創新社會治理與破解環境問題

楊巧燕

（蘭州市社會科學院 社會研究所，甘肅 蘭州 730030）

長期以來，人們將生態環境問題更多地歸咎于我國粗放型經濟增長方式，往往忽略了生態社會治理方面存在的諸多弊端與不足。面對日益嚴重的生態環境問題，如何優化生態的社會治理，成為目前破解環境問題的重大而緊迫的現實課題。

一、注重多元社會治理，提供破解環境問題的新格局

環境問題的日益凸顯和它所造成的嚴重危害，已經無法使我們將其簡單理解為與人類關系不大的自然問題，它越來越表現為與人類密切相關的政治問題和社會問題，這也必然要求社會治理系統作出相應的改變和回應，從而滿足越來越迫切的環境治理要求。環境是一種傳統市場經濟無法有效提供的公共產品，各級政府理應成為環境質量和生態系統的第一生產者、提供者和分配者。[1]“國家和政府被普遍認為是保護環境的天然主角。”[2]可見，環境質量維系和生態產品的提供都離不開政府，政府在環境治理中起著舉足輕重的作用。黨的十八大提出了進行生態文明建設的明確要求：“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”[3]環境治理是一個系統工程，政府“要按照系統工程的思路，抓好生態文明建設重點任務的落實，切實把能源資源保障好，把環境污染治理好，把生態環境建設好，為人民群眾創造良好生產生活環境”。[4]

政府在環境治理中的重要作用毋庸置疑，然而，環境問題的復雜性和嚴重性以及問題解決的迫切性使得單一的政府治理已經越來越多地表現出了其乏力和低效的一面。大量事實也無可辯駁地證明，政府在宏觀的環境管理方面的優勢“無人可敵”，但在許多微觀環境管理方面卻不占優勢。因此，要破解環境問題，就要對單一的政府治理進行反思，推進并實現多元社會治理。社會治理能“使不同甚至相互沖突的利益得以調和并且采取聯合行動，蘊含了有限政府、公眾參與、社會公正等理念，以共同治理為本，謀求政府公共部門、社會組織和公民等多種社會管理主體之間進行廣泛交流，協同解決問題，在社會公正的基礎上提高全面社會管理的效率和質量”。[5]改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的確立和完善，我國政府主導的一元化治理模式有所改變，許多民間社會組織不斷發展壯大，以主體意識、權利意識、責任意識、參與意識、民主法治意識等融為一體的自覺公民意識逐漸增強。這種強烈的自覺公民意識，加速了社會治理多元化的進程，而這種多元化的社會治理進一步促進了國家、市場、社會關系的調整和動態平衡。活躍的市場和民間社會組織在很大程度上促進了政府執政理念和政府職能的改變。在我國社會主義生態治理實踐中，隨著市場的參與和各種民間組織的發展壯大，政府執政理念和政府職能也逐漸有所改變，形成了政府、企業、民間組織等多主體攜手治理生態環境問題的新格局。因此，生態治理實踐不僅需要政府發揮宏觀環境管理方面的重要作用，更要突顯企業和民間社會組織在生態治理中不可或缺的作用，從而為破解生態環境問題，建設社會主義生態文明，建設美麗中國，實現中華民族的永續發展鋪平道路。

