國家治理現代化的公共服務路徑

(華東政法大學政治學與公共管理學院,上海 201620)

目前,學界關于推進國家治理現代化的路徑,主要有兩大觀點。第一種觀點:通過國家治理的法治化路徑,實現依法治國[1]。第二種觀點:通過社會治理來推動國家治理,即國家治理的社會化創新路徑[2]。中國共產黨的領導和執政地位決定了國家治理現代化進程離不開黨的治理現代化。黨的十八大報告首次提出建設服務型政黨的要求。因而,政黨轉型即服務型政黨建設與國家治理現代化之間存在何種邏輯?政黨又是如何影響和約束國家治理現代化?這些仍需深入的研究。同時,國家治理現代化的法治化和社會化路徑都是比較宏觀的路徑,需要構建微觀路徑支撐。本文的邏輯在于國家治理現代化的社會化路徑要以公共服務作為切入口;但是,公共服務又需要以政黨和政府的轉型為前提;從而,通過政黨、政府和社會組織的轉型聯動匹配來推動國家治理現代化。

1 公共服務:國家治理現代化的微觀路徑

國家治理現代化,就是要在執政黨、政府、市場、社會之間,構建一種規范理性的權力分享、責任分擔、資源共享、合作共治的穩定關系模式和社會治理格局[3]。推進國家治理現代化的宏觀路徑首先是理順政府、市場、社會三方關系,而理順政府、市場和社會三方關系要有一個突破口,這個突破口就是公共服務,因為公共服務與社會治理具有內在邏輯關系。社會治理的重要目標就是預防和化解社會矛盾,促進社會公平正義。公共服務水平直接關系到社會治理能力的高低,也直接關系到社會治理目標能否實現。社會治理創新的重要路徑就是通過提升公共服務水平來關注民生,化解社會矛盾,促進社會公平正義,推動社會治理現代化。公共服務與社會治理的內在邏輯表明,公共服務是推進宏觀社會治理和國家治理現代化的一個重要的微觀路徑。

根據“多中心制”理論,公共服務實現有效的治理,須推動公共服務的“多中心制”,構筑多元化的公共服務治理主體。社會治理創新需要重構中國的政府、市場和社會關系,實現政府、市場、社會三者的協同合作,構筑社會治理的多元化主體。公共服務的“多中心制”,要求政府、市場和社會協同合作,發揮各自的優勢,滿足居民的多樣性的公共服務需求,實現公共服務供求均衡。公共服務供給過程中的多元化主體也正是政府、市場和社會三者關系的重構,政府向市場、社會集權的一元化供給主體轉向政府向市場、社會賦權,激發社會組織活力形成的多元化供給主體,實際上就等于政府需要釋放社會成長空間,讓市場來配置資源,讓競爭來提升公共服務供給效率。同時,公共服務的供求要實現均衡,需要民眾的公共參與,改變政府與社會的關系。因而,公共服務不僅是社會治理的重要內容,而且也是重要的突破機制。從公共服務供給過程中逐步重構政府、市場和社會的關系,成為國家治理現代化的一個重要的微觀路徑。

2 國家治理現代化的公共服務路徑分析

國家治理現代化的公共服務路徑,在于公共服務能夠有效推動國家治理現代化的進程。這可以從兩個方面加以闡釋。一是公共服務與國家治理現代化存在邏輯的匹配關系,兩者的核心要素存在高度契合性,公共服務是國家治理現代化建設的重要內容之一。二是公共服務本身就是推進國家治理現代化的有效機制,體現在作為國家治理現代化重要內容的社會治理創新機制上。

