完善體制機制，促進鄉鎮財政職能實現本質回歸

□翟洪文

（江蘇省鹽城市財政局江蘇鹽城224001）

完善體制機制，促進鄉鎮財政職能實現本質回歸

□翟洪文

（江蘇省鹽城市財政局江蘇鹽城224001）

鄉鎮財政通過實行“鄉財縣管”，逐步呈現良好的運轉態勢。但是，在新形勢下鄉鎮財政職能發生較大改變，本文分析鄉鎮財政的現狀，通過深化改革，加快鄉鎮財政職能的重構，促進基層財政職能實現本質回歸。

鄉鎮曰財政曰職能曰回歸

1　目前鄉鎮財政的現狀

1.1體制機制亟待完善。

一是預算級次不清。鄉鎮級金庫取消后，一定程度上形成了縣、鎮間、鎮際間財政收入預算級次混亂的現象。財政部門不能及時根據收入完成結果采取相應的管控措施，使收入的劃分摻入人為因素，區域內引稅、協稅現象未能從源頭上得到根治，影響了征管秩序，增加了稅收成本。

二是事權與支出責任不匹配。隨著事權的層層下放，原本就積弱的鄉鎮財政不堪重負，特別是稅費改革后，這個問題尤為突出。各方面矛盾日益向鄉鎮財政集中，新的平衡機制尚未及時建立和完善，鄉鎮財政困難逐步暴露，捉襟見肘，舉步維艱。

三是管理體制不暢。目前，多種財政行政管理體制并存或雜糅。省管縣的財政體制、市管區的財政體制。加之上述管理體制均沒有完全到位，或者處于相互交織之中。并且，同一市域內，縣（市、區）對鄉鎮財政管理體制不夠統一，有隸屬于所在鄉鎮，有的是人員隸屬關系在鄉鎮，業務指導在縣（市、區），有的是財政所人員在鄉鎮，所長由縣（市、區）單獨或與鄉鎮共同任免。

1.2財務基礎工作科學化、規范化、信息化水平不高

鄉鎮財政所普遍存在人手緊缺、年齡老化問題。據調查，蘇北不少鄉鎮財政所只有在編人員2人左右，甚至有的只有所長1人在編，已到了無法運轉的境地。且大多年齡偏大，只好大量使用借用非編人員，導致整體能力和水平較差，離科學化、規范化要求相距甚遠，信息化水平更是無從談起。

1.3財政財務監管亟待加強

現在基層財政所的精力主要投放于兩個方面：一是組織收入，二是籌集資金。由于鄉鎮普遍存在投資的強烈驅動，需要超出自身可用財力數十倍甚至更大的資金支出，這一籌措巨額資金的“重擔”又責無旁貸地落在財政所身上。這樣，直接導致管理職能缺失，進而導致對區域內行政事業單位的財務疏于監管，財政財務監管出現真空，抑或便是財政財務管理粗放，突出表現為對財政資金特別是專項資金的監管不到位，影響資金的使用績效,鄉鎮部門單位執行財經紀律水平不高，甚至少數部門單位發生違紀違規現象。

1.4鎮、村債務沉重，存有誘發區域性金融和財政風險趨勢

隨著國家宏觀調控的趨緊，鄉鎮土地財政終結，房地產業逐步回歸理性，直接導致支撐鄉鎮財源的土地和房地產兩大支柱難以為繼。而鄉鎮在承擔更多事權的同時，受考核與政績功利性驅使，投資沖動有增無減，政府性債務不斷增加。據調查，現在鄉鎮普遍存在著較多的債務，包括村級債務，且債務結構不合理、成本極高。舊債未化的同時，新債尚在劇增。鎮村各類債務疊加后，有向政府財政集聚的趨勢，更有形成財政風險的可能。因而存在新增加的財力可能會被疊加的債務所抵消的可能。

2　進一步加強鄉鎮財政建設的對策建議

黨的十八屆三中全會《決定》指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。而鄉鎮財政是基礎的基礎。針對鄉鎮財政現狀，建議從以下幾方面入手，通過深化改革，加快鄉鎮財政職能的重構，促進基層財政職能實現本質回歸。

2.1完善體制機制

一方面，盡快開展相關體制機制方面的頂層設計。按照構建現代財政制度的要求，“建立事權與支出責任相適應”的要求。定期調整完善財政管理體制，科學厘清中央、省、市和縣鄉政府的支出責任，加大對基層財力支持力度，逐步做到事權與支出責任相匹配，不斷增強縣、鄉財政公共服務能力。另一方面，進一步深化農村配套改革。要結合新一輪財稅體制改革的推進，將其與深化政府行政體制改革、農村改革等同步實施，通過各項改革的協同推進，沖破原有體制機制的樊籬。同時，要結合清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，科學整合各類考核評比，盡可能減少對縣、鄉的考評，尤其是財政收支的考評。

2.2共享信息，建設和諧財稅

一是要實施縣鄉收入預算級次調整劃分。建議加強縣、鄉財政收入預算級次專項管理，與稅務部門聯手，借助專門軟件，將縣域內納稅人信息分行業、系統、征管部門、鄉鎮等進行編碼、排序，加注標識，輸入微機，確立起企業“身份證”，實現當天入庫的稅款當日分解到每個鎮、每個稅種、每個納稅戶，從而實現財政對稅收的實時監控，維護財政收入真實性。二是建議恢復鄉鎮地稅征收機構。分稅制實行后，國稅、地稅部門相繼實行垂直管理，主要是不利于公開辦稅和消除內部轉移、買賣稅收等違規違法現象的發生。因而，從有利于理順財稅關系，增強財稅合力、降低成本、提高工作效率出發，建議將地稅征收的分支機構仍按鄉鎮設立，或者鄉鎮財政所和地稅所實行合署辦公，業務上分別受上級財政、地稅部門領導，人員隸屬關系不變。

2.3加強基層財政建設，促進鄉鎮財政可持續發展

進一步理順鄉鎮財政管理體制。這是加強基層財政建設的基礎。建議省級財政抓緊完善頂層設計，實行全省統一的財政管理體制，尤其要理順縣對鄉鎮的財政管理體制，至少在地級市的區域內要盡可能統一。

大力加強鄉鎮財政人力資源建設。這是加強基層財政建設的有力保障。一方面，省級財政主管部門要主動作為，逐步建立全省一盤棋的財政管理體制，按照“區別對待、分類要求、分檔建設”的原則，制定基層財政所人員配備標準，并通過3年左右時間基本實施到位。另一方面，要實行上下聯動，形成合力。省管縣財政體制背景下，省、縣財政要合力加強基層財政所建設；同時，市、區兩級財政也要聯動、互動，全面加強基層財政所人力資源建設。

2.4加強鎮村債務控管，規避財政風險

從防范區域性金融和財政風險的高度，發揮基層財政所在管控鎮、村債務進程中的作用，重視并加強基層債務的管控。縣級人民政府要成立政府性債務管理工作領導小組，出臺政府性債務管理辦法，實行財政部門統一歸口管理債務。實行舉債申報審批和年度計劃管理制度，嚴格審批新的投資建設項目，嚴控融資規模和債務余額。債務主體設立償債準備金，分年度償還債務；上級財政對鄉鎮債務化解實行以獎代補。建立監測政府性債務的指標體系和預警機制，防范政府性債務風險。完善統計報告制度，加強債務審計監督，實施責任追究制度。

1004-7026（2015）05-0003-02中國圖書分類號：F812.7

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