基于《旅游法》框架下的寧波市旅游法治環境協同共建機制研究

沈陳敏

摘 要：基于旅游法治環境內涵的闡述，及當前寧波市旅游法治環境存在的問題及其原因分析，以貫徹實施《旅游法》為牽引，提出了寧波市旅游法治環境軟硬件“協同共建”機制建議：既抓好“硬性”旅游執法環境建設，又抓好“軟性”旅游法治文化環境建設，突破了單一依賴立法、執法等硬件機制的傳統模式。

關鍵詞：旅游法；旅游法治環境；協同共建

一、旅游法治環境建設的內涵和意義

（一）旅游法治環境的內涵。（1）旅游法治應區別于旅游法制。前者是有法必依，體現行動性；后者是有法可依，體現規范性。旅游法治包含旅游法制，旅游法制是旅游法治的前提，但不是目的。（2）旅游法治既是“治官”，也是“治民”。理由有二：一是，法治是“治官”，法治能保障公民法人正當權益，這一目的的實現需要依法約束公權力，也就是通過行政法治來保障公民權益，從這個角度來看，法治是為民“治官”；二是，法治也是“治民”， 法治也能保障社會的合法秩序，這一目的的實現需要依法約束私權利，引導公民法人依法維權，增強公民自身法治思維和素養，營造合法文明和諧社會環境，從這個角度來看，法治是為民“治民”。所以，旅游法治既要加強旅游行政管理部門依法行政，也要加強旅游經營者依法辦旅、旅游者依法文明旅游。（3）旅游法治環境不僅僅指“硬性”旅游執法環境，還在于“軟性”旅游法治文化環境。有學者認為，構建旅游法治環境的問題體現在立法、執法、司法三個層面。但是筆者認為，旅游法治環境不僅僅局限在立法、執法、司法這三個層面，還應著眼于包括旅游法治思維、旅游法治素養的“軟性”旅游法治文化環境。

（二）旅游法治環境建設的意義。（1）加強旅游法治環境建設是旅游業持續發展的現實需要。旅游業在國民經濟中所占比重越來越大，為增加國民收入、稅收和提供就業崗位都做出了不小的貢獻。據統計，2014年寧波市實現旅游總收入1068億元，比上年增長12%。加強旅游法治環境建設，對保障旅游法治行政、養成旅游法治文化具有重要意義，也是實現我國旅游業“兩大戰略目標”的重要保障。（2）加強旅游法治環境建設是貫徹《旅游法》的內在要求。《旅游法》是我國旅游法制和法治建設史上重要的里程碑，為旅游法治環境建設提供了制度依據。社會主義法專家伯爾曼曾言：“法律必須被信奉，否則就不會運作；這不僅涉及理性和意志，而且涉及感情、直覺和信仰，涉及整個社會的信奉。”所以，《旅游法》的實施只是旅游法治建設中“萬里長征第一步”， 徒法不足以自行，如何從“紙上的法律”變成內化于心的“思想中的法律”、外化于行的“行動中的法律”，如何讓法律被信奉、被有效適用，關鍵是要加大旅游法治環境建設的有效性。

二、當前寧波市旅游法治環境存在的問題及其原因分析

根據文獻調研、實證調研分析，當前寧波市旅游法治環境存在的問題主要有：

（一）旅游法適用困擾多，地方旅游立法完善機制缺失。其一，《旅游法》實施過程中，旅游業界對《旅游法》有種種誤讀，比如曾誤解認為《旅游法》規定禁止購物和自費項目。法律的本義和對法律的理解存在差距，亟需立法部門予以明確和更正。缺乏地方旅游立法完善機制，法律與實務的沖突和困惑得不到及時化解。其二，2014年寧波市“在線旅游電商”等新興旅游中介業態快速發展，“在線旅游”旅游虛假廣告、低價團、超范圍經營等違法行為游走于法律邊緣，違法執法效果差、違法投機性強，給寧波傳統旅行社造成了強烈沖擊。急需加強在線旅游電商等新興旅游中介業態的旅游經營立法，引導在線旅游電商健康合法經營，提高旅游環境的公平和正義，以避免旅游市場中“劣幣驅逐良幣”的現象。