治理包括統治和管理的意思,包含一定的強制力和非強制力,是介于統治與管理之間的一種行為或活動,基本要素是治理主體、治理客體、治理目標和治理方式[4]。有學者認為,國家治理體系與治理能力的現代化包括以下幾個方面:一是國家治理的制度化、法治化、規則化與規范化;二是治理主體的多元化;三是治理手段的網絡化;四是國家治理的價值取向即關注效率,更關注社會公平正義[5]。國家管理與國家治理最大的區別就在于治理主體由“單中心”向“多中心”轉變,治理手段由剛性管制向柔性服務轉變,治理空間由平面化向網絡化轉變,治理目的由工具化向價值化轉變[6]。綜合學者對治理內涵和國家治理現代化內涵的理解,一般將治理價值、治理主體、治理結構、治理方式和治理模式作為治理現代化的基本要素。

2.1 國家治理現代化的公共服務路徑:治理現代化要素的契合性

公共服務作為國家治理現代化的微觀路徑,在于公共服務與治理現代化的價值追求、主體、結構、方式和模式這五個要素存在高度契合性(見圖1)。

圖1 國家治理現代化的公共服務微觀路徑匹配

2.1.1 公共服務治理價值的追求也是國家治理現代化的價值追求

任何國家治理都有其價值取向,中國的國家治理現代化也有自身的價值取向。民主法治、公平正義、安定有序、充滿活力是社會治理的價值追求。作為社會治理的重要內容之一的公共服務治理的價值追求也是公平正義。從現代化的走向來看,推進國家治理現代化,應該包括國家治理的科學化、民主化、公平化和法治化這四個主要趨勢[7]。“法不阿貴,繩不撓曲”,這是法治精神的真諦。法律面前人人平等,實現社會公平正義,這是我們黨治國理政的一貫主張和根本追求,也是中國特色社會主義的內在要求[8]。公共服務治理的價值理念與國家治理的價值理念具有一致性。目前公共服務的非均等化供給產生的公共服務享有權利的不公平性,體現在城鄉居民、不同單位性質職工的公共服務享有差別化對待,不是公共服務治理遵循的理念,恰恰是需要改革的價值理念。基本公共服務均等化有利于改變傳統少數人壟斷性享有社會權利的狀況,使社會每一個個體都能基于公民資格而普遍享有基本社會權利從而有利于減少傳統由制度化排斥所造成的權利貧困和機會不均等[9]280。基本公共服務均等化的公平性要旨在于實現居民公共服務享有權利的公平,這與國家治理現代化的價值追求是高度契合的。

2.1.2 公共服務治理主體也是國家治理現代化的重要治理主體

黨的十八屆三中全會指出,“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔,支持和發展志愿服務組織”。過去的“全能型政府”包攬了公共服務所有生產與提供,政府是公共服務的唯一中心主體,導致公共服務供給績效低,不能夠有效應對居民日益增長的公共服務需求。由于“全能型政府”存在“政府失靈”,市場也存在“市場失靈”,社會志愿組織同樣存在“組織失靈”,而這三個主體在不同領域具有各自的優勢,因而需要有機協調,發揮優勢,共同成為公共服務治理的多元主體。特別是當前中國公共服務供求矛盾突出,有效應對居民的公共服務快速增長需求更加需要實現政府、市場和社會組織的有效合作,發揮各自的優勢,形成互補,構筑公共服務供給的多中心主體。國家治理的主體同樣也是多元的,因為治理最為突出的特征就是要求人們重新理解政府的作用,科學合理地界定政府、市場、社會組織與公民之間的關系。一句話就是:治理主體多元化。因而,公共服務治理主體也同樣是國家治理的重要主體,國家治理現代化的主體多元化與公共服務治理主體的“多中心制”是高度一致的。

