康，我國設置了多部門協作的監管體制。新聞出版廣電部門的主要職責是監管新聞、圖書、報紙、期刊、廣播電視、電影等領域，包括制定或參與制定相關法律法規，制定并監督實施總量、布局和結構規劃；監督、審查新聞、電影、廣播電視等文化產業活動；查處違法行為等。文化行政管理部門的主要職責是擬訂和參與擬訂文化藝術方針政策、法律法規草案、文化藝術產業發展規劃、文化市場發展規劃，監管文化藝術經營活動，查處各種違法行為等。此外，國務院新聞辦公室主要負責對外宣傳工作，外交部新聞司負責外國駐京記者的管理工作，新華通訊社作為國家通訊社是國務院直屬事業單位，國務院華僑事務辦公室主管中國新聞社。公安部門主要對一些傳播的中間環節進行監督管理；工商行政部門監管文化產業的市場活動。

1.1.3 文化產業政府監管的被監管者與監管對象

文化產業政府監管主體是政府，被監管者則是相對人，是從事文化商品創作、生產復制、銷售的個人和企業，包括文化商品生產企業、提供文化服務的企業、文化商品的加工企業、銷售企業，以及從業人員、文化產業中的各種非政府組織。監管的對象則深入到文化產業創作、生產、經營活動以及消費過程的任何環節，主要涉及市場準入、市場秩序、宏觀調控等。

從市場準入來說，我國法律對于文化產業實行嚴格的市場準入制度。首先，嚴格的主體準入，不僅規定了組織條件，最低限額的資金、專業技術人員，確定的業務范圍等，而且規定了另一條件，即“應當符合出版單位總量、結構、布局和規劃”，是由監管主體單位可以自由裁量的抽象條件，從而使得出版行政部門掌握嚴格的準入權力。其次，產品生產復制準入、商品銷售的市場準入。即是否有權生產、復制、銷售某種文化產品，也需要達到相應的條件，并經監管部門核準。比如拍攝電影前需要取得拍攝許可證，拍攝完成的電影、電視劇需要經過審核，取得公映許可證，才能投放到市場中。

市場秩序監管主要分為經濟性監管與社會性監管。經濟性監管是借鑒經濟性規制的概念，指政府對文化產業的反壟斷、反不正當競爭、質量、價格、市場開拓等行為的監督、管理。社會性監管是借鑒社會性規制的概念，指政府對文化產業維護消費者權益、知識產權、勞動者權益等社會利益的監管。當前主要是社會性監管。從宏觀調控來說，當前主要是通過政策在短期內給予特定文化產業一定的稅收優惠和資金資助。

1.1.4 文化產業政府監管的方式與程序

為確保文化產業健康，當前文化產業更多運用直接的行政監管手段，雖然諸多行政許可、行政審查是根據特定的法律法規的規定，但這些法律法規賦予監管主體更大的自由裁量空間。從監管時間來說，為確保文化產業健康，有事前的主體準入許可，產品生產、復制許可，還有事中的銷售許可、產品投放市場的審查、許可，更有事后的監督、處罰。從監管空間來說，由于宏觀由監管機構作出總量、布局、結構規劃，并以此為依據作為是否核準主體準入、生產準入的標準。因此，日常監管主要是微觀監管。

在行政監管中也設立了相應的程序，但為確保文化產業健康，程序并不成為監管部門行使權力的限制，而是指引被監管者、監管對象行為的路徑。

1.2 我國文化產業政府監管的機制

1.2.1 文化產業監管的政府動力機制

我國當前的“健康型”政府監管的動力機制存在兩種模式：一是政府監管，比如出版業是由政府各部門直接監管。另一種是政府與非政府組織結合型監管，比如廣播電視業由行政部門監管和行業協會監管，著作權法規定由政府部門監管和著作權集體管理組織監管。但法律并沒有賦予非政府組織相應的監管權力。因此，實質是單純來自政府的內驅力。

