完善我國地方法規性別平等評估機制的對策與建議

鄭玉敏

（東莞理工學院，廣東東莞 523808）

·女性與法律研究·

完善我國地方法規性別平等評估機制的對策與建議

鄭玉敏

（東莞理工學院，廣東東莞 523808）

2015年正是我國全面推進依法治國戰略的開局之年，也是我國正式提出男女平等基本國策及第四次世界婦女大會召開20周年。在全國人大高度重視科學立法、民主立法，總結我國地方法規性別平等評估成績之際，分析地方法規性別平等評估中存在的問題和遭遇的挑戰，提出完善我國地方法規性別平等評估機制的對策與建議，具有重要意義。

性別平等；地方法規；社會性別意識主流化；法規評估

我國江蘇省于2012年3月成立了政策法規性別平等咨詢評估委員會，在中國率先建立了地方政策法規性別平等咨詢評估機制，2013年《深圳經濟特區性別平等促進條例》第一次通過立法形式確立了性別平等評估機制之后，北京、天津、浙江、安徽、四川、湖北都相繼建立了地方法規的性別平等評估機制。甘肅、福建、陜西、上海、廣東都啟動或者將啟動這方面的工作，南京市、廈門市、寧波市、蘇州市也較早開展了這項工作。由于性別平等評估是一項專業性、技術性要求很高的工作，國際上很多國家的性別影響評估都建立了相應的評估框架和指標。因此說中國的地方法規性別平等評估總體處于摸著石頭過河的探索階段，評估主體、程序、框架指標都需要進一步的研究和細化。

一、我國地方法規性別平等評估的主要成績

2000年以來，我國很多省、市試點對地方性法規進行立法評估，引起很大的社會反響。2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》提出立法評估制度之后，立法評估的試點工作因為沒有細化的方法和合理的指標，進展緩慢。之后全國人大推進法規備案審查制度的公眾參與，探討建立廣泛的征求意見和反饋機制；同時，對立法評估制度進行更深入探索，以促進立法工作的科學化和民主化。在這期間我國地方法規的性別平等評估也隨之啟動。由于中國目前沒有國家層面的法律的性別平等評估，因此地方法規性別平等評估實踐可以為推動國家機制的建立積累經驗，奠定基礎。目前的探索與試點工作取得了一定的成績。

（一）出臺了規范性文件

有關地方法規性別平等的地方規范性文件的出臺意味著性別平等評估的制度化機制開始建立。2012年3月江蘇省出臺了《關于建立江蘇省地方政策法規性別平等咨詢評估機制的指導意見》和《江蘇省政策法規性別平等咨詢評估委員會工作規程》；北京市2014年3月出臺了《關于加強政策法規性別平等評估工作的意見（試行）》；之后安徽省出臺了《安徽省法規政策性別平等評估咨詢工作規程》；湖北省出臺了《關于建立湖北省政策法規性別平等評估機制的通知》；浙江省出臺了評估工作辦法。其中北京和天津以政府文件形式將這一機制落地實施。

（二）初步建立了評估機制

雖然各地區評估機制的具體內容不完全一樣，但是各地都從評估主體和評估程序兩個方面進行了評估機制的建設。北京市成立了北京市政策法規性別平等評估委員會；安徽省建立了法規政策性別平等評估咨詢機制；四川省成立了四川省政策法規性別平等評估咨詢委員會，建立了性別平等與婦女發展事業研究培訓基地；湖北省確立了聯席會議制度等。

（三）普遍重視專家對評估的參與

無論是成立以專家為主體的評估委員會還是通過組建專家庫的方式實現專家對評估的參與，專家對性別平等評估的參與都是目前地方法規性別平等評估中的一大特色，也是性別平等評估的專業性和技術性所需。江蘇省政策法規性別平等咨詢評估委員會聘請51名長期從事法學、婦女理論研究和相關實務工作的領導、專家和學者擔任指導委員、專業委員和特邀委員；北京市評估委員會16位專家委員都來自北京的幾所著名高校，充分體現了北京的人才優勢；四川省評估咨詢委員會由省高院、省檢察院、省婦聯等21個部門組成，委員由相關法律領域、性別研究領域和社會學等方面的專家擔任。浙江省的專家組由省高院、省檢察院、省委黨校、浙江大學、浙江理工大學、各大律師事務所等從事法學、婦女理論研究和相關實務工作的領導、專家和學者組成。