二、注重民主社會治理，提高民眾解決環境問題的參與熱情

環境問題既是社會公共問題，又是重大的民生問題。毋庸置疑，政府在提供生態公共產品和破解生態環境問題中具有不可推卸的責任，但是僅僅依靠政府一方的的投入和努力，遠不足以治理日益嚴重的生態環境問題。治理生態環境問題，需要各方的共同努力，尤其是社會公眾的積極廣泛參與，需要重視人民群眾在生態環境建設中的主體作用。黨的十八大報告強調，必須堅持人民群眾的主體地位，要發揮人民群眾的主人翁精神，最廣泛地動員和組織人民群眾管理國家事務和社會事務，保證人民群眾當家作主。事實證明，人民群眾對社會生態治理發揮著基礎性作用。積極鼓勵廣大群眾參與社會生態治理，推進社會治理的民主化。廣泛的群眾參與，是生態治理順利開展的關鍵所在，破解生態環境問題，建設生態文明需要人們樹立環境保護的觀念，正確認識和處理人與自然的關系，主動維護生態平衡；廣泛的群眾參與也是新世紀新階段我國創新生態治理之必然，它有助于實現政府與民眾在社會生態治理中的雙向互動，最終有利于生態環境問題的解決和推進我國生態文明建設的進程。

“解決中國嚴峻環境問題的最終動力來自于公眾。社會公眾積極參與是化解環境危機的的強大動力。”[6]為此，政府要積極搭建社會公眾參與平臺。首先，通過立法，增設民眾的環境權作為一項基本權利，保證公眾能充分行使憲法賦予的知情權、參與權、表達權、監督權，為公眾深度參與各類環保公共事務提供制度保證。其次，加強生態文明宣傳教育，將“生態文明”的思想火種，播種在千家萬戶。通過開展全民環境教育，普及和傳播環境保護的科學知識，提高民眾對環境問題重要性的認識，提高公眾環保參與的熱情。最后，建立健全環境保護公眾參與機制。破解生態環境問題，建設生態文明，實現經濟、社會、環境的互利共贏，關鍵在于人的主動性，也只有廣大民眾積極參與到環保事務中來，讓生態文明的理念具體落實到每個單位、每個家庭、每個公民。所以要規范和引導環保公眾參與，拓寬渠道，將公眾對環保參與全過程的四個參與（預案參與、過程參與、行為參與、末端參與）有機結合、同時運作，真正實現完整的公眾參與，達到加強環保監督管理力度和改善環境質量的目的。

三、注重法治社會治理，提供破解環境問題的法制保障

社會文明的發展程度與法治的健全關系密切，社會需要規范化，環境保護因其公共產品的性質，更需要法律的規范化和制度化。我國生態環境問題的產生，很大程度上也歸咎于法治的不完備。因此，破解生態環境問題，離不開法治的生態社會治理，通過強有力的法律保障與制度約束，將生態環境的建設和保護工作納入法制化軌道，努力使生態環境保護工作法治化、制度化，做到有章可循和有法可依。黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”，破解環境問題、建設生態文明必須依靠法治。習近平在中央政治局第六次集體學習時也指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠的保障。”[7]完善的法律體系是法治的前提，積極推進法律法規的“生態化”，將生態文明的理念、方針、政策措施納入法律法規，在法律制度配置上充分體現環境保護和經濟發展之間相互依存、協調、促進的關系。

“建設生態文明是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。實現這樣的根本性變革，必須依靠制度和法治。”[8]通過法治約束力、強制力和溯及力，有效處理經濟、社會生態之間的復雜關系。具體來講：首先要將生態文明建設內容融入憲法之中。憲法是保證黨和國家興旺發達、長治久安的根本法，具有最高權威。為此，就要將可持續發展作為憲法的核心理念，將環境權作為憲法保障的重心。其次，在充分貫徹十八大、十八屆三中全會關于生態文明、建設美麗中國、建設生態文明等理念的基礎上全面修改環保領域的基本法律——《環境保護法》。完善其他法律法規，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》、《礦產資源法》等。抓緊開展土壤環境保護、環境稅、核安全、生物多樣性保護等方面的立法工作，盡快彌補生態環境保護和生態文明建設領域的立法空白。積極支持、指導和推動地方制定環境法規或者規章，突出地方生態文明建設的特色，補充國家環境立法的不足。以上這些法律法規，對建設、保護、開發和利用整個生態環境及其資源會提供強有力的法律保障。最后，還要將符合環境保護和生態文明時代要求的法律思想、法律觀念、法律價值取向融入行政法、民法、刑法、訴訟法、經濟法、社會法等相關法律，推進這些法律的“生態化”。

