淺談借鑒自貿區理念改進檢驗檢疫工作

王 俊

（蘇州檢驗檢疫局，江蘇 蘇州 215000）

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌開張，范圍涵蓋上海市外高橋保稅區（核心）、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港和上海浦東機場綜合保稅區。作為特殊監管區的一種最高端發展形式，自貿試驗區的成立，旨在“形成可復制、可推廣的經驗”。其在貨物貿易方面的“倒逼效應”將最直接地輻射到一般地區的特殊監管區。隨著特殊監管區對于檢驗檢疫系統的行政執法載體地位日益提升，如何學習借鑒自貿試驗區政府職能轉變的新型監管理念，加快檢驗檢疫監管制度改革，推進我國特殊監管區發展方式的轉型升級，是處在“轉變政府職能”階段檢驗檢疫部門迫切需要研究、探索和解決的一個十分重要的發展戰略問題。

就貨物貿易而言，自貿試驗區與現有特殊監管區在法律法規及政策等方面并沒有根本性的變化，這就為檢驗檢疫部門借鑒自貿試驗區的行政監管理念，并由此創新監管工作制度提供了法律、政策層面上的可行性。特殊監管區檢驗檢疫部門可以從以下3個方面學習借鑒自貿區先進理念。

1 探索建立檢驗檢疫負面清單

“探索建立負面清單管理模式”，是“中國（上海）自由貿易試驗區總體方案”（以下簡稱“總體方案”）提出的上海自貿試驗區制度創新最突出的亮點。政府由“正面清單”轉向“負面清單”的監管理念轉變，雖然初衷是用于投資準入領域，但這種“法無禁止即合法”的管理理念，已成為發達國家普遍運用于包括經濟管理領域在內的社會管理的各個方面，與限定企業“只能做什么”的管理模式相比，無疑會讓市場發揮更大作用，降低政府監管的成本，有效解決資源錯配、宏觀調控邊際效率下滑和審批腐敗頻發的問題。

除外商投資領域負面清單以外，近期上海自貿試驗區再增添了一份“信用負面清單”，即上海公共信用信息服務平臺率先與上海自貿試驗區對接，發布記錄企業與經營者信用污點的報告。這是“負面清單”理念在信用管理領域應用的探索，將有效提高違約失信的成本，有助于形成事中、事后監管的有效模式，起到事半功倍的效果。

目前檢驗檢疫系統在加大企業的信用監管力度，為進出口產品的分類管理提供基礎保障。但是的確存在企業信用識別標準復雜、采信數據龐大、日常監管復雜、管理成本過高和相近信用級別管理差距不明顯等問題。建議特殊監管區的檢驗檢疫部門可學習運用自貿試驗區“負面清單”管理的理念，在特殊監管區業務中屬絕大多數的非高風險領域，加大“負面清單”管理理念的應用范圍。除貨物監管外，還可以率先探索“信用負面清單”的管理方式，一方面可有效解決當前檢驗檢疫信用管理工作中遇到的現實瓶頸，另一方面按照企業無違法過錯就能享受便利的“負面清單管理”理念，也能有效提升檢驗檢疫貿易便利化措施的普惠覆蓋面。

2 探索建立重點后移的監管模式

“總體方案”關于加快政府職能轉變的要求中提出，“推進政府管理由注重事先審批轉為注重事中、事后監管”，這是對傳統的以事前審批為主的行政審批和監管模式的完善和提升，有利于提升政府監管效率和充分發揮市場參與者的自律的責任意識和資源配置的有效性。

目前，自貿試驗區的海關對自貿試驗區和境外之間進口貨物，允許企業憑進口艙單信息將貨物先行提運入區，再辦理進境備案手續。檢驗檢疫部門根據監管風險評估，也提出了監管方式由傳統的到貨抽樣檢驗、合格評定，向產品前置備案、驗證放行、加強后續監管的模式轉變。稅務部門也實行“先批后核、批核分離”的稅務審批制度改革。

