公共產品提供視野下的政府收費法治化探討

●徐孟洲 王美舒

公共產品提供視野下的政府收費法治化探討

●徐孟洲 王美舒

在我國財政非稅收入中，行政事業性收費較為復雜，但爭議諸多。這其中包括對行政事業性收費定位、行政事業性收費與其他非稅收入項目之間的關系，以及行政事業性收費定價等問題的爭議。行政事業性收費與稅收相比，由于其缺乏公開透明與規范性、固定性，或者說不大符合法治邏輯。因此，提出“清理所有行政事業性收費”或將一部分收費實行“費改稅”，也就成為法治邏輯的必然要求。從公共產品提供的角度看，“費”有其存在的必要性，政府收費法治化并非所有的費皆改為稅。而清理保留的 “費”必須從公共產品提供的角度出發，對收費項目、收費定價以及收費資金管理等三個方面進行科學立法，嚴格執法，實現政府收費的法治化管理。

一、政府收費中的“費”

政府收費中的“費”到底為何，各方觀點并不一致。學理上，有學者認為，“費”是政府或得到授權的企事業單位向公眾提供有償勞務的價格；有學者認為“費”是指社會公共機構規制的無形產品的比例價，同時又是補充財力的繼補稅，是稅收收入的一種補充；有學者從受益者付費的角度提出，“費”是指政府部門、企業和事業單位，由于給受益人提供一定勞務或者資源使用權等而向受益者收取的費用；還有學者認為，“費”是提供混合商品（準公共產品，又稱混合商品，具有公共產品和私人產品的雙重性質）的價格，構成政府收入中的重要部分。

實踐中也出現了對 “費”的不同界定。從國際上看，經濟合作與發展組織（OECD）將“費”界定為，“對享受政府所提供的服務的受益人收取與成本相對應的費用”；世界銀行則提出，“費”是公眾“為交換公共部門所提供的特別物品和服務而進行的支付，主要由國營企業和地方政府征收”。從國內實踐看，則有寬、中、窄三種不同口徑。寬口徑者認為，政府收費包括行政性收費、事業性收費和經營性收費。例如，寬口徑說首先在遼寧省整頓“亂收費”工作中被提出；中口徑者認為，政府收費包括行政性收費、事業性收費，但不包括經營性收費；窄口徑者認為，政府收費僅包括行政性收費。此外，原國家計委在《關于費改稅的幾點建議》中將收費分為五類；原國家計委起草的《國家機關收費管理暫行條例》中提出了國家機關收費、中介機構收費、公益服務收費等；我國《價格法》則將收費分為國家機關收費、公用事業收費、中介機構收費、公益服務收費和經營服務收費等。我們常論及的“行政事業性收費”，就是以“費”的中口徑來理解的，即政府費用包括行政性收費和事業性收費。行政性收費是指國家機關及其授權單位在行使國家管理職能中依法收取的費用，它包括了政府向居民提供特定服務或實施特定管理所收取的規費，以及政府對其所提供的公共物品和服務而直接向使用者或受益者收取的使用費。而規費（fees），是指政府部門為公民提供某種特定服務或實施行政管理所收取的手續費和工本費。規費通常包括兩類：外事規費、內務規費、經濟規費、教育規費以及其他行政規費等附隨于政府部門各種行政活動的行政規費；民事訴訟費與刑事訴訟費等訴訟規費以及出生登記費、遺產管理登記費、繼承登記費與結婚登記費等非訴訟規費在內的司法規費。而使用費（usercharges），則是指政府對特定服務或特許權收取的價格，用于支付提供這些服務的全部或部分成本。對政府所提供的特定公共設施的使用者按照一定標準收取使用費，包括水費、電費、煤氣費、公立大學學費、公立醫院收費、停車費、公園門票，等等。使用費主要分為以下幾類：對使用公共設施或消費物品和服務的直接收費（directcharges）、擁有從事某種活動的特許權繳納的執照稅或費（licensetaxesorfee）以及公用事業特種費（specialassessments）。

