養(yǎng)老保險并軌撬動市場大發(fā)展

文‖倪皓超

養(yǎng)老保險并軌撬動市場大發(fā)展

文‖倪皓超

1月14日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號,以下簡稱《決定》）, 自2014年10月1日起啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的建立,為2015年的養(yǎng)老保險改革工作打開了局面,同時也對養(yǎng)老金市場的發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)的影響。

政策背景

——養(yǎng)老保險“雙軌制”的社會矛盾日益凸顯

1991年,國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》,提出逐步建立多層次養(yǎng)老保險制度,社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度模式正式形成；然而與此同時,機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障改革進(jìn)程相對滯緩,仍然維持單位退休制度。養(yǎng)老保險“雙軌制”由此形成。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,“雙軌制”引發(fā)的社會矛盾日益凸顯。首先,社會化的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)覆蓋全國8.4億多人,但機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員卻仍然游離在養(yǎng)老保險制度之外,成為制度全覆蓋與全面統(tǒng)籌的“短板”和“空白”。其次,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員個人無需繳費(fèi)卻可享受較高水平的退休費(fèi),其養(yǎng)老金替代率顯著高于一般企業(yè)職工,權(quán)利與義務(wù)不對等,對社會公平造成影響,這也是近年來社會反響最為強(qiáng)烈、養(yǎng)老保險改革呼吁最為熱烈的核心所在。

——養(yǎng)老保險“雙軌制”改革進(jìn)程加快

中國政府早在1990年代就開始對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的探索與嘗試。2008年,國務(wù)院常務(wù)會議通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。2011年3月,國務(wù)院下發(fā)《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革實施指導(dǎo)意見》,指出“要逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系”。前期的改革試點工作積累了一定的經(jīng)驗,但由于缺乏頂層設(shè)計的整體性、統(tǒng)一性和規(guī)范性,多年來一直未獲實質(zhì)性進(jìn)展。

黨的十八大以來,黨中央國務(wù)院深刻認(rèn)識到養(yǎng)老保險制度改革的緊迫性,在全面深化改革的大背景下,相關(guān)改革工作加快推進(jìn)。黨的十八屆三中、四中全會相繼召開,為養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)一步指明了方向,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也由此邁出實質(zhì)性步伐。2015年初,歷經(jīng)多方努力,《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》最終出臺,標(biāo)志著養(yǎng)老保險“雙軌制”的結(jié)束。

改革內(nèi)容

“一個統(tǒng)一和五個同步”

2014年底,國務(wù)院副總理馬凱在向全國人大常委會報告時表示,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”。

“一個統(tǒng)一”是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度,形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險并行的兩大制度平臺,并可相互銜接,從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度體系?！拔鍌€同步”是指機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革,職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立,養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn),待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善,改革在全國范圍同步實施。

職業(yè)年金引發(fā)關(guān)注

在“一個統(tǒng)一、五個同步”思路的指導(dǎo)下,《決定》主要明確了6方面內(nèi)容：

實現(xiàn)改革范圍的最大化。按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險,這與現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理和經(jīng)費(fèi)保障制度相匹配。

建立與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度基本一致的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員分別按工資總額的20%和8%繳費(fèi),同時適用“300%封頂、60%托底”規(guī)則,改原先較為單一的財政供款為主模式為單位,個人、政府共擔(dān)的新機(jī)制；基本養(yǎng)老金主要按照本人歷年繳費(fèi)多少、繳費(fèi)期長短來計算養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),不再按退休前“最終工資”的一定比例分檔計發(fā)退休費(fèi)。

建立改革前后待遇的銜接政策?？偟脑瓌t是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。焦點集中于目前數(shù)量最大的“中人”群體的過渡政策：首先,在改革前沒有實行個人繳費(fèi)的工作年限確定為“視同繳費(fèi)年限”,將來退休時在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的同時,再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長短等因素發(fā)給過渡性養(yǎng)老金；其次,設(shè)定一定期限的過渡期,在過渡期內(nèi)實行養(yǎng)老待遇的新老計發(fā)辦法對比,“保低限高”,基本保證原有待遇水平不降低。