（四）參與了地方法規的評估

江蘇省性別平等咨詢評估委員會在江蘇省級層面共參與《江蘇省職工生育保險規定》《江蘇省自然人失信行為聯合懲戒試行辦法》《江蘇省統計條例》等18部法規政策的制定評估，組織專家參與79人次，參加立法協調會33次，提出建議171條，“地方統計調查項目應當科學合理地設置分性別統計指標”等35條建議被最終采納，成功寫進法規政策”［1］。北京市在全國率先成立了政策法規性別平等評估委員會，構建了“政府主責、成員單位領銜、專家參與、婦兒工委辦公室協調的政策法規性別平等評估工作格局。2014年，評估委員會組織專家委員對《北京市統計條例（送審稿）》進行了性別平等評估，并針對《中華人民共和國婦女權益保障法》和《北京市實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》的實施情況，開展了執法調研”［2］。天津市正力爭評估工作在2015年全面開展。全國其他地區的婦聯組織也已經開始或正在準備開始這項工作。

二、我國地方法規性別平等評估存在的主要問題

中國政府把男女平等作為基本國策，在1995年聯合國第四次世界婦女大會通過的《北京宣言》和《行動綱領》中，中國政府是承諾社會性別意識主流化的49個國家之一。但近年來，在聯合國發布的《人類發展報告》中，中國的社會性別發展指數（GDI）和社會性別賦權指數（GEM）一直呈下降趨勢，在國際上排位較低。“加強對法規政策的性別平等審查”是《中國婦女發展綱要（2011～2020年）》“婦女與法律”領域的一個主要目標。地方法規的性別平等評估，在中國是一件新生事物，也是中國的一項制度創新，目前“摸著石頭過河”的評估試點面臨諸多的問題。

（一）評估主體的不統一

目前各地建立政策法律性別評估機制的牽頭組織各有不同：有的地方由人大牽頭，有的由地方政府法制辦牽頭，有的由地方婦女兒童工作委員會牽頭。目前各地設立專門的性別平等評估機構的有：北京市成立了政策法規性別平等評估委員會；四川省、江蘇省成立了政策法規性別平等評估咨詢委員會；安徽省、浙江省、天津市、湖北省等則通過聯席會議和建立專家組等形式進行評估。評估主體不一致也意味著啟動這項工作的主體不同，北京市的規定相對明確，具有可操作性：北京市《關于加強政策法規性別平等評估工作的意見（試行）》規定，在起草過程中市婦女聯合會可根據需要啟動；審查由市政府法制辦委托北京市政策法規性別平等評估委員會進行；執行可以由市婦女聯合會委托政策法規性別平等評估委員會進行。天津市由法規起草部門或者是法制辦公室根據需要啟動。安徽省是通過聯席會議討論確定年度重點法規政策評估咨詢計劃，然后委托專家組開展評估咨詢的具體工作，形成書面評估報告和咨詢意見。江蘇省則是政策法規性別平等評估咨詢委員會接受省政府法制辦公室和省婦女聯合會的委托展開評估。評估主體是評估機制的重要組成部分，客觀、專業的評估主體是完善評估機制的首要任務。

（二）評估范圍不統一

評估范圍也是評估機制的重要組成部分。就地方法規的評估范圍來看，從評估過程來分包括立法前評估、立法中評估和立法后評估；從評估內容來分是對與婦女權益密切相關的法規進行評估，還是對所有的法規都進行評估。江蘇省目前是對地方性法規、政府規章和部門規范性文件，在申請立項、起草制定和實施執行中，引入性別平等咨詢評估機制，對法規政策是否會影響性別平等、是否損害婦女權益等進行評估論證、跟蹤調查；北京市的評估范圍是與婦女權益關系密切的本市地方性法規、政府規章、規范性文件的制定與執行；安徽省是對與性別平等有關的省地方性法規、省政府規章進行評估，評估其是否涉及性別差異問題，是否存在性別歧視內容，實施結果是否會造成社會性別不平等；四川省評估的范圍是與婦女權益關系密切的地方性法規、政府規章、規范性文件的制定與執行；天津市政策法規性別平等評估的范圍，主要包括涉及婦女權益的地方性法規、政府規章的立法項目計劃，涉及婦女權益的地方性法規、政府規章草案和市人民政府行政規范性文件的征求意見稿。可見北京市、江蘇省等地擬進行全過程評估，而天津市主要進行的是立規前評估；其他地區的評估范圍并不明確。評估內容方面，天津市和四川省限于涉及婦女權益的地方性法規等；而北京市、江蘇省、安徽省則是擬對所有法規進行性別平等評估；評估的法律范圍基本都包括了地方法規、政府規章及部門規范性文件。