（二）旅游執法效果差，旅游綜合執法機制缺失。旅游執法存在的問題主要是：其一地方旅游執法模式單一；其二旅游執法主體的法治意識淡薄；其三地方旅游執法力量薄弱；其四是地方旅游行政執法職能缺乏社會監督和內部考核評價機制。究其原因，主要是沒有根據《旅游法》規定，及時健全地方旅游綜合執法機制。

（三）旅游投訴解決不暢，旅游便捷司法機制缺失。旅游糾紛投訴渠道單一、旅游糾紛投訴機構不健全，使得旅游糾紛投訴處理效率低下，旅游者合法權益得不到及時維護，旅游經不法經營得不到有效遏制，使得旅游法治環境缺乏效率和正義。旅游司法也存在效率低的問題：其一司法機關缺乏必要的審判新領域、新類型旅游糾紛案件的審判依據；其二以司法方式解決旅游糾紛案件的成本過高，缺乏靈活快捷的案件審判機制。

（四）旅游法治意識弱，旅游法治教育和培訓機制缺失。當前旅游執法中依然欠缺“依法治旅”的法治意識，存在執法不依法、地方保護等現象。《旅游法》宣講雖有開展，但旅游法治教育沒有形成體系化，旅游相關主體的“旅游法治思維和法治素養”沒有得到有效提升，缺乏系統性、有效性的旅游法治分類教育和培訓機制。

（五）旅游法治文化弱，旅游法治信息化宣傳機制缺失。據調查，2014年寧波市在公務旅游市場萎縮的情況下，家庭休閑旅游在游客中的比例達到70%以上，成為市場新主力軍。家庭休閑旅游多采取自助游形式，因沒有專職導游人員的提示和服務，旅游不文明、維權不理性現象尤為突出。人人共建旅游法治文化也是旅游法治環境建設的重要一環，新媒體時代通過旅游法治信息化宣傳機制，以“文”化人，營造全民自助旅游時代的旅游法治環境。