1.2.2 文化產業政府監管的行政機制

目前，文化產業監管的實施機制是行政機制。行政部門不僅掌握文化產業的主體準入，而且掌握文化商品生產準入、加工準入和投放市場準入；不僅掌控宏觀管理，而且掌控微觀管理。可以說，行政部門監管文化產品的內容、生產、傳播（銷售）甚至于消費。

應當注意到，最近幾年政府開始運用稅收等經濟手段監管文化產業，但主要不是依據法律具有的確定性，而是依靠不確定性、不可訴性的行政政策推出的。因此，仍然體現出行政監管機制的特點。

1.2.3 文化產業政府監管的制度機制

對于文化產業監管有眾多行政部門的人、財、物的物質保障，而制度保障機制呈現行政化趨勢。從我國當前有關文化產業的法律制度來說，主要有憲法層面、法律層面、行政法規層面、部門規章層面。其中，在憲法、法律層面的制度建設較少，甚至沒有直接的文化產業的法律，而行政法規、部門規章層面較多。法律出版社匯編的《傳媒法典》中，行政法規10余部，部門規章達230余部，這進一步證實了以行政制度為核心的文化產業制度現狀。

1.3 結論：我國文化產業政府監管的“健康型”模式

綜上所述，我國當前的文化產業政府監管模式從不同方面呈現出相應的特點。從監管理念來說，我國文化產業政府監管是“健康型”。為確保文化產業健康，堅持政府監管、行政監管和全程監管。政府監管就是幾乎完全依靠政府力量，政府作為監管主體，對文化產業進行監督、管理，以確保文化產業的健康。行政監管則是指形成以行政手段作為監管的主要手段的行為特征。而全程監管則是指政府從文化產業主體準入，到產品創造、加工、銷售、消費全過程進行監督、管理的行為特征。

上述各要素的邏輯關系是：基于理念上的健康型，政府運用行政手段，全程監管，以政府為動力機制，以行政為實現機制，以行政制度為保障機制，從而形成當前文化產業監管的綜合模式——“健康型”模式。

2 我國文化產業“健康型”政府監管模式存在的不足

我國文化產業健康型政府監管模式確保了文化產業總體的“健康”，但“健康型”政府監管存在的不足卻在某些方面壓制了文化產業的發展。

2.1 監管理念與模式定位偏差

根據法律法規，我國文化產業的許多行業被定位為文化事業，強調對精神文明、社會效益的建設和保護。在實踐中，這一理念被進一步政治化，強調文化產業具有的意識形態功能或道德教化功能。這是文化產業應當堅持的理念，但這一理念有其狹隘性，表現在兩個方面：一是沒有區別文化事業與文化產業，而它們的監管理念應當有所差異。一般來說，文化事業僅追求公益；而文化產業則不僅追求社會效益，還追求經濟效益，二者應當實現統一。因此，對文化產業的監管就應當堅持社會效益與經濟效益的統一。二是將經濟效益與社會效益對立。認為追求經濟效益，必然損害社會效益，而并不認同經濟效益對社會效益的推動、擴張作用。

正因為如此，我國當前的文化產業政府監管模式定位為“健康型”監管模式，即只追求文化產業的健康，可能會抑制文化產業的發展，誠如有學者所言，作為文化產業核心之一——圖書出版業長期采取嚴格的監管，“使我國的圖書出版業確保‘管得住、不出問題的政治導向順利實現”；但隨著時間的推移，一些監管弊病顯現出來，比如生產與流通的產業化功能被削弱、價格體系混亂，缺失產業經營理念[1]。

2.2 政府監管結構的科學性、合理性缺失

為確保文化產業健康，我國當前的文化產業政府監管目標、主體與權力配置、監管對象、監管方式與程序等方面缺失促進文化產業“健康發展”的科學性、合理性。

2.2.1 政府監管目標重在“滿足公共利益”而不是提高“市場效率”

市場失靈有兩類表現：市場無效率，包括分配資源無效率，行為無效率；市場無法滿足公共利益，或者違反公共利益。在“健康型”政府監管模式中，監管文化產業的重點是確保文化產業“滿足公共利益”，而不是克服“市場無效率”。即使有的監管行為客觀上有利于市場效率，但主觀上也并不是以克服“市場無效率”為目標。