2.1.3 公共服務網絡治理結構也是國家治理現代化的治理結構選擇

在傳統社會向網絡社會轉變的同時,網絡化時代的治理需求也發生了重大轉變,要求國家治理結構的網絡化。國家治理的結構從垂直型走向扁平化,即從科層制的垂直治理結構向扁平化的網絡治理結構轉型[10],這是國家治理結構的演變趨勢。公共服務治理結構同樣也要求網絡化。傳統的公共服務的政府壟斷式供給難以有效地反映居民的公共服務的真實需求,導致供求結構的不均衡。社會的分化、利益的多元化、居民的公共服務需求也日益多元化,自然,供給主體也需要多元化,政府再也不是唯一的供給主體,公共服務的供給走向“多中心”而非“單中心”。另外,國家治理現代化要求重構國家、市場和社會的關系,就是政府向市場放權、政府向社會放權,形成政府、市場和社會互動合作,有效解決“政府失靈”“市場失靈”“(志愿)組織失靈”,提升國家治理績效。公共服務治理結構也同樣需要重構政府、市場和社會的關系,讓市場和社會充分發揮作用,讓市場在資源配置中起決定性作用,激發社會組織活力。政府購買公共服務,市場和社會組織承接政府的公共服務供給責任,政府從微觀干預轉向宏觀調節。因而,公共服務的有效治理轉向網絡化治理結構,這同樣是國家治理現代化的治理結構選擇。

2.1.4 公共服務治理的法治化也是國家治理現代化的治理方式

黨的十八大指出,“法治是治國理政的基本方式”。國家治理現代化的基本方式就是實現法治化。基本公共服務不均等化供給已是不爭的事實,這說明不僅是政府財政投入不足,更重要的是政府公共服務供給治理的法治化缺乏。通過法治實現基本公共服務均等化,成為現代公共服務治理方式的必然選擇。國外的公共服務保障體系的經驗也表明,法治化是必然選擇。反觀我國現實,基本公共服務均等化迄今沒有法治化。一個基本的事實是城鄉公共服務非均等化供給格局從改革開放以來一直延續,其中法律缺失是重要根源。目前我國沒有科學制定城鄉公共服務均等化供給的《基本公共服務法》。由于《基本公共服務法》的缺位造成基本公共服務均等化供給沒有法治保障,基本公共服務均等化還是一種夢想而非現實。良法善治的現代法治精神缺位也是導致基本公共服務不均等的根源之一。法治精神的缺位導致基本公共服務理念出現異化,法律制度的缺位導致基本公共服務權利出現異化[11]。公共服務治理方式的法治化是保障最廣大人民群眾利益的最有效方式,是實現可持續發展的必然選擇。公共服務治理的方式與國家治理現代化的方式是基本一致的,也是實現法治化。

2.1.5 公共服務的參與式治理也是國家治理現代化的治理模式選擇

公共服務治理的主體是多元的,國家(政府)、市場和社會組織多個治理主體發揮各自的優勢,形成有效的互補合作,形成參與式治理。國家治理現代化的一個重要維度就是政府、市場和社會之間的協同關系,政府向市場和社會分別放權,就是賦權給市場和社會主體參與國家治理。政府不向社會放權,社會就缺乏活力,單純依靠政府力量提供公共服務,結果就是公共服務供給不足。根據國際貨幣基金組織和世界銀行的相關數據,中等收入國家(人均GDP3 000～6 000美元),在醫療衛生、教育和社會保障方面的公共支出占財政支出的比重平均為54%,而我國(2011年人均GDP為5 432美元)2010年數據僅為29.47%,甚至低于人均3 000美元以下的中低收入國家(42.7%)[12]。顯然,政府的單一治理主體能力有限,需要發揮社會力量來彌補政府供給不足。另一個問題是,目前我國社會組織力量比較薄弱。根據2010年中國經濟體制改革研究會的一項課題研究表明,從每萬人擁有的社會組織數量看,法國為110個,日本為97個,美國為57個,新加坡為14.5個,巴西為13個,而我國僅為3.2個[13]。公共服務供求均衡要求居民(需求方)充分顯示其公共服務需求信息,這一過程必須通過居民的公共參與才能夠實現,否則,供給方難以依據需求方的需求來提供公共服務,往往造成大量的公共服務供求結構失衡現象。所以,公共服務實現供求均衡需要實施參與式治理,推動社會力量成長,激發社會組織活力,與政府形成有效協調關系。公共服務治理的參與式模式與推進國家治理現代化的要求是高度一致的,國家治理現代化的重要前提也是有效構筑政府、市場和社會的協調關系,形成多元化治理主體,實現政府的簡政放權,向市場和社會賦權。基于此,公共服務的參與式治理也是國家治理現代化的治理模式。