明確建立基本養(yǎng)老金待遇的調(diào)整機(jī)制。改革后,機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇調(diào)整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤,而是與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整統(tǒng)籌考慮。

建立職業(yè)年金。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位實施職業(yè)年金,單位與個人分別按工資總額的8%和4%繳費(fèi),兩部分資金構(gòu)成的職業(yè)年金基金都實行個人賬戶管理。

與企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金分賬管理。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金單獨(dú)建賬,與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用。人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)在京中央國家機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的管理工作,同時集中受托管理其職業(yè)年金基金。未來逐步實行社會化管理服務(wù)。

這其中,職業(yè)年金制度的建立,引起了養(yǎng)老金市場的極大關(guān)注。一方面,職業(yè)年金的建立,將有助于推動養(yǎng)老保障第二支柱加快發(fā)展壯大,為養(yǎng)老保障三支柱體系的均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)；另一方面,在企業(yè)年金整體發(fā)展緩慢的背景下,職業(yè)年金的建立又引發(fā)了新一輪關(guān)于養(yǎng)老保障公平性的討論。無論如何,職業(yè)年金的建立,都將成為養(yǎng)老保險制度改革的一個重要突破口,成為撬動養(yǎng)老金市場更大發(fā)展空間的重要支點。

政策機(jī)遇

啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革,在養(yǎng)老保險制度改革的整體進(jìn)程中具有里程碑意義。一是有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè),建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度；二是有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革,推動人力資源合理流動；有利于深化收入分配制度改革,逐步化解“雙軌制”中最為突出的“待遇差”的矛盾；三是有利于全面體現(xiàn)工作人員的勞動貢獻(xiàn),進(jìn)一步擴(kuò)大社會公平正義。

而對于方興未艾的養(yǎng)老金市場而言,《決定》的出臺無疑是一劑強(qiáng)心劑,將拉動養(yǎng)老金市場迎來新一輪大發(fā)展。

——《決定》的出臺從頂層設(shè)計層面為進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革奠定基礎(chǔ)。

大力推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革,不僅充分彰顯出黨中央國務(wù)院全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的魄力與決心,也預(yù)示著改革將逐步涉入“深水區(qū)”。養(yǎng)老保險制度在經(jīng)歷了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度并軌之后,下一步改革的基礎(chǔ)已經(jīng)基本穩(wěn)固,改革的步伐將進(jìn)一步加快,預(yù)計可能的改革包括：全面調(diào)整養(yǎng)老3支柱中基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金職業(yè)年金的繳付比例以擴(kuò)大第二支柱與第三支柱的發(fā)展空間,推動基本養(yǎng)老金市場化運(yùn)作以確保資金保值增值以及養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性,引導(dǎo)企業(yè)年金更加快速發(fā)展以促進(jìn)制度公平等。從人社部近期召開的新聞發(fā)布會得到的消息來看,上述頂層設(shè)計方案已經(jīng)提上議事日程,養(yǎng)老金市場很可能迎來“黃金發(fā)展期”。

——《決定》明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位實施職業(yè)年金，對于提升養(yǎng)老保險第二支柱的地位具有積極意義，為養(yǎng)老金市場帶來巨大發(fā)展空間。

目前全國公務(wù)員與事業(yè)編制人員合計超過3800萬人,考慮到職業(yè)年金的強(qiáng)制性以及財政“兜底”保證,假設(shè)首年參與率為70%,則參與人數(shù)可達(dá)2660萬人,超過企業(yè)年金累積至今的2000多萬人；以2013年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資51474元計算,職業(yè)年金僅個人繳費(fèi)4%部分在第一年即可帶來大約500億元資金增量,未來隨著參保單位覆蓋率的擴(kuò)大和個人繳費(fèi)基礎(chǔ)的增長,每年資金增量還將穩(wěn)定上升。

