財政支持農村義務教育發展的基本分析*

張飛霞

（蘭州商學院 長青學院，甘肅 蘭州 730020）

義務教育是國家對適齡兒童和少年所實施的具有一定年限的強制性、免費 性、公共性的基礎教育，是國家教育制度的重要內容，義務教育既是提高國民素質的基礎，又是實現社會公平的起點。要促進義務教育事業的蓬勃發展就要增加 對義務教育的投入，沒有一定的經費支持，沒有完善的義務教育投資體制作為保障，義務教育事業發展就會步履維艱。我國自1986年提出實施九年義務教育，在 20多年的時間里，我國基本普及了義務教育，取得了令世人矚目的成就。但是，義務教育領域也出現了一些亟待解決的問題，其中，義務教育經費投入不足是最大的問題，這一問題已成為影響社會公平正義的不和諧因素。

一、我國農村義務教育經費投入的現狀

2005年年末國務院印發了關于深化農村義務教育經費保障改革的通知。作為一個新機制，該政策按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，建立了中央和地方分項目、按比例分擔農村義務教育的經費保障機制。中央重點支持中西部，適當兼顧東部部分困難地區。該政策從2006年在西部農村中小學實施，2007年擴展至全國，到2009年底，國務院確定的改革目標比原計劃提前一年全部實現。

從2010年起啟動實施農村義務教育薄弱學校改造計劃，2010—2013年，中央財政共安排約657億元。

2011年啟動實施“農村義務教育學生營養改善計劃”，2011—2013年，中央財政共安排營養膳食補助資金301.9億元。

據統計，2006—2013年，全國財政已累計安排保障機制改革資金（不含教師工資）8 950億元，其中：中央財政5 050億元、地方財政3 900億元。中央財政資金從2006年的150億元增長到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%。

2014年，進一步提高農村中小學公用經費保障水平，提高農村義務教育階段學校普通學生年生均公用經費基準定額40元，即：年生均中西部小學達到600元、初中達到800元，東部小學達到650元、初中達到850元。

二、我國財政支持農村義務教育的歷史沿革

改革開放后，我國財政支持農村義務教育的發展大體劃分為四個階段：

（一）1985—1994年

這一階段我國義務教育體制的顯著特點是“地方負責、分級辦學、分級管理、以鄉為主”。在1992年頒布的《〈義務教育法〉實施細則》中明確規定了中小學可收取雜費，這樣各個學校以各種名目收取學生的費用，大大增加了學生和家長的負擔，使得這一時期農村義務教育經費的投資主要由鄉鎮、村以及農民承擔，投資重心過低。從而造成教育經費投入總量的不充足和投入結構的不合理，難以從源頭上保障教育經費。

（二）1994—2001年

這一階段我國義務教育體制的顯著特點是“地方負責、分級管理、以縣為主、鄉鎮為輔”。1994年，我國實行分稅制改革，各鄉鎮的資金也越來越少，教育經費和教師工資等費用也捉襟見肘，所以國家逐漸把投資主體上移，形成了以縣級政府投入為主，鄉鎮政府投入為輔的格局，突出了縣級政府的投資責任，但是投資主體重心依然較低。2000年，國家進行了農村稅費改革，這次改革對我國農村義務教育經費帶來了巨大沖擊，我國農村義務教育發展面臨嚴峻挑戰。

（三）2001—2005年

這一階段我國義務教育體制的顯著特點是“地方負責、分級管理、以縣為主”。2001年5月國務院出臺的《關于基礎教育改革與發展的決定》中明確規定教師工資由縣里直接負責。縣級政府承擔了農村義務教育經費投入工作，農村教師的管理權和工資發放權也統一收到縣里，農村中小學的管理權收歸到縣里。這一體制提升了投資主體的重心，但由于縣級政府所要進行的統籌管理工作具有很大難度，需要面對各種欠賬，而且中央與地方之間的關系也沒有改變，所以當時的這種投入仍然存在著嚴重不足。

（四）2006年至今

這一階段我國義務教育體制的顯著特點是“經費省級統籌，管理以縣為主”。針對過去我國農村義務教育經費保障機制方面存在的各級政府投入責任不明確、經費供需矛盾比較突出等問題，2006年6月29日，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》指出，義務教育不僅是普及的、強制的，還應該是免費的，把教育投入列為公共財政的范圍，實現了“義務教育國家辦”，強化了義務教育經費省級統籌實施,管理以縣為主的體制，解決了長期以來投資主體重心一直偏低的問題，農村義務教育的公共產品屬性和公共財政的性質得到充分體現。