2.2 國家治理現代化的公共服務路徑:社會治理創新機制

傳統的國家治理模式存在較大的負外部性:經濟快速增長然而社會建設相對滯后,社會問題與矛盾累積,群體事件增多。基于有效解決社會矛盾與緩解社會沖突,黨的十八屆三中全會正式提出了創新社會治理這一新的要求,實現社會管理向社會治理轉變。社會治理創新需要推進社會建設和有效化解社會矛盾與沖突。公共服務能夠有效推進社會建設和化解社會矛盾與沖突,推動社會治理創新,進而實現國家治理現代化。

解決傳統的經濟發展方式帶來的社會問題需要加強社會治理創新,社會治理創新所要解決的社會問題,就是中國經濟增長與社會建設的不平衡問題。例如經濟增長了,但教育、醫療、住房等民生類公共服務問題卻突出。推進基本公共服務均等化戰略正是基于有效解決經濟社會發展不平衡的要求。社會治理的本質就是政府主動謀求與社會組織合作,共同解決社會問題,增進社會秩序,協同提供公共產品和社會服務,改善社會福祉[14]。因而,社會治理的重要內容就是有效提供公共服務,滿足居民日益增長的公共服務需求。“生態平衡、社會公正、公共服務、社會和諧等議題逐漸成為中國治理改革的重點內容”[15],這充分說明公共服務是社會治理創新的重要內容,也是社會治理創新的一個重要路徑。黨的十八屆三中全會明確指出,“要緊緊圍繞更好保障和改善民生,深化社會體制改革,推進社會領域制度創新,推進基本公共服務均等化,加快形成科學有效的社會治理體制,確保社會既充滿活力又和諧有序”。

公共服務如何有效推進社會建設和社會治理創新呢?治理強調主體的多元化,這已經成為共識。主體的多元化,意味著政府向市場、社會放權和賦權,政府職能要實現轉變,從經濟建設型政府向服務型政府轉變。2002年黨的十六大對政府職能作了新的概括,指出政府主要承擔經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理這四大職能。2005年修訂的《國務院工作規則》提出,國務院及各部門要加快政府職能轉變,全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。公共服務成為政府的四大關鍵職能之一。實現政府從經濟建設到提供公共服務的轉型,就是說,政府要向市場和社會釋放空間,放權于市場和社會,讓市場和社會成為重要的治理主體之一,使政府職能回到提供基本的公共服務上來。政府的公共服務職能的回歸,會釋放市場和社會力量成長的空間,重新構筑政府、市場和社會的關系,從全能型政府向有限型政府轉變,放權于市場和社會,推動治理主體多元化的形成。因而,公共服務推動社會治理創新的邏輯在于公共服務通過推動服務型政府建設來重構政府、市場和社會的關系,推動治理主體多元化的形成,有效推進社會治理創新。

另外,公共服務作為社會治理創新的重要機制,在于它能夠促進社會權利平等和有效預防和化解社會矛盾。黨的十八屆三中全會指出,“要改進社會治理方式,激發社會組織活力,創新有效預防和化解社會矛盾體制,健全公共安全體系”。社會治理的重要目標就是有效預防和化解社會矛盾。有學者研究指出,目前的社會權利不平等是誘發社會矛盾沖突的一個重要因素[16]。基本公共服務均等化,有利于改變部分人壟斷性享有社會權利的狀況,使社會每一個個體都能基于公民資格而普遍享有基本社會權利,從而有利于減少由制度化排斥所造成的權利貧困和機會不均等[17]。讓居民平等地享有基本公共服務被認為是社會權利的核心內容。對當前及未來的中國來說,社會權利平等是權利平等的一個重要目標。有學者認為,目前我國的重大任務需要解決社會權利平等問題,“在新中國,按理想的類型劃分,如果前30年主要解決的是國家權力問題,改革開放30年則是公民的經濟權利。而在當下,中國政治發展的優先選擇則是以社會保障為主的公民的社會權利”[18]。實現公共服務享有權利平等,能夠推動社會權利平等,有效預防與化解社會矛盾沖突。“以維權為中心的社會權利價值取向旨在以滿足公共利益需求、維護并增進公民各項權利和福利為核心,通過不斷提供公共產品和提高公共服務質量,構建多元合作治理機制來協調社會關系,解決社會矛盾和社會沖突。”[19]公共服務享有平等與否,直接關系到社會權利的平等與否,也直接關系到社會矛盾沖突的形成與發生。基于此,公共服務是社會治理創新的重要機制。