四、注重科學社會治理，創新破解環境問題的體制機制

我國生態環境保護中存在的一些突出問題，大都與體制不完善、機制不健全有關。其實，早在一百多年前，恩格斯在《自然辯證法》中就深刻指出：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。每一次勝利，起初確實取得了我們預期的結果，但是往后和再往后卻發生完全不同的、出乎意料的影響，常常把最初的結果又消除了。”[9]這說明，生態環境問題的根源是人與人關系的不和諧，進一步講，生態環境問題的產生一定有深層次的體制性、制度性的原因。為此，在當今中國，必須將生態文明建設置于突出地位，在生態治理實踐中優化治理機制和體制。

針對我國生態實踐中出現的“全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實”這一問題，在習近平的關注下，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步完善了生態治理的頂層設計，明確提出要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。此外，還需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管理職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。[10]其次，揚棄科學技術對自然生態環境的影響，逐漸完善生態治理協調與保障機制。科學技術是一把雙刃劍，它能推動經濟社會的發展，還可以改善生態環境、控制污染的有益支撐。正如美國學者伊夫林·舍克所指出的：“技術已給我們的生活與時代帶來根本性的變化，它在各個領域的挺進已日益地改變、修正和更換著我們的環境，我們的面前呈現出一個可供行為與選擇的迥然不同的世界。”[11]然而，“科學發展產生的許多新現象有時不僅表現為財富，而且也表現為嚴重的威脅，并且在今天給人和人類、給人的現在和未來以及其重大的影響”。[12]我們一方面要看到科學技術在社會治理中的重要推動作用，另一方面，要規避科學技術給社會治理帶來的負面影響，尤其是對自然生態環境可能帶來的破壞性影響。通過逐漸完善社會生態保障和協調機制，規避科學技術的負面影響，發揮科學技術的正能量，促進人與自然的和諧。最后，堅持用科學的考評機制“倒逼”生態文明建設各項任務落實。科學的考核評價機制猶如“指揮棒”，在破解生態環境問題和建設生態文明中是非常重要的。中國社會的發展應當以“綠色GDP”為標準，提倡更多的綠色環保的經濟增長方式，注重環保產業的發展，更多關注生態環境的保護，把良好的生態環境作為底線，落實科學發展觀，加強生態社會治理，將社會、生態指標納入績效評估指標體系，凸顯并加大社會效益和生態效益指標的權重，使整個政績評估指標體系規范化、科學化。也就是說，要既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益、環境損害程度等指標和實績作為重要考核內容。正如習近平所指出的：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”[13]面對未來發展的重重壓力，要堅持保護優先，在保護中發展，在發展中保護，實現經濟發展和生態環境保護的互利共贏。

[1]劉海霞.環境問題與政府責任[J].甘肅理論學刊，2013（2）：27-32.

[2]郇慶治.環境的“綠化”：中國環境政治的時代主題[J].南風窗，2012（2）：57-59.

[3]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012：36.

[4]中共中央宣傳部.習近平系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社，人民出版社，2014：126.

[5]田豐.優化社會治理與建設社會主義生態文明[J].中國青年政治學院學報，2014（6）：74-77.

[6]劉海霞.生態文明視域中的環境危機：問題與路徑——基于環境政治學的視角[J].理論觀察，2013（1）：48-50.

[7]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：210.

[8]中共中央宣傳部.習近平系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社，人民出版社，2014：129.

[9]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995：383-384.

[10]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：85.

[11]伊夫林·舍克，肖巍.倫理學的新領域——倫理與環境[J].中國青年政治學院學報，1991（2）：59-62.

[12][蘇]弗羅洛夫.人的前景[M].王思斌，等譯.北京：中國社會科學出版社，1989：10.

[13]中共中央宣傳部.習近平系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社，人民出版社，2014：120.