三、基于《旅游法》框架下的寧波市旅游法治環境協同共建機制研究

（一）旅游法治環境協同共建“硬”機制。（1）建立地方旅游立法完善機制，實現有法可依。良法是善治的前提。寧波市作為計劃單列市，具有地方立法權，為建立旅游立法完善機制奠定了基礎。根據《旅游法》法律制度和立法精神，著重開展兩方面地方旅游立法：其一是，加強《旅游法》后續立法，對普遍性誤讀的條款，制定相關實施細則、司法解釋及地方行政規章，使旅游法實施能有效落地，使旅游法與現有政策法規、行業規則能有效銜接，解決法律適用上的困擾，樹立法律權威。其二是加強在線旅游電商等新興旅游中介業態的立法，將“在線旅游”經營裝入法律籠子，及時懲罰“在線旅游”普遍存在的旅游虛假廣告、低價團、超范圍經營等違法行為，彌補旅游立法的這塊短板，促進旅游法治環境的公平。（2）建立旅游綜合協調和監管機制，實現執法必嚴。圍繞旅游市場秩序的突出問題，建立旅游綜合協調和監管機制，加大對不法經營者執法力度，營造市場有序、管理有序、出游有序的旅游法治環境。1）建立協同機制，明確執法職責。堅持“協同共建”理念，建立政府牽頭的綜合監管機制，統籌協調本轄區的旅游業發展和監管。一是健全由政府牽頭、部門分工負責的監管機制，明確縣級以上人民政府統籌協調旅游業發展和管理職能，明確旅游局、教育局等部門在旅游發展事業上的職責；二是健全旅游聯合執法機制，整合旅游、公安、工商等旅游執法職能，消除多頭執法，也避免真空執法； 三是建立社會監督機制，通過網絡平臺定期對旅游法治行政履職情況進行評議，將評議結構進行公示并納入行政考核體系。2）建立執法機制，維護法律威嚴。其一，加強執法隊伍，確保執法力量。從執法隊伍數量上，增加旅游執法人數，確保執法力量；從執法能力上，通過培訓加強法治能力和素養；從執法成效上，建立激勵考核機制。其二，創新執法渠道，確保違法必究。一是建立旅游投訴統一受理機制，通過旅游投訴發現旅游違法、懲治旅游違法，同時解決旅游投訴無門和旅游投訴解決效率低的問題。二是建立多元化、信息化的行政執法平臺，建立旅游網絡投訴中心、旅游違法網絡舉報中心、旅游經營服務不良信用公示平臺，使監管常態化、信息化、有效化。重點聯合電信、網絡運營商查處在線旅游電商惡性低價競爭、“黑網站”發布虛假旅游廣告等違法經營行為，規范在線旅游經營和服務。三是建立跨地區協同執法機制，旅游具有跨區域性，組團社和地接社因為利益取向不同，常出現地接社違反旅游合同、“買團賣團”等違法行為，需建立跨區域聯動協同執法機制，確保組團社和地接社在旅游服務上的一致性和合法性。（3）建立旅游便捷司法機制，提高維權效率。司法機關在旅游法治環境建設中具有后期保障作用。針對旅游司法效率低的問題，提出兩方面建議：其一，加強新類型旅游糾紛案件的司法研究，提出司法建議，為基層法院審判提供司法建議；其二，建立旅游快捷司法機制，在重點旅游區或旅游黃金季節設置專門的旅游糾紛審判庭，即時受理和審理，采用速裁程序處理旅游糾紛，降低維權成本，提高維權效率。如海南省各級法院已在全省設置27個旅游訴訟服務中心和27個旅游法庭，以審判旅游糾紛案件，為破解這一難題作了大膽的的探索與嘗試。

（二）旅游法治環境協同共建“軟”機制。（1）建立旅游法治分類教育和培訓機制，養成旅游法治思維和法治素養。根據旅游法治既是“治官”，也是“治民”的內涵，旅游法治要加強旅游行政部門依法行政的法治思維，但絕不僅僅是旅游行政法治，也要加強旅游經營者依法辦旅、旅游從業人員依法履職、旅游者依法文明旅游的法治素養。全民旅游時代應建立全民旅游法治理念，建立旅游法治“分類分層”教育和培訓機制：其一，加大旅游院校的旅游法治教育，提高旅游專業學生的旅游法律素養；其二，完善旅游法律實務培訓體系，提高旅游從業人員的法律思維和法務能力，養成依法經營、依法履職、依法解決旅游糾紛的職業習慣；其三，建立旅游行政部門的旅游法律服務與執法培訓體系，提高旅游行政執法的法治思維；其四，建立旅游法律知識宣講教育機制，提高廣大旅游者的維權自覺性和法治素養。（2）推進旅游智慧信息化建設，養成旅游法治文化。旅游法治環境建設，從法律制度層面來講，《旅游法》使旅游業有法可依，具有里程碑意義；但從法治文化層面而言，任重道遠。所謂法治文化，是包含公平、正義、合法等價值內化為人的思維習慣、行為規則、自覺行為。人人營造法治文化，法治文化影響人人，從而深化旅游法治環境建設。那么，如何有效提升旅游法治文化建設呢？國家旅游局提出，爭取十年時間，初步實現信息技術的“智慧旅游”。結合新媒體時代信息傳遞網絡互連化的特點，開展智慧旅游建設，通過微信、微博、網站搭建智慧旅游網絡，推廣智慧旅游應用，包括智慧旅游資源、智慧旅游服務、智慧旅游接待、智慧旅游營銷、智慧旅游投訴，耳濡目染、潛移默化地提升旅游法治文化，形成守法光榮、違法可恥的文化氛圍，增強弘揚法治、厲行法治的自覺性。

參考文獻：

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