3 公共服務路徑的“三維”聯動:政黨、政府、社會組織的聯動匹配

宏觀建立在微觀基礎之上,微觀受制于宏觀。公共服務作為國家治理現代化的重要微觀路徑,理論上是可行的,而具體實踐還需要政黨、政府與社會組織的“三維”聯動匹配。公共服務治理的前提是治理主體的多元化,這與政黨、政府、社會組織之間的轉型有著最為密切的關系。微觀的公共服務路徑主要是受制于政黨、政府和社會組織的宏觀環境。按目前及未來的發展趨勢,只有服務型政黨、服務型政府與服務型社會組織的“三維”聯動才能夠突破宏觀環境制約,讓公共服務真正成為國家治理現代化的微觀路徑。由此,有必要進一步分析政黨、政府與社會組織對公共服務路徑的內在影響機制。

中國共產黨是中國特色社會主義現代化建設事業的領導核心,可以說,中國共產黨的治理現代化是中國國家治理現代化的關鍵。同時,政府治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分,推進國家治理現代化,要求同步推進政府治理現代化[20]。政府轉型發展是實現國家治理現代化的重要前提。作為國家治理的重要組成部分——社會治理,其關鍵是激發社會組織活力。有學者就指出,改革開放以來中國國家治理的基本進程主要是圍繞三個結構性主題展開的,“一是政府與公民的關系,二是中央與地方的關系,三是政黨與國家的關系,這三組關系在全局上具有決定性意義”[21]。因而如何實現政黨、政府、社會三者的轉型發展是實現公共服務體系與能力現代化的前提,進而也是推進國家治理現代化的前提條件。圖2勾勒了實現公共服務路徑的前提基礎。

圖2 政黨、政府、社會組織的轉型聯動匹配與國家治理現代化

中國國家治理現代化必須實現政黨治理現代化,因為歷史邏輯決定了中國共產黨在中國現代政治結構要素生成階段扮演著領導者和推動者角色[22]。改革開放前,我國實行計劃經濟體制與“單位制”,國家幾乎壟斷了全部重要資源,并幾乎對全部社會生活實行嚴格而全面的控制,同時對任何相對獨立于國家之外的社會力量,要么予以抑制,要么使之成為國家機構的一部分,從而建立起“強國家、弱社會”的模式。對于當時的國家行為模式,鄒讜(Tsou Tang)將之形容為“全能主義”(totalism)國家[23]。中國的政黨、政府被學者稱為全能主義的政黨和政府。改革開放前的中國,政黨、政府和社會呈現高度一元化特征,社會幾乎沒有自己獨立的空間,社會力量弱小,社會組織難以獲得生存的基本資格,處于一種依附型形態。改革開放后,面對社會轉型和發展的現實需求,政黨、政府與社會三者的關系出現了新的變化,黨的十八大指出,“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系,加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”,這就要求從政黨一元化治理模式向以政黨主導的多元合作治理模式轉變。

