基于耦合理論的城市基層社區(qū)治理研究

(中國礦業(yè)大學文法學院,江蘇徐州 221116)

1 城市基層社區(qū)治理的概念界定

當前,我國正處于國家與社會關系重構、公民的社會參與意識和能力不斷提升的轉型期。社區(qū)治理機制的創(chuàng)新本質上是國家與社會關系重構情境下的一種基于治理理念的社區(qū)自組織制度設計的探索實踐過程,它體現(xiàn)并反映了耦合理論的核心思想,這為我們研究我國城市基層社區(qū)治理機制提供了新的視角。人類進入21世紀以來,公共管理創(chuàng)新的重心已由追求政府管理的高績效轉向社會治理結構的變革,公共治理中的政府權力本位開始轉向公民權利本位[1]。治理最初是世界銀行提出的一種旨在重塑國家與社會關系的制度設計的基本理念,隨著公民的社會參與的演進,以及國家與社會之間的邊界日益交融,尋求不同利益主體之間的價值共識或利益的最大公約數(shù)已經(jīng)成為公共領域制度設計的一個普遍趨勢,這種制度設計的理念和邏輯同樣適用于城市社區(qū)這個“微型”的域場。德國社會學家滕尼斯在《共同體與社會》一書中,把“社區(qū)”解釋為一種以熟悉、同情、信任、相互依賴為特征的社會共同體組織[2]146-150。而城市基層社區(qū)的治理本身就是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng),它融合了國家的行政管理與基層群眾自治兩種治理的路徑,它是國家自上而下的政治治理和自下而上的基層自治之間的一個耦合系統(tǒng),這種二合一的特征詳見圖1的解析。這種復合型的特征對于城市基層社區(qū)治理問題有著極為重要的研究價值或啟示。

圖1 城市基層社區(qū)治理系統(tǒng)的“二合一”特征解析示意圖

城市基層社區(qū)治理理念更多強調多元主體參與,它區(qū)別于以往的那種單純強調自上而下的“統(tǒng)治”或管理的理念,城市社區(qū)治理的理念是對傳統(tǒng)的管理模式的一種“矯正”或革新;同時,城市基層社區(qū)治理也是一種基于公眾的政治參與意識和參與能力不斷成長的政府與社會協(xié)商互動的過程。社區(qū)治理結構建構其規(guī)定性既來自社區(qū)之外宏觀社會治理結構對其功能的要求,也來自社區(qū)自身對其功能方面的訴求[3]。城市基層社區(qū)治理是指:在特定的公共區(qū)域內,政府、社區(qū)及與社區(qū)事務密切相關的不同利益主體,為實現(xiàn)社區(qū)和諧和可持續(xù)發(fā)展,達成價值共識或利益的最大公約數(shù),針對社區(qū)事務而進行一種建立在相互協(xié)商、談判機制基礎上的以合作、互動為基本特征的政治和社會過程。

2 耦合理論基礎上的城市社區(qū)治理框架

2.1 耦合的概念及其內涵

2.1.1 耦合的概念

“耦”的本意是指二人并肩耕地,“耦合”則是取其合力加乘的意思。耦合最早是應用在物理學上的一個概念,用來指兩個或兩個以上的系統(tǒng)或運動方式之間,通過要素的相互作用,彼此產(chǎn)生影響以至聯(lián)合起來的現(xiàn)象,是一種通過各子系統(tǒng)間的良性互動,相互依賴、相互協(xié)調、相互促進的動態(tài)關聯(lián)關系。假設研究對象為A與B的關系,則可以把A系統(tǒng)與B系統(tǒng)通過各自的耦合元素產(chǎn)生相互作用彼此影響的現(xiàn)象定義為A—B耦合。藉此推而廣之,在社會科學領域中,我們也可以把兩種社會現(xiàn)象通過某種條件,使二者有機結合起來發(fā)揮作用的客觀事物,稱之為耦合。耦合現(xiàn)象具有以下三個特點:①不同的系統(tǒng)是“相互獨立”的,但是這種獨立并非絕對獨立;②耦合系統(tǒng)內各子系統(tǒng)之間存在著交流和聯(lián)系;③各子系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)內部的要素之間存在著相互作用和影響。