事業性收費是指非營利的事業單位及類似機構在向社會提供公益服務中，依照有關政策規定收取的費用。據《中國大百科全書》所載：“事業性收費（chargesofnon-profit-makingservice），是指事業單位向社會提供服務而收取的費用。”事業性收費分為八類：醫療收費、教育收費、科技服務費、檢驗檢疫費、調解服務費、代理費、基礎設施使用費以及資源使用費。

可見，不管是從理論層面還是從實踐角度出發，不同觀點或不同理解都揭示了“費”與公共產品、服務提供之間的關系，即政府或企事業單位向公眾提供公共產品、公共服務，公眾在稅之外，向提供者支付的對價或報酬。

二、公共產品提供與政府收費

既然“費”與公共產品提供緊密相連，其獨立于“稅”存在的必要性就愈加值得探討。在理論上，學者有時并不刻意區分稅與費，將二者統稱為“稅費”，認為二者都是公眾向國家繳納的，以作為國家提供公共產品、公共服務的報酬。相較于設立、征管都更為靈活的“費”，“稅”的設立、征管更符合法治要求。如果僅從公共產品由政府提供，私人產品由市場提供的思路出發，“費”似乎并無存在的必要，進行“費改稅”，清除所有的收費項目成了法治邏輯的必然。但細致考察公共產品就會發現，僅區分公共產品與私人產品并不足以描述現實生活，公共產品與私人產品之間還存在著準公共產品；準公共產品之下又可分為俱樂部物品（具有排他性和非競爭性的準公共產品，又稱為自然壟斷物品）和公共池塘資源（非排他性和競爭性物品）。正是公共產品的內部細分使得“費”的存在有了必要。

與純公共產品必須由政府提供不同，準公共產品兼具公共產品和私人產品的性質，可由政府提供，也可由市場提供。在現實生活中，到底由哪一方來提供準公共產品，需要通過“成本—收益”分析來具體分析。當政府提供準公共產品時，其成本除了對準公共產品進行生產、維護所產生的成本，還主要包括稅收成本與稅收的效率損失。稅收成本是為征稅而耗費的資源，表現形式為征管成本和繳納成本，收益則是準公共產品的社會使用效益。由此，由政府提供準公共產品產生的社會凈效益可表示成：

政府提供準公共產品的社會凈效益=社會使用產品的效益-生產、使用、維修成本-稅收成本-稅收的效率損失

當市場提供準公共產品時，其成本除了生產和維護公共產品所產生的成本，還包括收費成本和收費的效率損失。由此，由市場提供準公共產品所產生的社會凈效益，可表達為如下公式：

市場提供準公共產品的社會凈效益=社會使用產品的效益-生產、使用、維修成本-收費成本-收費的效率損失

根據公式，假設準公共產品不管由哪一方提供，產生的社會效益相同（如都可在相同長的時間段內為相同數量的機動車提供暢通無阻的交通），生產、維護公共產品的成本也相同，當稅收成本+稅收的效率損失＜收費成本+收費的效率損失時，由政府提供準公共產品的社會凈效益大于市場提供時的，此時應由政府提供準公共產品，即應采用收稅方式從民眾取得提供公共產品的 “報酬”；當稅收成本+稅收的效率損失＞收費成本+收費的效率損失時，由市場提供準公共產品的社會凈效益大于政府提供時的，此時應由市場自主提供這類準公共產品，但市場并未進入這類準公共產品領域的，需政府進行提供，且收費較收稅更優。但這一理論似乎不能完全覆蓋所有行政事業性收費，從表面上看，行政性收費是指國家機關及其授權單位在行使國家管理職能中依法收取的費用，是國家意志和權威的一種經濟表現；而事業性收費是指非營利的國家事業單位及類似機構在向社會提供公益服務中，依照有關政策規定收取的費用，是對服務性勞動的部分補償。但從公共產品提供角度看，不管是行政性收費還是事業性收費，本質都是公眾對公共產品提供方的對價或報酬，二者的區別僅在于公共產品提供者不同，并因此區別而引發的不同定價標準。行政性收費和事業性收費在公共產品提供視野下的差別，并不影響稅與費在公共產品提供視野下的區分與選擇。