——《決定》的出臺將進(jìn)一步喚醒國民養(yǎng)老保障意識，對于提升公眾對養(yǎng)老金市場的認(rèn)知與關(guān)注具有積極意義。

根據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù),截至2014年底,中國60周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?5.5%,較2013年底上升0.6個百分點,人口老齡化進(jìn)一步加劇。與此同時,國民養(yǎng)老保障意識的提升速度顯然沒有趕上老齡化的發(fā)展速度,仍然更多地停留在儲蓄養(yǎng)老的認(rèn)識階段——新華人壽總裁萬峰在2014“三亞·財經(jīng)國際論壇”展示了一組數(shù)據(jù),2012年中國養(yǎng)老保險資產(chǎn)為2000多億美元,占GDP比重是2.5%；美國則達(dá)到16萬億美元,占GDP比重是108%,與之相反的是,中美兩國居民儲蓄占GDP的比重分別是74%和3.5%。而《決定》的出臺,不僅將近4000萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員正式納入養(yǎng)老保障體系,完善第一支柱基本養(yǎng)老金的積累機(jī)制,同時也對推進(jìn)養(yǎng)老保障第二支柱做出了積極部署。在國家大刀闊斧的改革政策引導(dǎo)以及媒體的廣泛關(guān)注下,國民養(yǎng)老保險意識有望進(jìn)一步提升,公眾對于養(yǎng)老金市場的認(rèn)知與關(guān)注也會更加深入。

市場前景

歷經(jīng)多年的發(fā)展,養(yǎng)老金市場已經(jīng)逐步培育形成一批以養(yǎng)老保險公司為代表的專業(yè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)。其通過不斷的探索與實踐,在養(yǎng)老金的資金管理模式、投資渠道挖掘、人才服務(wù)建設(shè)、服務(wù)流程優(yōu)化等領(lǐng)域建立起一定的優(yōu)勢,這也為精準(zhǔn)把握機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革帶來的市場機(jī)遇提供了有利條件。

短期來看,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的建立,首先迎來的便是參與職業(yè)年金基金管理的機(jī)遇。盡管目前職業(yè)年金基金的管理模式尚不明朗,但參考企業(yè)年金基金管理的成熟模式,實行職業(yè)年金基金的市場化投資管理值得期待。黨的十八屆三中全提出加快轉(zhuǎn)變政府職能,小政府、大市場的格局正逐步形成,在此趨勢下,職業(yè)年金基金由人社部門受托模式向法人受托模式轉(zhuǎn)變勢在必行,因此,專業(yè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)也有機(jī)會逐步參與職業(yè)年金基金的受托管理或受托顧問。而隨著職業(yè)年金制度的落地實施,從確保制度公平性和推動養(yǎng)老保險第二支柱全面發(fā)展的角度出發(fā),近年來得到一定發(fā)展但總體進(jìn)度落后預(yù)期的企業(yè)年金業(yè)務(wù)有望獲得進(jìn)一步的政策鼓勵與支持。無論是企業(yè)年金計劃設(shè)立門檻的調(diào)整,還是設(shè)立流程的簡化,亦或是稅優(yōu)政策的執(zhí)行,都將為企業(yè)年金市場帶來新一輪的擴(kuò)容。

長期來看,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的建立,進(jìn)一步完善了養(yǎng)老保險制度改革的頂層設(shè)計,為下一步改革鋪平了道路,尤其是職業(yè)年金基金的管理模式一旦收獲成效,將很可能移植到基本養(yǎng)老保險基金的管理上,為基本養(yǎng)老保險基金以及其他各類政府委托資金的市場化運(yùn)作奠定基礎(chǔ)。此外,隨著國民養(yǎng)老保險意識的加強(qiáng),更多具有養(yǎng)老屬性的資金,或來自企事業(yè)單位,或來自個人,都可能借助養(yǎng)老委托保障產(chǎn)品等載體交由專業(yè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)管理,養(yǎng)老金市場的資金來源很可能迎來新一輪的擴(kuò)張。

作者單位：（長江養(yǎng)老保險股份有限公司養(yǎng)老金財富管理部）