2.1.2 耦合的具體內涵

一般而言,耦合包括以下幾個特性:①關聯(lián)性。耦合系統(tǒng)之間的各個耦合元素是相互關聯(lián)的,封閉的無要素流動的系統(tǒng)是無法形成耦合的。②整體性。參與耦合的各個系統(tǒng)的耦合元素按照一定的需要進行重新組合,形成一個新的系統(tǒng)。③多樣性。參與耦合的各個系統(tǒng)的耦合元素具有自組織能力,耦合要素以自然關聯(lián)和信息自由流動為原則,形成多種組合方式。④協(xié)調性。參與耦合的各個系統(tǒng)的耦合元素能夠突破原來的系統(tǒng)組合,形成一個新的各要素協(xié)同合作、優(yōu)勢互補的良性系統(tǒng)。耦合就需要打破原有系統(tǒng)的界限,解除原有系統(tǒng)的束縛,以構成要素的自然關聯(lián)和信息的自由流動為原則,將關聯(lián)要素進行重新組合,形成具有自組織結構的、系統(tǒng)內各要素具有能動性的“活”的主體的系統(tǒng)。

2.2 基于耦合理論的分析框架

隨著國家與社會關系的調整,政府與社會(社區(qū)居民和社區(qū)的主要利益主體)之間就城市基層社區(qū)治理所達成的共識是社區(qū)治理的相關利益主體之間互動、協(xié)商、談判與合作的結果,它體現(xiàn)了國家與社會之間以和諧、民主、有序、有效為基本價值共識的利益最大公約數(shù),這種價值共識指導著我國城市基層社區(qū)治理的基本過程。對城市社區(qū)治理而言,無論是靜態(tài)的能力構成,還是動態(tài)的治理過程,在客觀上都有賴于不同利益主體之間的正向耦合關系的建構與維系。基層社區(qū)的治理能力和過程與耦合理論所呈現(xiàn)的這種相互作用、相互影響和制約的組織行為特征高度切合,治理主體的建構、政策和制度的設計,以及具體治理的過程和結果的使用等環(huán)節(jié),都體現(xiàn)了耦合關系。基于此,本文構建了基于耦合理論的分析框架,見圖2。在此,著重就治理主體建構、政策和制度的設計、治理的策略和具體過程以及治理結果的使用等環(huán)節(jié)展開論述。

圖2 基于耦合理論的城市基層社區(qū)治理的分析框架

2.3 治理主體的建構

治理主體的建構將直接關系到社區(qū)治理能力結構本身的穩(wěn)定性和可持續(xù)性,從某種程度上講,這種治理主體所具備的領導、執(zhí)行、監(jiān)控和回應能力與治理過程本身的耦合特征密切相關。為了積極回應城市社區(qū)治理的新要求,政府有條件地逐漸讓渡社區(qū)治理的權力,同時社區(qū)也承接了原來政府行使的社區(qū)治理職責,逐步成為我國城市基層社區(qū)治理的核心主體。實踐證明,參與式治理有助于改善公共政策的治理質量,比如能強化問責、提升公共服務質量、強化治理主體的回應性等[4]。在我國基層社區(qū)實踐的過程中,應該實施“政府搭臺,社區(qū)和社區(qū)居民唱戲”這種模式,比如,在成都市曹家巷社區(qū)拆遷過程中已探索出的舊城改造的“自改委模式”就是我國基層社區(qū)治理創(chuàng)新的一個范例。

2.4 政策和制度的設計

政策和制度設計是城市基層社區(qū)治理的“軟法”。政策與制度的設計能力考驗的是社區(qū)治理主體的領導和決策能力。根據(jù)政策或制度設計的主體不同,我們可以將政策和制度分為法律保障性制度和執(zhí)行運作類制度(見表1)。法律保障性制度一般是指由國家的立法機關制定的城市基層社區(qū)治理的基本法律規(guī)范制度,它為城市基層社區(qū)的運行提供了基本的制度規(guī)范。執(zhí)行運作類制度主要是在國家的法律和政策框架下基層社區(qū)具體的運行制度。社區(qū)治理的制度或機制的設計是多方主體協(xié)商互動的結果。