2.2.2 監管主體及其權力配置科學性、合理性不足，影響市場的健康運行

在“健康型”政府監管模式中，文化產業政府監管主體多元，甚至可以說，現階段我國文化產業政府監管權歸屬于從中央到地方幾乎所有政府機關。僅以網絡文化產業為例，“互聯網的內容管理歸屬國務院新聞辦，網絡安全歸屬公安部，網吧管理歸屬文化部，通信和硬件設備歸屬信息產業部，互聯網出版歸屬出版總署”[2]。這種監管體制存在不科學、不合理，體現在以下三個方面：首先，政府監管權力配置不明晰。多個部門同時具有監管文化產業職能，存在職能交叉、重復，尤其是新聞出版廣電部門與文化部門的職能重復、交叉較多。工商行政部門與新聞出版廣電部門、文化部門的職能如何劃分？比如涉及不正當競爭的諸如盜版、假冒出版單位名稱等，從法理來說，應當由工商部門監管，但在實踐中一般是由新聞出版廣電部門監管。其次，政企不分，監管缺位。如我國制度規定“局臺合一”，即廣播電視監管部門才有資格申請設立廣播、電視臺。此時，廣播電視行政部門既是產業經營主體，同時又是政府的監管部門。因而，監管過程的部門利益化傾向嚴重，當部門內企業與部門外企業發生矛盾和糾紛時，相關監管機構難以作出客觀、公正的裁判[3]，形成監管缺位。再次，防范“政府失靈”機制的缺失。當前我國文化產業的監管權力來源于政府，并且因為文化產業關涉意識形態、國家文化安全而沒有對政府監管權力予以嚴格的限制或約束，對監管權缺乏嚴格的制度規范和有效的監督制約機制，而且監管部門既是文化產業法規的制定者，也是執行者，為監管者濫用自由裁量權，如有法不依、執法不嚴，或隨心所欲干預市場，甚至人為設租、尋租等創造了條件，導致“政府失靈”。

2.2.3 監管對象的嚴苛性制約了市場力量

為確保文化產業的健康，當前對文化產業的政府監管近乎嚴苛。首先，不僅在主體準入方面提出嚴苛要求，而且在產品創造、投放市場等環節都必須要有監管部門的許可，并時刻接受監管部門對文化商品的內容和形式審查。其次，對市場秩序監管空間太大，壓縮了市場自由空間。不僅不反壟斷，反而在制造行政壟斷，有時出現“本應選擇市場配置文化資源的方式時，卻選擇了政府配置文化資源”[4]。市場的自由空間已大大縮小。再次，宏觀調控主要采取稅收政策，缺失產業支持政策。

2.2.4 監管方式與程序行政化，抑制了市場活力

當前文化產業更多運用行政監管方式，“對文化產品的內容規制仍帶有計劃經濟時代的管制特征，對某些內容的審查如文化企業的出版計劃、演出項目等須向上級部門呈報，獲得批準方可付諸實施”[5]。而且涉及事前、事中、事后，既包括對微觀的監管，也包括對宏觀的自我控制，但監管程序并不嚴格，而是賦予監管部門在程序上較大的自由裁量權，從而為監管部門權力行使的隨意性提供了機會。

2.3 我國文化產業政府監管的機制不暢通

當前我國文化產業的政府監管機制不能適應文化產業健康發展的要求，機制不暢通，表現在以下三個方面。

2.3.1 動力機制單一

當前監管的動力機制雖然有的行業規定政府監管與非政府組織監管結合，但實踐中，政府監管成為單一的動力機制，許多行業排斥非政府組織的監管，有的行業雖然存在非政府組織，但沒有監管的合法權力。從而使得當前的文化產業監管的動力機制單一來源于政府，呈現典型的“外行”管“內行”，而且也可能因為缺失政府的監督和推動而產生“政府失靈”。