三、我國財政支持農村義務教育亟待改進的地方

我國義務教育經過以上四個階段的發展，完成了義務教育發展的“四級跳”。2011年所有省（自治區、直轄市）通過了國家“普九”驗收，人口覆蓋率達到100%，全面普及了城鄉免費義務教育，但依然存在很多問題制約了農村義務教育的發展。

（一）義務教育經費投入不足

農村義務教育一直受到經費問題的困擾。長期以來，我國整體教育投入都偏低。一般來講國家財政性教育經費占國內生產總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎線，從全世界范圍內來看，一些發達國家早在20世紀80年代就已經超過了4%基礎線，如：1983年美國達到6.8%，日本達到5.6%，原蘇聯達到6.6%，加拿大達到7.2%，而我國那時只有2%左右。雖然我國早在1993年就提出“逐步提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，本世紀末達到4%”的目標，但是一直都未能實現，直到2012年國家財政性教育經費占GDP比例才達到4.28%，持續了20年的“追4”行動如期實現。即使這樣，教育經費仍然緊缺。如2010年農村中小學共投入經費4 884億元，中央政府撥款為3 132億元，省級政府撥款為1 538億元，共計4 670億元，經費缺口有214億元。若考慮上教育基礎設施建設、提高教育硬件條件等因素，農村義務教育資金缺口將會更大。

教育經費的投入不足，必然制約著農村義務教育的發展。農村中小學的基本辦學條件得不到保障，最基本的校舍、基本教學用具等無法滿足，使得創新教育、實踐教育以及學生能力的培養在農村學校仍是一紙空談。

（二）投資主體的重心仍舊偏低

根據義務教育經費在各級財政中分擔比例的大小，通常把承擔義務教育經費比例較大的那一級財政，稱為義務教育的財政重心，反映各級政府在義務教育中投資責任的大小。我國的農村義務教育投資體制由“以鄉為主”轉變為“以縣為主”，重心雖有所上移，但縣級財政面臨著種種困難，尤其分稅制后，地方政府的財政收入銳減，中央與地方政府之間的財政收入結構發生了重大變化。比如，2013年全國財政收入129 142.9億元，其中中央財政收入60 173.77億元，占總量的46.6%，而全國財政教育支出21 877億元中，中央僅為3 883.91億元，占17.3%，地方為18 093.09億元，卻占82.7%。從數據上看，地方絕對是財政性教育經費投入的主力，地方承擔教育支出的絕大頭，中央財政收入多，卻承擔的教育投入數額較少，這樣明顯很不合理。就目前情況來看，縣級財政大部分是“吃飯財政”或者“欠債財政”，難以擔當起農村義務教育投資主要責任者的重任。

（三）農村教師待遇差，流失嚴重

教師隊伍的建設，在整個教育環節中至關重要。師資力量的好壞，直接關系到學校的教育教學質量。調查發現，農村教師普遍工資低、待遇差、存在缺乏培訓和培訓效率低下的現象。在農村教師中7.8%的農村“代課教師”月工資低于1 000元；41.6%的農村教師月工資在1 400～1 800元之間；42.4%的農村教師月工資在1 600～1 800元之間；8.2%的教師月工資高于1 800元，以加權平均數計算，平均工資只有1 700元，由于物價上漲，工作環境差導致教師流失嚴重，農村師資原本“先天”不足，無奈又遭流失之痛，農村師資嚴重“缺血”。一些教師即使沒有調動工作的想法，但為了家庭生活也大多從事第二職業，變成了“亦商亦教”，這樣使一些原本基礎教育薄弱的地方更是雪上加霜。總之，由于農村學校條件艱苦，外面的優秀教師引不進，本地的好教師又留不住，使這些學校教師整體素質較差，許多教師“上得了崗，但站不‘穩’崗”。

（四）經費內控制度不健全，執行財經法規不嚴格

部分農村中小學校沒有建立預算管理制度、公用經費管理辦法、物品采購登記制度，對國家現行的義務教育經費制度執行不嚴，缺乏應有的內部監督機制，致使挪用教育經費、不執行政府采購制度、亂收費等問題時有發生，教育經費的使用未能發揮最大效益。