表1 我國關于城市社區(qū)的重大政策和制度

2.5 策略和過程

社區(qū)治理工具的選擇與具體的社區(qū)事務的性質與特征密切相關,我國城市基層社區(qū)多是在政府所搭建的治理平臺上開展,具體的治理工具日益多樣。近幾年,協(xié)商共治、民政問政、績效評估等工具也逐步在探索創(chuàng)新。比如北京朝陽區(qū)的協(xié)商共治分為社區(qū)、街道和區(qū)三個層級,都是通過民意收集形成議題上報,交由政府、居民、社會組織、人大代表和政協(xié)委員組成的議事協(xié)商會投票、協(xié)商。政府、社會(包括社區(qū)居民)、企業(yè)在城市社區(qū)治理中形成良性互動合作,成為城市基層社區(qū)治理實踐的基本特征。因此,明確政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民之間的責、權、利范圍,建立多元治理主體的相互約束機制是關鍵[5]。治理工具或手段的采用取決于社區(qū)治理主體間協(xié)商、談判機制本身的有效性以及這種協(xié)商和談判的具體標的。

2.6 治理結果的運用

社區(qū)治理結果的運用是是社區(qū)治理質量的一個重要指標。衡量社區(qū)治理質量的一個重要參考指標就是這種治理模式本身對于社區(qū)居民訴求的回應程度以及對于國家政治和社會秩序的維系程度,也就是這種治理模式是否能夠使得不同的利益主體在社區(qū)治理的平臺上能夠有序、有效參與,是否能夠持續(xù)地維系并擴大利益交匯的空間。治理結果的運用需要有社區(qū)居民的廣泛參與,同時,政府的決策者和社區(qū)居民之間達成高度協(xié)同,建立對社區(qū)治理主體的約束和評價機制,進而構建城市基層社區(qū)治理主體的責任地圖。社區(qū)治理過程需要建立科學的治理評價的指標體系,目前我國還未形成這樣一種成熟的指標體系,但基層社區(qū)已經(jīng)在積極探索對社區(qū)治理績效進行評價的具體工具和手段。

3 我國城市基層社區(qū)治理的對策

我們要從系統(tǒng)和動態(tài)的視角去審視城市社區(qū)治理,建立一種以政府為主導,社區(qū)居民為核心,其他社會組織和企業(yè)積極地有效、有序參與的一種新的治理機制,這種新機制的核心在于他們之間關系和行為的耦合,耦合系統(tǒng)本身的運行狀態(tài)將直接決定社區(qū)治理的效果。

3.1 宏觀層面

3.1.1 理順國家、上級政府與社區(qū)之間的關系,完善多元治理的組織結構

政府與社區(qū)的關系定位是城市基層社區(qū)治理的關鍵環(huán)節(jié)。綜觀各地的創(chuàng)新實踐,一個明顯的趨勢就是從行政力量的一元化管理或單一部門的碎片化治理轉向多元主體的合作共治與復合治理[6]。社區(qū)治理的實踐受到多種因素的影響和制約,它涉及國家與社會之間的關系,涉及國家政策與社區(qū)居民之間的利益平衡。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,城市社區(qū)治理面臨更多元、更復雜的社會問題,這些問題的解決需要有良好的政策和制度空間以及有效的治理機制。這就要求國家的決策部門能準確把握我國社區(qū)治理創(chuàng)新實踐的“度”,注重城市基層社區(qū)治理的經(jīng)驗探索,強化城市基層社區(qū)治理的頂層設計。“國家搭臺,社區(qū)和社區(qū)居民唱戲”的這種模式應該成為我國社區(qū)治理實踐的主導。

首先,國家需要做好戰(zhàn)略評估,促進社區(qū)治理的價值共識的達成。為了全面深入推進城市社區(qū)治理,我們有必要從戰(zhàn)略上對我國城市基層社區(qū)的發(fā)展有個準確的評估,探索如何將公共價值嵌入整個治理過程。從相當長一段時間來看,在地方層面,城市社區(qū)治理本身并沒有單一、固定的模式可遵循。國家戰(zhàn)略評估的難點就在于,在形式多樣的治理實踐中探尋出社區(qū)治理的“道”。這個所謂的“道”即尋找不同治理主體之間利益的最大公約數(shù),它的本質就在于通過政府、社區(qū)居民和社區(qū)內的社團組織和企業(yè)之間的相互協(xié)商、談判,最后就社區(qū)治理達成高度的價值共識。這種價值共識要能承載彼此對于社區(qū)治理的預期,并成為不同主體參與社區(qū)治理的“軟法”。這種價值共識有賴于不同治理主體之間的關系耦合,不同社區(qū)治理主體間的正耦合程度越高,越有助于這種價值共識的達成。