2.3.2 缺失法律實施機制

當前文化產業監管以行政監管為實施機制，行政權力的無限擴張擠壓了市場機制的空間。文化產業是依靠市場機制運行，政府監管的目標是克服市場失靈而不是替代市場機制。市場經濟是法治經濟，必須依靠法律來確定政府監管、干預的限度，以防止公共權力過度擴張而替代市場機制，當前文化產業缺失法律實施機制。

2.3.3 科學的法律制度機制缺失

當前，我國文化產業政府監管面臨監管的合法危機以及監管的合理性危機。合法危機是指政府監管受到文化產業從業人員、文化產業消費者、文化產業企業從法律上提出的質疑。合理性危機指政府監管受到文化產業從業人員、文化產業消費者、文化產業企業提出公正、公平的質疑。合法性是形式上的，合理性則是價值上的。由于合理性的價值判斷標準因人而異，有所爭論在所難免；而合法性的形式判斷標準則具有統一性，所以不應當因此發生巨大爭議。但我國文化產業政府監管卻恰恰發生爭議，其根本原因就是法律制度不完善：一方面，我國的文化產業監管立法還處于起步階段，多通過行政法規、部委規章、地方性法規來調整文化產業發展，缺少國家宏觀層面的統一監管法律。另一方面，相關監管法律的價值取向偏差，重“健康”監管，輕“發展”監管。再一方面，監管立法 “部門利益保護色彩較為濃”[6]。

2.4 結論：文化產業的 “健康型” 政府監管模式的低效率

綜上所述，我國當前文化產業政府監管的“健康型”理念和模式定位，不能適應市場經濟條件下的文化產業發展要求，存在結構不科學、不合理，機制不暢通的缺點。由此引發政府監管的低效率，表現在兩個方面：一是文化產業發展態勢較弱，市場競爭不充分，從而妨礙文化商品的創造、生產。以出版機構為例，我國有13億人口，只有580多家出版社，而美國有出版社近萬家、日本5000多家，臺灣地區7000多家[7]。二是政府監管失靈，主要是大量盜版、山寨文化商品出現，以及大量低俗、媚俗、庸俗的網絡文化出現，還有淫穢、色情網絡文化的出現等。政府監管的低效率既降低了文化產業的社會效益，沒有充分克服“違反公共利益”的市場失靈，又妨礙了文化產業的經濟效益，沒有充分克服“無效率”的市場失靈。

3 我國文化產業政府監管的“健康發展型”模式的確立與建構對策

各國根據自己的社會、文化、法律、管理等傳統，選擇適合自身的管理模式。因此，我們可以借鑒各國的有益經驗，反思我國現有的文化產業監管模式，建構新“健康發展型”的監管模式。

3.1 分業監管，確立文化產業的“健康發展型”監管模式

我國當前是“健康型”監管模式，這種模式以社會效益為追求，為確保社會效益寧愿犧牲經濟效益，無意中將社會效益與經濟效益對立起來。從而導致我國文化產業“健康”，但“發展”較為遲緩。

誠然，某些文化行業確實存在社會效益與經濟效益對立的現狀，比如一些博物館、圖書館，如果追求經濟效益，可能因為經濟成本而將公眾擋在外面，從而不能取得社會效益，畢竟博物館、圖書館并非公眾的生活必須消費品。對這部分文化行業，應當定性為文化事業。但有另一些文化行業，雖然其產品并非公眾生活必須消費品，但公眾在得到精神滿足后，愿意支付一定的經濟成本，這部分文化行業就應當定性為文化產業 。

“對于公益性的文化事業，政府要將其‘養起來”[8]。不追求也不能追求經濟效益。而文化產業可以實現社會效益與經濟效益的統一。一方面，文化產業社會效益有質與量的評價標準，社會效益的“質”標準就是文化產業傳遞社會認同的核心價值觀、道德觀、法治觀，對民族文化的肯定，并得到公眾認同。而社會效益的“量”標準就是文化產業向最大量的公眾傳遞社會認同的核心價值觀、道德觀、法治觀，對民族文化的肯定。優秀的文化商品如果沒有充分傳播，受眾量小，社會效益也必然小。“流通、傳播使文化產品與消費者直接聯系起來，其暢通度、廣衍度決定消費者接受文化產品的數量、方式”[9]。流通傳播力越強大，優質文化商品的受眾越多，也就增加社會效益“量”。