四、促進農村義務教育事業發展的財政對策

盡管我國改革開放以來，在財政的大力支持下，義務教育事業取得了偉大的成就，但依然存在著諸多的問題，為化解這些矛盾，促進我國義務教育的可持續發展，財政必須進一步轉變職能。

（一）加大教育經費的投入

要增強農村義務教育經費保障，關鍵在于完善農村義務教育轉移支付制度，確保公平合理的轉移支付分擔比例，著重增加對農村義務教育經費的投入。在增加義務教育經費投入時，可將中央政府的縱向轉移支付和地方政府的橫向轉移支付結合起來，還可以通過建立“對口支援”的方式促進農村義務教育的發展。由于我國地區經濟發展不平衡，導致教育資源配置的不公平，所以在進行轉移支付時中央應加大對中西部農村轉移支付的力度。2011年，中央對地方的義務教育財政轉移支付為 1 138.92億元，全國財政性教育經費為16 497.33億元，占全國財政性教育經費的6.9%。（據2011年全國教育經費執行情況統計公告）。由此可見，義務教育轉移支付資金規模相對較小，在平衡地區間、城鄉間義務教育上作用有限，因此，中央財政應逐步擴大義務教育轉移支付資金的規模，同時，支持和引導省、市級政府增加對義務教育的投入，保證上級政府的轉移支付資金按規定用于義務教育，以便更好地發揮義務教育轉移支付資金的均衡作用。

（二）上移農村義務教育公共投資主體重心

從均衡義務教育發展的理論上看，義務教育經費應由中央政府集中提供。一是當一國政府比較注重義務教育的分配和統一功能時，應多由中央政府提供義務教育經費，因為義務教育從性質上講是純公共產品，既然是純公共產品理應由中央政府提供，而地方政府的提供是缺乏效率的，尤其在我國地區經濟發展不平衡，地方政府的財力存在較大差距，如果由地方提供義務教育勢必會造成教育資源配置的不均衡，最終只會加劇社會不公平。二是從西方各國義務教育投資責任的變革實踐來看，具有明顯的公共投資主體重心上移的趨勢。所以，我國義務教育投入責任首先應當是國家承擔，中央政府在義務教育公共投資中負有主要責任，成為投資主體。

（三）提高教師待遇，完善社會保障制度

教師隊伍的建設和穩定性很大程度上取決于教師的工資及福利待遇,工資待遇的高低也體現了其本身的地位,高工資顯示出一個教師較高的社會地位和社會影響。但是在農村，教師工資普遍較低，各種福利保障不夠健全，導致農村師資匱乏,教學質量下降,正常的教學難以維持。如何穩定提高教師待遇，穩定師資隊伍是擺在黨和國家面前的一項重要任務。今后應“以省為主”承擔農村教師工資，根據物價水平、經濟增長速度及社會其他行業的工資增長水平，逐步提高教師工資待遇，縮小地區、行業差距，完善農村中小學教師基本養老保險、社會失業保險等社會保障制度，解決農村教師的后顧之憂，使他們安居樂教。對農村地區、偏遠地區學校和辦學點的教師，應設計更合理的補償性工資收入政策，通過教師特殊津貼補貼制度，增強農村教育對優秀師資的吸引力，激勵教師城鄉間及校際間的雙向流動。

（四）深化農村學校預算編制和管理改革

這是加強中小學財務管理的關鍵環節和重要基礎。在預算方面需要進一步細化預算支出科目，強化預算約束力。在預算執行過程中，要切實加強對農村中小學預算執行過程工作的指導和培訓，合理規范使用公用經費，保證經費支出的約束性。政府部門需要繼續完善農村義務教育保障機制專項資金的支付制度，對經費運行的全過程實施嚴密監控，嚴格落實專款專用，不定期會同有關部門對農村義務教育各項經費的安排和使用情況進行監督檢查，對資金使用情況進行跟蹤問效，對各種違反財務制度的行為及時制止和糾正，嚴肅處理有關違規人員，確保經費使用的規范和安全，形成事前、事中、事后的評價機制，評價結果要用于對財務人員和相關負責人的激勵和問責。

義務教育是國家的基礎教育，是衡量一個國家教育制度完善與否的重要指標，如何大力推進一國義務教育的發展？就是要增加教育的財政投入，只有經費有保障了義務教育才能正常發揮作用，綜合本國及國外的經驗來看，義務教育經費的提供主體應該主要由中央政府承擔，如果由地方政府承擔經費，只會增加教育資源配置不均衡，最終加劇社會不公平。

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