（三）評估的方法過于簡單，缺少細致的評估指標和框架

《安徽省法規政策性別平等評估咨詢工作規程》規定采用問卷調查、理論研討、實地調研，召開座談會、論證會、聽證會的流程進行評估；湖北省則擬對評估方式進行流程化管理，按照“確立評估項目、組建評估團隊、專家組評估、評審評估報告、反饋答復意見”等步驟開展性別平等評估工作；四川省則主要體現為征求專家的意見，并將委員意見和建議進行歸納、整理，向制定機關及相關部門反饋；江蘇省也是采用調研論證、跟蹤調查、輿情收集、分析評價等方式進行評估。當然評估的方法過于簡單也是阻礙中國目前的所有地方法規評估推進的主要障礙。

（四）評估的依據不清楚

從目前看，法規的性別平等評估并沒有明確依據按照什么標準進行評估。安徽省提出是對法規等是否涉及性別差異問題，是否存在性別歧視內容，實施結果是否會造成社會性別不平等進行評估。但是如何識別性別歧視，標準是什么，尤其是一些隱形歧視的識別，沒有專業知識和專業方法很難做到。浙江省提出對涉及婦女權益的政策法規合法性、合理性、科學性、實效性進行評估，但這些標準都是法規評估的一般原則。顧名思義，性別平等評估的目標在于性別平等，但是何為性別平等，如何實現本身又是有爭議的概念。因此建立法律的性別平等評估機制對評估理念的明確和性別平等含義的厘清應該是建立這個機制本身最基本的理論準備。

三、完善我國地方法規性別平等機制的對策和建議

（一）明確評估目標

法律性別平等的目標是實現性別平等，性別平等是兩性平等受益、平等發展。性別平等評估，一般在國際范圍內稱“性別影響評估”，被認為是各國落實社會性別主流化的主要工具和策略。1995年在北京舉辦的聯合國第四次世界婦女大會正式以“社會性別主流化”作為落實性別平等目標的行動策略，要求各國將性別平等作為一個國家未來立法、規劃政策、計劃、方案執行的重要目標。對此，政府應該在任何法案、立法與行政或方案計劃等中，把性別影響的內涵因素評估納入，尤其在訂定法規時，都要作性別評估。法律的性別平等評估強調在評估法律時應分析對兩性產生的影響或應排除的障礙，以確保兩性均能受益。社會性別主流化的最終目標在于實現性別平等、使男女兩性都一樣有更多的選擇自由。法律性別平等評估的目標在于男女兩性的平等發展。

（二）確定評估的依據和范圍

做好法規性別平等評估工作首先要依法評估，在開展評估時要依據《憲法》《婦女權益保障法》以及各地的《〈婦女權益保障法〉實施辦法》等法律法規。國務院曾提出成本效益的指導性原則，但立法評估的試點工作因為沒有細化的方法和合理的指標，進展緩慢。實踐中只有具體的指標才具有可操作性，設計相關評估框架我們可參考如下內容：歐盟委員會“影響評估指引”；臺灣行政院婦女權益促進委員會開發的性別影響評估作業流程圖、性別影響評估檢視表；香港婦女事務委員會設計的社會性別主流化檢視清單等。在認真學習分析的基礎上提出適合各地實際并具有可操作性的法律性別平等評估指標框架。目前北京市已通過課題研究形成了《北京市政策法規性別影響評估操作指南》（初稿），各地應該通過考察研究、論證分析等多種手段形成適合本地區的法規性別影響評估操作指南。法律的性別平等評估機制要真正落實應該建立主動介入的機制；建立全過程評估，不僅要在立法的審議、起草過程中提出修改建議，更應提前介入到法規制定的論證和調研過程，主動提出意見與建議；建立專家評估制度等。這些都有賴于性別平等評估的制度化。

（三）選擇評估主體

法律的性別平等評估機制中的主體主要包括評估的啟動、評估的參與以及啟動者與參與者的關系問題。目前從國際范圍看，法律的評估主體可分為國家主導型、社會主導型和國家社會聯動型。法律的性別平等評估機制中的主體既要考慮一般法律評估主體的特點，也要考慮性別平等評估的特殊性。