流通傳播力來源于資本對利潤的追求，在逐利的推動下，資本不斷創造傳播技術，印刷技術的進步，廣播、電影、電視、電腦網絡空間技術等的誕生，都對文化產品的流通起了革命性的作用，文化產業的流通空間變得更大更廣，流通速度更快，周期更短，表現出流通空間立體化，時間快速化和手段現代化等特征[10]。而且資本建立相應的營銷網絡，運用經營、營銷手段，可以最大限度地將文化商品推銷到社會的每一個角落，在資本取得經濟效益的同時，增強社會效益的“量”。另一方面，社會效益的“質”即優質文化成果，其創造不僅需要創造者的智慧，而且需要相應的資源，包括文化資源和經濟資源。經濟資源則是對文化資源進行挖掘、開發所需要的人力、物力、財力。如果沒有足夠的經濟資源，文化資源可能難以挖掘、開發為優質的文化成果。一個優秀的文學作家，連基本的生存和創作的經濟基礎都沒有，又怎么能創作出優秀的文學藝術作品呢？從這個角度來說，文化的社會效益以經濟效益為基礎，而經濟效益又進一步促進文化社會效益的創造與實現。

如果說文化產業發展的社會效益是“健康”，經濟效益是“發展”，那么，社會效益與經濟效益的統一，就是文化產業的“健康發展”。但經濟效益與社會效益的統一只是“可能”，必須看到資本的強大逐利力量存在著摧毀文化社會效益的風險，即存在“市場失靈”。通過政府監管，克服市場失靈，讓文化產業歸入“健康發展”的軌道。因此，我國文化產業的政府監管應當由當前的“健康型”模式轉向“健康發展型”模式，“政府要真正‘放開手”[11]。

3.2 文化產業“健康發展型”政府監管模式的建構

如何來建構文化產業“健康發展型”政府監管模式？應當從監管目標、監管體制、監管對象、監管方式等各要素和監管機制等方面進行建構、完善。

3.2.1 確立經濟性與社會性監管統一的目標

建構“健康發展型”文化產業監管模式，必須改變“健康型”監管模式的監管目標，確立與“健康發展型”監管模式相應的監管目標。借鑒制度經濟學將政府規制分為經濟性規制和社會性規制的理論，將政府監管分為經濟性監管和社會性監管。經濟性監管是指“政府對文化產業的市場進退、價格、產量等的規制，其主要目的是維護有序競爭的市場環境，提高文化資源配置效率”[12]。包括反不正當競爭、反壟斷，是克服“市場無效率”的市場失靈。而社會性監管“是指政府對文化產品和服務的內容、質量、安全及文化企業行為等的規制，其主要目的是保護文化資源，維護消費者權益，增進社會文化福利”[13]。包括對消費者權益維護的監管、對創造人權益維護的監管等，是克服“不滿足公共利益”的市場失靈。“健康發展型”監管模式要求一方面強化經濟性監管的觀念，并制定相應的法律制度。不僅明確反不正當競爭，而且也需要明確反壟斷，包括反自然壟斷，反行政壟斷，要預防行政壟斷的形成；不僅完善現有的《出版管理條例》《音像制品管理條例》《廣播電視管理條例》等，明確文化產業的反不正當競爭和反壟斷，而且需要制訂專門的文化產業法規，明確文化產業反不正當競爭、反壟斷的基本原則。另一方面，強化社會性監管的觀念，并制定和完善相應的法律制度。不僅明確新聞、出版、廣播、電視等受眾的消費者地位和消費者權益，而且明確新聞、出版、廣播、電視機構的經營者地位和經營者的權利、義務；不僅明確文化商品的內容標準，而且明確文化商品形式（表達符號和載體）的質量、安全性等標準，還要明確發生糾紛的民事救濟機制、行政救濟機制和其他救濟機制。最后，強化經濟性監管與社會性監管的統一。