從準公共產品的內部分類來看，公共池塘產品不易實現排他性，且需求彈性較大，利用現有稅收體制的成本要遠低于收費帶來的成本，對這類準公共產品采取收稅形式更優；而俱樂部產品易實現排他性，且需求彈性較小，相較于在稅收體制中增加新稅種的征收機制，收費帶來的成本和效率損失都更小，對這類準公共產品采取收費形式，并進行“付費—服務”、“付費—使用”的提供方式更優。沿著這一區分思路能發現，諸如礦產資源補償費、排污費、教育附加、地方教育附加、城市公用事業附加等收費針對的是公共池塘產品，收稅更優，應“費改稅”，納入稅收法制之中；而公證、檢驗檢測、證照等方面的收費針對的是俱樂部產品，收費更優。“費”獨立于“稅”有其存在的必要性，解決這部分“費”的收費問題，就不能單純依靠“費改稅”、“清理收費”來實現，而應在保持其“費”的地位的同時，對收費活動實行法治化管理。

三、政府收費如何法治化

國家治理制度只有上升為憲法和法律，才能實現法治化，才能定型化、精細化和運行的高效率。作為非稅收入的政府收費制度亦需要法治化。“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”是實現法治化的內在要求。鑒于政府收費制度并未完全制度化，很多實踐還停留在政策或低層次的規范性文件規制下，有的甚至就是某種攤派。一些收費在法律文本缺失情況下運作，這樣“嚴格執法、公正司法、全民守法”就無從談起。由此，“科學立法”在政府收費法治化過程中顯得尤為重要。

目前，規范我國政府收費的法律文本除了《價格法》之外，主要參考政府部門制定的一系列規范性文件。例如，1996年國務院下發的《關于加強預算外資金管理的決定》，2006年財政部、國家發改委制定的 《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》和《行政事業性收費標準管理暫行辦法》，2010年財政部發布的《政府性基金管理暫行辦法》等。《關于加強預算外資金管理的決定》規定了行政事業性收費項目的設立、批準、定價權力分配，而《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》和《行政事業性收費標準管理暫行辦法》則明確了收費項目設立和收費標準審批的原則。但隨著服務型、法治型政府的推進，這些規范性文件顯然無法滿足社會對政府收費法治化的要求。我國應在時機成熟時制定《非稅收入法》、《行政事業性收費條例》等各類非稅收入法規。從收費項目設立、收費項目定價以及收費資金管理三個方面進行法律規制，建立良好的政府收費法律制度。

（一）收費項目設立必須法定

收費項目設立的法定可從兩個向度展開：其一是理順稅、費、價的關系，從公共產品提供角度出發，將不同公共產品、公共服務進行重新歸類，理順其間關系，分別置入稅法、收費法律制度和價格法限制之下；其二是確定合理的收費項目設立程序的法定。

從公共產品提供角度看，收費項目的設立應理順稅、費、價的關系，將純公共產品、準公共產品中的公共池塘產品歸入稅收體制中，也即對繳費者不直接受益、征收范圍和標準具有相對穩定性、征收手段具有強制性、符合稅收條件且合理合法的礦產資源補償費、排污費，逐步實施“費改稅”；將準公共產品中的俱樂部產品歸入收費體制中；另有一部分可以由市場提供，并且正在由市場提供的準公共產品應讓其回歸市場，由市場定價，只要遵守《價格法》、《反壟斷法》和《消費者權益保護法》等法律即可。

從公共產品角度來理順稅、費、價的關系，雖然實現了實質公平，但面對復雜的現實生活中，這樣的分類方法還無法解決層出不窮的收費問題，這就需要一套完整的設立程序來保證收費項目設立的形式公平。收費項目設立的法定程序需涵蓋以下方面：

1、收費項目立項原則。項目設立除了應符合國際慣例或國際對等原則、依照中央（地方）法律設立原則、服務對象明確原則之外，還應符合社會凈效益優化原則，將立項過程中需進行的“成本—收益”分析貫徹到收費立項全過程。