我國學者汪全勝提出了“利益相關者”模式，“利益相關者”模式是指受法律直接影響的組織或個人參與的法律實施效果的評估模式。該模式的采納能夠讓立法者對立法實施狀況獲得真實、全面、客觀的評估意見，從而獲得相對科學與客觀的評估［3］。根據“利益相關者”模式，女性作為法律的性別平等評估的主要“利益相關者”，參與是必不可少的。郭慧敏認為“婦女立法參與作為公民有序立法參與的重要組成部分，是推動社會主義立法民主化和女性立法參與主體化的重要方面。以性別分析理論為基礎，可以得出這樣的概念：婦女立法參與是一種立法參與的權力獲得，其目的是平等地分享立法意志的表達權，從而影響利益的性別平等分配；提升婦女的立法參與能力可以增加婦女的立法影響力［4］。綜上所述，性別平等評估一定要有婦女組織的參與，專門的第三方機構可以提供更客觀的評估，但是性別專家的參與是必不可少的。我國臺灣和香港地區的性別平等評估也是由婦女團體來組織與推動的，比如臺灣的性別影響評估要經過性別平等項目小組討論，咨詢性別平等小組委員、婦女團體或專家學者意見；香港婦女事務委員會設計社會性別分析工具社會性別主流化檢視清單。從國際經驗看，性別平等評估一定要有婦女組織的參與，法律和性別專家的參與是必不可少的，但是推動性別主流化最重要的是政府公權力的推動。目前我國地方法規評估機制中的婦女聯合會組織與立法和行政部門聯動，以及建立專家參與的專門的評估委員會機制應該進一步總結并逐步得到完善。

（四）科學設計評估流程

法律的性別平等評估是落實性別主流化的具體操作方式，是一種測量工具 ，也是一種過程。臺灣地區把性別統計、性別分析、性別預算、性別影響評估作為推動性別主流化相關工具。臺北市就制訂了性別檢視清單，確定了評估作業的流程。在進行法案的性別影響評估中一般經過以下程序：通過與該法案有關的性別統計發現是否存在著性別不平等或潛藏的不平等問題，評價在新的法案中如何能夠改變這個現象，新法案中是否有性別預算的估算，能否提出積極性的作為，以增進兩性平等、保障婦女權益。性別影響評估的實質效益是有效運用政府資源消除性別歧視。性別影響評估一般包括4個步驟：第一步是搜集資料以了解現象；第二步是進行性別分析；第三步是在法案中采取行動來促進平等機會或平等效益；第四步是目標設定，即采用什么措施作為改善性別平等的目標。目前世界上很多國家都開展了法律評估，評估指標一般包括法律的經濟影響評估、社會影響評估、環境影響評估。2009年1月15日，歐盟委員會公布了最新版本的“影響評估指引”（Impact Assessment Guidelines，SEC（2009）92），影響的指標分類、影響的確定集中于經濟、社會和環境3個方面。社會影響這一部分共包括了11個指標，其中就包括了兩性平等、平等待遇以及非歧視。如何進行法律的性別平等評估，臺灣地區的性別檢視清單、香港的性別檢視清單都可以供我們借鑒。目前有很多國家都有類似的清單和流程，我們可以通過學習調研，開發適合中國的評估指標和流程。

目前中國的立法評估總體還處于探索和試點階段，而性別平等評估由于其專業性特點，面臨的問題和困難會更突出。2015年3月新修訂的《立法法》規定：法律案有關問題具有較強的專業性或者需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取專家、有關部門等方面的意見。可見立法評估已經在《立法法》中明確規定，隨著我國立法評估的發展，性別平等評估機制也會逐漸得到完善，而完善地方法規的性別平等機制的探索會對我國國家層面的立法評估制度的建立起到推動作用。

［1］ 沈芙荃.江蘇省政策法規性別平等咨詢評估委員會第二次全體會議召開［EB／OL］.http：／／jsnews.jschina.com.cn／system／2014／03／20／020578934.shtml，2014－03－20.

［2］ 金勇.北京舉辦政策法規性別平等培訓班［EB／OL］.http：／／acwf.people.com.cn／n／2014／1119／c99094－26054813.html，2014－11－19.

［3］ 汪全勝.立法后評估的“利益相關者”模式［J］.法治研究，2010，（1）：13－19.

［4］ 郭慧敏，李姣.試論婦女立法參與［J］.學習與探索，2011，（2）：118－121.

Countermeasures and Suggestions on Completing Gender Equality in Chinese Local Law and Regulations

ZHENG Yu-min
（Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China）

The year of2015 is the initial year for all－round implementing governing the country by law，and also the 20th anniversary of establishing gender equality as national poly and the fourth World Conference on Women.Thus it is of great significance to summarize the achievements in assessing gender equality in local law，to find the problems and challenges in this assessment，and to put forward countermeasures and suggestions on completing gender equality in Chinese local law and regulations.

gender equality；local law；gendermainstreaming；assessment of law and regulations

D923.92

A

1008－6838（2015）05－0079－05

2015－07－18

鄭玉敏（1965—），女，東莞理工學院政法學院教授，博士，主要從事婦女權利與婦女立法研究。