其次,要增強制度自信,鼓勵社區(qū)居民和其他社群組織積極探索實踐。社區(qū)治理探索實踐的過程實際上就是社區(qū)治理的政策和制度探索的過程。新中國建立后,我國的城市社區(qū)治理的具體模式,隨著國家與社會關系的調整,國家的社區(qū)治理政策和制度空間在擴展,同時,國家也積極鼓勵社會公眾參與社區(qū)治理的實踐創(chuàng)新。我國城市社區(qū)治理需要強化基層群眾自治的制度自信,同時注重不同主體之間的互動和協(xié)作。比如,北京朝陽區(qū)的協(xié)商共治就為基層社區(qū)居民參與社區(qū)治理和完善基層自治制度提供了鮮活的基層實踐案例。

最后,完善政策和制度設計,保障城市社區(qū)治理的有序開展。政策和制度的設計是保證政府有效分權,促進社區(qū)治理實踐順利開展的重要保障,是建立不同利益主體之間的協(xié)商和談判機制,實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的保障。社區(qū)協(xié)同治理必須完善相應的制度設計,強化用制度(比如問責制)去規(guī)范社區(qū)的協(xié)同治理,提升治理的科學化程度。宏觀層面的政策和制度主要是國家有關部門和機關制定并頒布實施的,它是規(guī)范社區(qū)治理有效運行的規(guī)則的總稱。這種政策和制度的設計需要考慮諸多的社會條件,比如社區(qū)所在的城市、社區(qū)治理結構的完善程度、社區(qū)居民的參與能力以及政府與社區(qū)治理之間的互動和耦合程度等要素。

3.1.2 促進社區(qū)居民治理參與的意識和能力

社區(qū)居民的參與意識和能力是社區(qū)治理的內在驅動誘因。社區(qū)現(xiàn)有治理能力的可持續(xù)發(fā)展有賴于社區(qū)居民和政府之間基于協(xié)同治理的長期伙伴關系的維系[7]。社區(qū)居民參與社區(qū)治理的過程是社區(qū)居民與多重要素綜合作用的一個結果。國家要通過有關部門,會同其他的社會機構和第三方媒體,通過正式和非正式的教育機構或途徑,為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供平臺和環(huán)境。要強化市民教育,鼓勵社會公眾積極參與、探索和踐行社區(qū)治理,不斷提升公眾參與的系統(tǒng)知識結構和能力結構。

3.2 微觀層面

3.2.1 明確不同主體的權力和行為邊界,構建不同主體的責任地圖

“社區(qū)治理主體是誰”和“誰應該是社區(qū)治理的主體”,是我國城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新首先需要回答的問題。要明晰社區(qū)居民委員會、社區(qū)社會組織、專業(yè)社會組織間的事務清單,使多元治理主體間的職責、功能有清晰的界定,做到“敲鑼賣糖,各干一行”,充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢[8]。最重要也是最關鍵的問題是如何界定不同行為主體之間的權力和行為邊界。要通過問責或問政制為社區(qū)治理的主體施加一種長期的、制度性的行為“壓力”,所有的社區(qū)治理主體都要就自己的治理行為、過程和結果向社區(qū)居民負責,接受社區(qū)居民的監(jiān)督和問責,切實建立社區(qū)治理主體的監(jiān)督和約束機制,保障社區(qū)治理的健康運行。社區(qū)治理主體要自覺踐行自己對于社區(qū)治理的組織和行為承諾,逐步構建起行為的責任地圖。社區(qū)治理的主體必須對社區(qū)居民的公共利益負責,同時,要保障國家公共利益和秩序的有效維系,實現(xiàn)國家政策和社區(qū)居民的利益訴求之間的無縫對接。

3.2.2 強化不同主體之間的協(xié)商與溝通,促進城市基層社區(qū)治理達成高度共識

在我國,不同城市的基層社區(qū)治理實踐各有不同的特征,但是所有的城市基層社區(qū)治理實踐都需要有一個共同的核心任務,就是尋求不同利益主體之間的利益交匯點即尋求公共的價值認同。社區(qū)的協(xié)同治理涉及的利益相關者比較多,不同的治理主體之間一定要就協(xié)同治理達成充分的共識即公共價值的認同,比如公共性、可持續(xù)性等。不同的治理主體的利益訴求的重心各異,在社區(qū)治理的平臺上,如何尋求不同利益主體的價值共識就成為促進社區(qū)治理可持續(xù)發(fā)展的核心要件。

