我國地方政府性債務風險與化解方案探析

童媛媛

摘 要：十八屆三中全會提出了“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，著力防控債務風險是2014年的經濟工作的重點之一，8月份，《預算法》修正案審查通過，9月底，國務院辦公廳印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號文件，以下簡稱《意見》），隨著二者的出臺，中央政府對加強地方政府性債務管理工作進行了一次全面部署。本文主要對當前我國存在的地方性債務風險進行有效的分析，并結合當前的風險、政策給出具體有效的解決方案。

關鍵詞：地方性債務；風險分析；政策建議

一、當前我國地方性政府債務的風險分析

（一）規模增長過快造成地方性債務償債壓力增大。根據國家審計署2013年12月30日發布的審計報告顯示，截至2013年6月年底，地方政府負有直接償還責任的債務為10.88萬億元，較年初增長13.09%；負有擔保責任的債務為2.67萬億元，較年初增長7.22%；政府可能承擔救助責任的債務為4.34萬億元，較年初增長15.12%。以上數據表明，地方政府債務規模增長速度過快、土地出讓收入增幅下降等原因導致地方政府償債壓力加大以及地方政府通過信托、融資租賃等方式變相融資等現象突出。

（二）債務公開不透明，難以掌握政府債務真實情況。據數據顯示，在我國地方政府債務公開上，只有14個城市公開了相關數據，占城市總數的4.2%，政府債務普遍存在債務透明度偏低、監管口徑不統一、專業性差、統計信息缺失和管理不集中等問題，因而無法對政府的債務作出常規的測評和監管，更難以全面掌握政府債務的真實情況。

（三）期限配置不合理，增加貸款違約風險。2014～2015年是地方償債的高峰期。根據統計表明，4.2萬億元地方債即將到期，地方政府面臨著大批量債務集中到期的巨大再融資壓力。政府貸款主要用于基礎設施和城鎮化建設，投資數額大，但是這些項目修建期限長，建成后收益率低，債務償還往往只能通過再融資來解決，長期下來，負債逐漸增多。當前地方政府采取的應對措施主要包括：建立債務的防范預警機制、加強專項資金的監管力度、削減財政預算等，但成效不顯著。

（四）融資平臺是地方政府債務的主要來源，政府債務風險加大。截至2013年6月底，我國地方債務總額為17.89萬億元，其中主要包括地方政府、事業單位和融資平臺公司的債務。從構成地方債務的主體來看，其中有6.96萬億元來自于地方融資平臺，而地方政府對這其中的58.47%的債務負有直接償還的責任，總量約合4.08萬億元。從地方融資平臺的運營結構方面來看，地方融資平臺存在政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產負債率高且償還能力弱等問題可能加大政府債務的風險。

二、化解地方政府債務風險的政策建議

（一）調整債務結構，保證地方政府性債務的合理增長。防止地方性債務的持續走高和風險積累，關鍵是要轉變經濟的發展方式和優化經濟的結構。當前我國城鎮化、基礎設施改善的發展空間仍然很大，地方政府的債務融資需求較大，因此我國在地方政府性債務融資過程中需要有效甄別，建立合理的債務模式，避免不必要的地方債務，有效控制債務總量的同時，保證地方經濟的均衡發展。

（二）落實政府性債務監督體系，防范債務風險。嚴格按照《意見》要求，規范地方政府債務行為，劃清企業和政府的債務界限，設立一套控制有度、管理有方、監督有力的監管體系，公開債務發行和償還情況，及時發現問題，把隱性債務顯性化，接受社會監督。

（三）加強對存量債務的管理，解決資金期限錯配風險。一是規范政府融資平臺。各部門要對高成本的存量債務進行有效的分類處理，優化債務的期限結構，有效化解地方的債務風險；銀行業等金融機構要加強對融資平臺公司的貸后管理工作；財務部門、發展改革部門、金融機構等要加強對融資平臺募集資金引流、監管，建立政府地方債務融資平臺的管理和風險預警機制。二是建立期限債務的清理償還機制。綜合考慮政府的財政、項目收益、債務主體、債務用途等各方面因素，依照“分類管理、區別對待、逐步化解”的原則，分門別類處理政府的債務。三是建立政府債務的總體規劃，做到科學借債與有序還債。根據債務風險預警的情況，一方面政府要作出債務總規模和債務結構的中長期規劃，根據大環境經濟形勢、政府建設項目的收益狀況及政府財政承受能力，建立起政府債務的總體籌資規劃。政府債務的總體籌資規劃要做到高瞻遠矚，要具有科學性、創新性、安全性、可行性。確保政府債務借得恰當、用得正確、還得舒心。另一方面政府要制定債務的償還計劃，安排好償還來源，讓債務處于一個合理的負擔水平。

（四）積極拓寬融資渠道，創新融資模式。為了有效防止風險聚集，地方政府應積極尋找多種融資模式，一是積極推廣使用PPP融資模式，鼓勵社會資本通過PPP模式更多進入公共服務領域，激發市場活力；二是鼓勵企業通過銀行貸款、企業債、中期票據等市場化融資方式參與公益性項目建設；三是健全多層次資本市場體系，多渠道推動股權融資改革，發展并規范債券市場，提高直接融資的比重，推動中國金融機構格局的轉變。

參考文獻：

[1] 王娜.我國地方政府性債務風險的成因及其法律規制[J].成都行政學院學報.2012（05）

[2] 趙珺.關于加強我國地方債管理的政策研究[J].金融縱橫.2013（02）