3.2.2 建立政府主導的政府與非政府組織結合型監管體制

“科學合理地設置規制機構是促進文化產業發展的基礎。”[14]因此，對應“健康發展型”監管模式，政府不應當成為唯一的監管主體，而應當與各種行業協會、同業公會等非政府組織分工合作。政府與非政府組織結合監管，可以充分發揮政府監管的外部性、不易俘獲性與剛性，避免外行管內行而扼殺文化產業，降低監管成本； 非政府組織監管則發揮內行管內行的優勢，激活文化產業，并分擔政府監管的成本。

政府與非政府組織的結合，在我國應當有一個逐漸發展的過程。因為當前我國文化產業非政府組織不發達、不成熟，如果突然政府放權，而讓這些不成熟的非政府組織來承擔更多的監管職責，非政府組織是難以擔當的。所以，初期應當由初期政府監管為主，賦予非政府組織一定監管權力；到后期，政府逐漸進一步放權，非政府組織進一步擴大監管權力。政府監管與非政府組織監管的分工應當是：政府主要監管文化產業內容，和市場主體準入、違法的處罰等事前、事后監管。而非政府組織主要監管文化產業的載體，和文化產業市場活動，即事中監管。另一方面，政府監管“主體再造”[15]，目前已完成的新聞出版總署與國家廣播電視電影總局合并成立了“國家新聞出版廣電總局”，這是一大進步。而國家新聞出版廣電總局與文化部等機構仍然可以進一步整合，可以將“國家新聞出版廣電總局”作為文化部所管的總局之一。

3.2.3 建立科學的政府監管對象

建立“健康發展型”的監管模式，政府監管應當放松入囗監管、強化市場秩序監管，充分運用各種手段進行宏觀調控。在市場準入制度上，改變現有的嚴格市場準入制度。首先，對市場主體準入的放松與監管。對于報紙、雜志、廣播、電視臺等的設立可以設置宗旨、資金、技術、組織機構等條件，而取消“符合總量、布局和結構”的限制條件；建立核準程序，對凡滿足這些條件的申辦者，均可向監管部門申請核準。監管部門審核申辦者的條件，一般來說，只要符合法律規定條件，即可得到核準。至于總量是否超過社會需求、布局是否科學、結構是否合理？則交給市場來評判，如果因為總量供給大于市場需求、布局不科學、結構不合理，市場自然會淘汰它。其次，取消文化商品的生產、銷售準入，把文化商品的生產自由、銷售還給市場，由直接監管變更為間接監管。直接監管是政府直接以許可方式準許文化商品進入市場，而間接監管是指政府將直接監管權力賦予非政府組織，而非政府組織對文化商品市場準入進行直接監管。

市場秩序的政府監管，主要是監管反不正當競爭、反壟斷，侵犯知識產權、侵犯消費者權益的行為，以及違反法律法規對文化商品內容的禁止性、限制性規定，這樣的監管是事后監管。為有效地使事后監管能夠防范各種違法行為的發生，必須加強對違法行為的處罰力度，提高違法成本；并強化對違法行為的監管力度，提高對違法行為的監管效率，從而促進文化產業的自律管理。

在宏觀調控方面，政府監管應當利用產權、稅收、資金援助、獎勵等各種支持措施，調節資源配置，提高資源使用效率，促進文化產業發展。

3.2.4 構筑法律監管方式

“健康發展型”監管模式要確保文化產業既健康又繁榮發展，應當構筑內含于行政法、經濟法和民商法中的法律監管方式，以確保監管的“適度型”[16]。

文化產業的法律監管方式，不同于單純的行政、經濟手段，后兩者必然不以法律為依據，但文化產業的法律監管并非完全排斥行政、經濟方法，而是在法律依據下采取行政、經濟方法，比如政府運用行政許可必須嚴格依法律的權限、程序進行，發揮行政監管手段的直接、高效率，又將行政權力關進法律制度的“籠子”，避免行政監管手段的任意性和無限擴張性。政府依法運用稅收優惠、產權明確等經濟方法，發揮經濟手段的間接性、柔性和宏觀調控優勢，避免沒有法律制度保障的經濟監管的不確定性而表現出監管效率低下。