特殊監管區檢驗檢疫部門應主動借鑒監管重點后移的理念，積極爭取政策，結合負面清單管理原則，在特殊監管區重點探索兩個方面的檢驗檢疫監管制度和模式改革：

（1）按照“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”的貨物貿易監管制度核心原則，結合檢驗檢疫風險管理規范，進一步確定監管重點后移的特殊監管區檢驗檢疫管理基本制度。即一線設定高危風險貨物的有限負面清單，除需重點關注的少數高危險檢疫、安全、環境風險貨物外，大部分貨物實施自動核放的通關模式；二線采用信用監管機制，依托信息化技術，根據質量風險程度實施分類檢驗檢疫的高效監管模式。

（2）在檢驗檢疫行政審批方面，對非高風險的一線進口商品的行政審批事項，實施“企業合規承諾、先放后核、嚴格后續監管”的模式。這些行政審批事項可涉及免3C認證證明、電池備案、能效標識備案、特殊貿易類進口舊機電產品核查等。

3 探索建立多部門協同執法機制

建立集中統一的市場監管綜合執法體系，是國家在開展自由貿易區試驗的一項重要預期目標。上海市政府頒布的“中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法”中提出了“加強海關、質檢、工商、稅務、外匯等部門協作，加快完善一體化監管方式，推進組建統一高效的口岸監管機構”的要求。同時，在項目核準（備案）環節提出了建立“一口受理機制”，即自貿試驗區工商部門會同稅務、質監等部門和管委會，建立外商投資項目核準（備案）以及企業設立（變更）“一表申報、一口受理”工作機制。在信息化建設中，提出了“監管信息共享”的要求，即管委會組織建立自貿試驗區監管信息共享機制和平臺，實現行政監管部門及港口航運等多部門監管信息的互通、交換和共享。總局出臺“關于支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見”中，也特別提出了支持自貿區公共信息平臺建設的實施意見。在“進出境監管制度創新”中，重申了國務院關于貿易便利化措施中的“一次申報、一次查驗、一次放行”的要求。這些措施都順應了通關便利化發展的大趨勢，將成為深化行政體制改革，倒逼政府部門職能轉變的有效突破口。

上海自貿試驗區在協同執法方面已有所進展，如上海公共信用信息服務平臺率先與上海自貿試驗區對接后，統一發布污點信用企業的“黑名單”；上海口岸辦聯合海關、檢驗檢疫、海事和邊檢印發“上海口岸通關無紙化三年行動計劃”，重點在通關流程、監管模式、數據交換、稅費支付等方面，全面推進上海口岸通關無紙化；上海局也通過公共信息平臺對碰查驗和檢驗信息的方式，按照“一次到場、一次開箱”的原則，依照關檢各自的規定和要求，聯合查驗作業的模式，成功在自貿區開展“一次查驗”的試點。

學習借鑒自貿試驗區“協同執法監管”的理念，特殊監管區的檢驗檢疫部門，可以在下幾個方面的工作中積極加以推進口岸聯動工作機制的建立：①加大推進特殊監管區公共信息化平臺建設。主動爭取地方政府的支持，協調海關、外管等口岸執法部門，共同構建企業、物流、信用和執法等數據共享的大數據平臺，以此為基礎推動系統執法大機制的建設；②積極推進特殊監管區公共信用采信機制的建設。一方面積極探索檢驗檢疫信用管理系統與政府公共信用系統的對接，另一方面要在特殊監管區積極探索征信信息多方采集，信用結果綜合評估的企業綜合信用評價體系，再一方面是要積極采納“信用負面清單管理”，統一公開發布的聯動模式；③支持探索構建企業備案“一口受理機制”。依托公共信息化平臺的統一申報端口建設，積極支持特殊監管區政府構建“一案多報”的新企業備案或審批、修改的受理機制，提高綜合行政審批效率；④加速推進“三個一”的口岸通關機制的完善。學習借鑒上海局構建的查驗信息對碰模塊建設的經驗，依托公共信息化平臺，完善口岸執法部門一次查驗的科學模式，解決推進“三個一”機制的關鍵瓶頸。

隨著檢驗檢疫職能的轉變，特殊監管區日益成為檢驗檢疫行政執法的主要載體之一。為此，學習借鑒上述自貿試驗區的先進理念，進而推進特殊監管區的制度創新、監管模式創新和服務經濟發展方式的創新，為全面深化改革提供可復制的經驗，具有重要的意義。