社區(qū)治理的價值共識的達成是一個長期的社會過程,它伴隨著不同的利益主體之間的協(xié)商、談判與合作,同時也受到國家或宏觀環(huán)境的影響和制約。社區(qū)治理的主體必須高度關注價值共識的達成。為此首先應該為這種價值的共識達成構建“平臺”。國家和社會(智庫)的引導、規(guī)范就成為一種重要的途徑。國家和社會的決策者應該從社區(qū)可持續(xù)發(fā)展角度去為社區(qū)居民的互動提供平臺或機制,而且要根據(jù)社區(qū)治理的實踐情況適時進行調整或完善。具體而言,社區(qū)治理的直接主體或機構要和社區(qū)的居民一起,在具體的社區(qū)治理實踐活動中就社區(qū)治理的重要議題進行充分的協(xié)商和談判。

3.2.3 完善社區(qū)治理的政策和制度結構,突出強調制度對社區(qū)治理的約束和引導

城市基層社區(qū)治理本身是國家與社會關系重構的一個過程。社區(qū)治理實踐的創(chuàng)新以及社區(qū)具體的治理行為必須在完善的政策和制度情境中展開,這些政策和制度就猶如火車行使的“鐵軌”,而價值共識則猶如火車的“終點站”,治理的方向和基本戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)有賴于“鐵軌”對社區(qū)治理的規(guī)范。基于此,國家、社會、市場和社區(qū)居民需要在實踐中創(chuàng)新社區(qū)治理的政策和制度環(huán)境。這里既包括國家的正式政策和制度,也包括社區(qū)居民和相關的社團組織主導所建構的社區(qū)治理的具體規(guī)范和規(guī)則。需要注重對于不同社會主體之間相互作用、相互影響的相關制度或機制的設計。為了使得政策和制度能夠反映社區(qū)實際,決策者需要就社區(qū)治理的重要政策、制度廣泛征求社區(qū)居民的意見和建議,通過協(xié)商、談判建立起能夠體現(xiàn)社區(qū)治理的政策和制度,同時也能強化相關社會主體社區(qū)治理的參與感、獲得感和認同感。

3.2.4 注重不同類型社區(qū)之間的交流互鑒,塑造社區(qū)治理的特色和獨特優(yōu)勢

就我國而言,不同地區(qū)的城市基層社區(qū)治理差異性比較明顯。這種差異更多地體現(xiàn)在社區(qū)治理的具體內容和形式上,有的是綜合實驗性質的,有的是針對某類具體的社區(qū)事務進行的,也有的是基于特定的對象而進行的(比如,民族地區(qū)的社區(qū)事務治理就有其獨特的特征)。

為了促進我國城市社區(qū)治理實踐的順利推進,我們有必要開展城市社區(qū)之間的交流互鑒,開展城市治理經(jīng)驗的研討,促成學者積極參與,為社區(qū)治理經(jīng)驗的提煉和理論化提供支持。這種不同城市、不同類型間的經(jīng)驗交流,有助于不同的城市管理者吸取彼此的經(jīng)驗教訓,互相取長補短,使不同城市的管理者能夠結合本地區(qū)的實際創(chuàng)造性地開展工作。

4 余論

“麻雀雖小,五臟俱全”也可以用來形容社區(qū)這樣一個微型的社會生態(tài)系統(tǒng)。社區(qū)本身由多種要素構成,不同要素之間的耦合將直接關系到這個系統(tǒng)本身的運行效率和質量。城市社區(qū)治理的核心在于實現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治,現(xiàn)在的困難在于如何穩(wěn)步實現(xiàn)城市基層社區(qū)治理主體的社會建構,如何不斷完善不同治理主體之間相互協(xié)商、談判和運行的機制。耦合理論為我們提供了一個新的視角,城市社區(qū)治理的決策者必須從系統(tǒng)的視角去審視不同治理主體之間的互動、協(xié)商、談判和合作機制的建構。國家和政府應該明確自己在社區(qū)治理實踐創(chuàng)新過程中的地位與角色,正確處理政府與社區(qū)之間的關系,真正將社區(qū)治理的權力讓渡給社區(qū)居民。但是國家并非完全的“放任”,國家要充分履行自己引導者或領航人的責任,真正對社區(qū)進行具體管治的是社區(qū)的居民和社區(qū)的社群組織。可以講,耦合理論已經(jīng)成為我們審視城市社區(qū)治理創(chuàng)新的一個新穎的理論視角,它同時也給我們提供很多的啟示,今后我們應該更加注重不同治理主體之間的相互作用、相互影響以及協(xié)調發(fā)展。這恰恰是耦合理論關注的不同要素之間的相互影響、相互作用的重要體現(xiàn)。

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