在“健康發展型”政府監管模式中，文化產業的法律監管方式運用于事前、事中、事后，但在事前、事后，政府監管是運用行政、經濟手段；而事中，政府監管更多是法律規制，提供文化產業活動的規則，由非政府組織監管實施和市場主體自律。

4 完善“健康發展型”模式的監管機制

4.1 建構政府主導的政府與非政府組織結合動力機制和法律實施機制

從動力機制來說，政府監管文化產業的動力來自于對社會效益的維護和文化產業的發展。“健康型”政府監管模式下，政府寧愿用高成本、低效率確保文化產業的健康。但“如果政府的監督成本越高，文化企業違法的概率就越大”，“政府要盡力去采取成本更低且有效的監督方式”，以保障其有效性[17]。因此，在“健康發展型”政府監管模式下，政府與非政府組織結合形成合力，可以發揮政府監管的優勢，消解政府監管成本高、效率低的劣勢，發揮非政府組織監管成本低、效率高的優勢，消解非政府組織易“被俘獲”的劣勢。因此，確保文化產業健康發展，需要發揮政府監管的主導作用，結合非政府組織的監管。

從實施機制來說，政府主導的政府與非政府組織結合監管必須依據法律分配的監管權力，依法運用行政、經濟和其他方法，實施對文化產業的監管。動力機制與實施機制融合，形成政府主導的政府與非政府組織結合的法律監管機制。

4.2 建設“健康發展型”模式的保障機制

建設“健康發展型”政府監管模式，需要相應的保障條件，包括觀念轉變、法律制度完善和市場機制的運用等。

首先，轉變觀念。“健康發展型”政府監管模式的建設需要我們轉變觀念：改變原來單一的文化事業觀念，確立“文化產業主體意識”[18]，明確文化事業、文化產業分工、合作的觀念；改變原來社會效益與經濟效益對立的觀念為社會效益與經濟效益統一的觀念；改變原來社會效益評價標準的單一化、政治化觀念為文化產業社會效益評價標準的質與量標準，以及政治、道德、價值觀、民族認同、國家認同、文化認同等多元標準；改變原來政府行政監管的觀念為政府主導與非政府組織結合法律監管的觀念。

其次，完善法律制度。“健康發展型”政府監督模式是以政府主導的政府與非政府組織結合的法律監管機制，因此，必須完善文化產業法律制度，主要包括：一是建立分業監管的法律制度，即建立分別適用于文化產業、文化事業的法律制度，并明確文化事業與文化產業關系；二是提高文化產業監管法律制度的位階；三是確立文化產業法律的基本原則是社會效益優先原則上的社會效益與經濟效益統一，優化政府監管主體及其權力配置，建立促進文化產業健康發展的市場準入法律制度，加大對違法行為的懲罰強度和查處力度，讓市場主體基于法律的懲罰預期而自覺遵守文化產業相關法律法規的規制。

再次，發揮市場機制。在資源配置上，市場是實現資源配置的最好機制。科斯認為，通過市場可以將資源配置給最珍惜它的主體，從而實現帕累托最優。文化產業通過市場機制，不僅可以實現經濟上的帕累托最優，而且可以實現社會效益的最優。因此，政府對文化產業的監管，不是要取代市場，而是為了克服二類市場失靈（不能滿足公共利益、無效率），發揮市場機制的優勢，實現文化產業的健康發展。所以，建設文化產業“健康發展型”政府監管模式，必須堅持發揮市場機制的作用。

注 釋

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[17]朱苗，呂慶華，陳東靈.政府監管文化產業的策略研究：基于監督博弈分析[J].科技與管理，2010（4）：65-69

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