公共服務治理目前的重要缺陷在于政府壟斷式供給,供求矛盾突出。實現公共服務供求均衡配置的前提是存在多元化的治理主體,自然包括社會組織這一重要的治理主體,黨的十八屆三中全會就指出,“要改進社會治理方式,激發社會組織活力”。社會組織的成長需要有相對獨立的空間,也就是說,要從政黨、政府、社會之間的高度一元化轉向政黨主導的多元化。目前,政黨和政府轉型依然比較緩慢,“1978年以來,黨和政府通過不斷推進的改革將原本屬于社會的權力和資源交還給社會,但核心權力、關系黨的生存和發展的資源以及政治戰略性資源仍然牢牢掌控在自己的手中”[24]。實現政黨轉型,就是按照黨的十八的要求建設服務型政黨,從主要抓經濟建設為中心轉向經濟社會并重,更加重視社會建設,為社會成長提供應有的空間。

改革開放前,全能主義的政府形成了政府主導資源配置的格局,沒有為社會成長創造良好的空間,政府大包大攬地承擔了幾乎所有的責任。改革開放后,黨的工作中心實現了轉移,即從階級斗爭轉向經濟建設,政府的中心工作也轉移到經濟建設。“以經濟建設為中心”無疑是正確的,但不應該只有經濟建設而幾乎沒有社會建設,政府支出不應該形成“重經濟、輕服務”(重視經濟建設,忽視公共服務提供)偏向格局,并從而導致經濟社會發展不平衡,公共服務供給不足且非均等。由于政府自身實際上有限的能力和基于與其他主體(市場、社會)相比的效率劣勢,政府壟斷式提供的公共服務常常是沒有效率的。

政府公共服務治理現代化,需要推動政府自身的轉型,實現政府、市場與社會等治理主體的多元化。推進公共服務治理現代化首先必須是政黨轉型,同時政府也相應的需要轉變,從經濟建設型政府轉向服務型政府。這就是說,一方面,需要把錯裝在政府身上的“手”拿掉,把行政干預的全能型政府改革成市場充分發揮作用的有限型政府,把與民爭利的政府改革成面向公共利益的服務型政府,重塑政府形象;另一方面,要分權、放權于社會,積極培育社會,鼓動社會參與,激發社會活力,重塑社會形象,不僅形成“國家在場、市場在場”,而且形成“國家在行動、社會在行動”的社會治理體制,在社會建設和社會治理中促進國家與社會之間的合作,推進社會治理主體多元化[25]。這就是說,有了政黨和政府的轉型,同時社會組織轉型也需要加以配合,形成服務型社會組織。黨的十八以來,新一屆政府通過簡政放權,推動政府職能轉變,建設服務型社會,“把該放的權力放掉,把該管的事務管好”,為社會組織在公共服務領域發揮更大作用提供了良好的空間。

國家治理現代化的重要前提條件就是治理主體的多元化,不僅有政府,更重要的是社會力量、社會組織的成長。社會組織要實現從依靠政府資源的生存轉向依靠自身的能力在市場競爭中生存。政府購買公共服務,需要社會組織去承接。雖然政府拿出購買公共服務的資金容易,現有的社會組織有沒有實力承接卻是個問題,想要成為足夠提供公共服務的現代社會組織,還有不小的差距[26]。如果政府轉型了,而社會組織卻沒有成長起來,就反而會讓政府又回到過去那種全面干預的狀態。社會組織有活力,有創新力,提升社會組織承接政府公共服務的能力,是公共服務治理現代化的關鍵步驟。因而,服務型政黨、服務型政府和服務型社會組織是有機聯系在一起的,任何一方的缺少都會導致轉型難以實現,使國家治理現代化的目標無法變成現實。

4 結語

推進國家治理現代化要從宏觀路徑轉向微觀路徑,選擇社會治理作為突破口,其中社會治理中的公共服務有效治理更是突破口中的關鍵點。政黨、國家和社會,還有政府、市場和社會的關系都是實現社會治理創新的重要前提,更是公共服務治理現代化的前提條件。沒有政黨轉型、政府轉型、社會轉型,多元化的治理主體就難以形成,公共服務有效治理就難以實現,國家治理現代化也就是空中樓閣。要實現國家治理現代化就必須實現政黨、政府和社會組織的有效轉型,形成服務型政黨、服務型政府和服務型社會組織的“三維”聯動匹配。

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