2、收費項目立項申請與批準權限配置。在公共產品提供過程中，越靠近公共產品使用者的，就越能了解公眾對公共產品的需求與喜好。因此，有立項申請權的除了縣級以下政府，還應包括直接向公眾提供公共產品、服務的企事業單位。而為起到監督作用，只有經國務院、省政府及其授權的兩級財政、計劃（物價）部門才具有收費立項批準權。

3、收費項目立項依據。收費項目除了需符合國家法律、法規，國際慣例或對等原則外，還應從“成本—收益”分析出發，闡述該項目采取收費方式更優的理由。這樣的立項依據設定可以打破原有立項制度的慣性效應，從根本上理順收費項目的內部關系。

4、收費項目立項審批。在立項操作上，必須嚴格報批程序，確保不越權立項、不違法立項；在立項合理性上，對確因特定管理和服務必須收費的，應根據實際支出收取一定費用，還要充分考慮各方面的承受能力，使收費有利于社會安定和經濟發展。

（二）收費項目定價方法和程序的法定

不同于市場交易價格所表示的私人成本和稅收所體現的社會成本，收費項目的定價反映的是收費價值內容。一般而言，收費項目定價有兩種方式：一種是完全成本定價，另一種是邊際成本定價。完全成本定價是按市場需要量確定平均成本來進行定價，其目的是為了補償成本費用。但這種定價原則下，一般平均成本要高于邊際成本，部分服務對象會排斥較高的價格，導致公共設施使用效率不足。而邊際成本定價原則是按市場最優資源配置所要求，按低于市場成本的邊際成本來定價，由此會發生虧損，這部分虧損以政府稅收收入形式補貼。目前，我國普遍采用的是按低于平均成本的邊際成本收取，一方面考慮到照顧低收入者的消費水平，體現了政府所提供服務的公共性；另一方面，按照最低消費水平進行收費，減少了對公共產品的浪費。

具體到各種類型的“費”，行政性收費是因政府提供公共產品而產生的；事業性收費是因公益性的企事業單位提供特定物品和服務的使用收取的，因而需要在定價中同時體現公益性和盈利性，需按照受益原則，即經濟行為主體從這種使用中獲得的收益來定價，以此部分補償企事業單位在提供公共產品過程中所付出的成本。無論何種收費項目，其定價方法必須按法律的明確規定，杜絕隨意定價。

在收費項目定價程序方面也要做到法定。收費項目定價程序應符合公平、公正、公開和效率的原則。收費項目定價程序要便于滿足社會公共管理需要，合理補償管理或服務成本，并與社會承受能力相適應。為此，要在法律中明確規定收費項目定價的申請程序、審批程序和通知程序等。由于收費針對的準公共產品兼具公共性和私人性，其定價程序應區別于由價格管理部門會同相應的職能機構進行定價的程序，如公路收費可由價格管理部門會同交通管理部門、基礎設施建設部門商定收費標準的程序。只有做到程序公正法定，才能保障收費項目定價實質內容的合理與公正。

（三）收費資金管理的法律規制

對收費資金的管理也必須納入法治軌道。收費資金管理涉及兩大方面的內容：一是收費資金的分成問題，二是收費資金的收繳、劃撥程序問題。收費資金的分成，影響到地方政府公共產品、服務提供的質量。現行收費資金分成方式不盡相同，有的部分上繳中央、省、市，比例在5%-45%不等；有的則全額上繳省級，由省級實行統收統支；有的則按一定的比例統籌一部分“政府調劑資金”，作為同級政府的機動財力，其余資金則全部納入單位預算由其自行支配和使用。根據公共產品提供原理，公共產品提供者越接近產品使用者，就越能了解使用者需求，從而更高效率地提供相應的公共產品。因此，在收費資金分成中，應按照事權與支出責任相統一的原則，從法律上要根據科學合理的原則，規定上繳比例（如各級上繳的比例之和一般應控制在20%以下），合理分配收費資金，使與公眾距離較近的地方政府擁有更多資源提供恰當的公共產品。■

（作者單位：中國人民大學法學院）