檢察機關請示制度芻議

陳鵬飛，李文棟

(重慶市北碚區人民檢察院，重慶400711)

下級檢察機關在辦案過程中遇到難辦事項，向上級檢察機關請示是較為常見的做法。但是檢察機關請示制度在立法上缺乏直接依據，在司法中也存在運行上的困境，在理論上缺少必要的關注，如何使請示制度更好地發揮功能，是實務界與理論界共同面臨的問題。

一、檢察機關請示制度運行困境

(一)請示動機“不單純”

下級檢察機關的動機“不單純”是現實存在的，下級檢察機關往往出于規避風險、轉移壓力的動機才向上級檢察機關請示。之所以會出現動機“不單純”，一個重要原因就在于現行考核機制的異向指引。考核機制對檢察官辦案質量進行了嚴密的數目化管理，并通過這種量化管理推動檢察官與檢察機關實現特定的目的。［1］數字化管理體制下，多達數十種考核指標時刻左右著檢察官辦案傾向，并對檢察官個人利益有著直接影響，加之嚴格的錯案追究制度，使得檢察官在遇到難辦案件時，首先考慮的就是如何規避風險、轉移壓力，使考核數據更為華麗。對于難辦案件向上級檢察機關請示，并按請示結果來處理，能夠有效地將風險或者說是責任轉移到上級檢察機關。

請示制度本是下級檢察機關解決疑難問題的一個途徑，用之得當能夠有效地提升辦案質量，但現實卻并未能實現制度構建時的初衷。檢察官辦理案件，法律是唯一的依據，從事法律事務的動機只能是更加準確地適用法律，而不是如何使自身利益最大化，檢察官應當在辦案過程中置自身利益于案件之外。司法實踐中，檢察官基于上述“不單純”的動機，各種請示層出不窮，其中確實有些問題需要請示上級院，但也有相當一部分的請示未必是真正的疑難問題。

(二)請示結果性質不確定

部分下級檢察機關沒有正確地認識到請示結果的性質，對待上級檢察機關作出的批復也存在著認識上的分歧。上級檢察機關的批復是其實施領導權的方式之一，下級檢察機關必須執行，但也有少數觀點認為批復不是法定規范性文件，因而不具有約束力。對于后一情形，則完全忽視了請示制度的性質，違背了檢察一體化原則，對司法權威的損害也是顯而易見的。但在實踐中，由于上級檢察機關對下級檢察機關的請示多為同意，這樣就被“狡猾的”檢察官所利用，將自己傾向的意見上報請示，并使上級檢察機關產生先入為主的作用，這樣就合理地利用上級檢察機關實現了自己的目的，且將風險轉移到上級檢察機關。

有的上級檢察機關對于下級檢察機關的請示做出的批復，一律要求下級檢察機關執行，這一做法本無不妥，但請示制度在程序上缺少一個救濟的回旋空間。請示與批復畢竟只是全案的一個斷片情節，下級檢察機關請示時以及上級檢察機關做出批復時難免會出現疏漏，一旦批復有誤，強制要求下級檢察機關執行就有可能造成不可挽回的損害。實踐中也存在另一個極端情形，一些上級檢察機關基于風險考慮，對于下級檢察機關的請示不甚重視，做出批復也是象征性的、程序性的完成，模糊性批復甚至僅僅口頭批復，至于下級檢察機關是否執行、如何執行也不聞不問。請示及批復都是司法活動，具有法律事務應有的嚴肅性，過于隨意的態度必將影響下級檢察機關的判斷與選擇，一旦這種隨意性形成風氣，就完全有可能造成下級檢察機關對批復做選擇性處理，甚至成為試探上級檢察機關的工具，長此以往，必將嚴重損害司法權威與公信力。

(三)請示制度功能異化

請示作為上下級檢察機關之間常態化的溝通方式和渠道，一方面，體現了上級檢察機關對下級檢察機關的領導，以及下級檢察機關對上級檢察機關的服從性。另一方面，實踐中上級檢察機關的辦案能力與辦案經驗確實要勝出一籌，對于一些疑難問題，上級檢察機關能起到一錘定音的作用。但是，請示制度在發揮其特有功能的同時，也侵害了檢察官應有的獨立性。盡管檢察官的獨立性不如法官那么明顯，但并不意味著檢察官的獨立性可有可無。檢察官所處理的法律事務，是根據法律知識、法律思維及生活經驗進行的，在判斷是否需要對犯罪嫌疑人或被告人采取相應的處理措施時，不能受到過多的干擾，從而影響公正的處理。一些下級檢察機關基于各種利益考量，對于本不需請示的問題，也指令檢察官請示。事實上，實踐中關于請示制度的運行存在著誤區，認為所有的請示以及上級檢察機關對請示內容的批復都是檢察一體化的當然結局，沒有認識到檢察官獨立的必要性，以致在體制上不斷強化檢察一體化，機制上卻越來越傾向于保障檢察官必要的獨立性。［2］

二、檢察機關請示制度存在的合理性

司法實踐中，下級檢察機關在辦案過程中遇到難辦事項，向上級檢察機關請示是通行做法。一直以來，關于檢察機關請示制度的存在是否合理，或存或廢，存在一定爭議，有觀點主張直接廢除該制度，或者以訴訟化機制取而代之，也有觀點主張保留請示制度。筆者贊同保留的觀點，該制度的實踐運行固然存在一些問題，但其也有著不可替代的功能，因噎廢食的做法并不可取。檢察機關本來就不是完全獨立的，實行的是一體化領導體制，下級檢察機關向上級檢察機關請示，并服從上級機關的決定，是符合訴訟法理與司法實踐的。固然在立法上存在一定的不足，實踐運行中效果也有待提高，但這只是立法技術與實踐操作層面的問題，不是否定其功能與價值的理由。請示存在有著現實的合理性基礎，應當對其施以改良性措施，使其更好地發揮獨有功能。

(一)保留請示制度是實踐中司法水平差異化的現實需要

毋庸置疑，實踐中各級檢察機關之間的司法水平參差不齊，一般而言，上級檢察機關的司法水平要高于下級檢察機關，這也是司法實踐中實際存在的現象。上級檢察機關往往承擔著重大、復雜的疑難案件的辦理，在處理棘手的問題上，上級檢察機關有著更為豐富的經驗。并且，上級檢察機關在辦案人員的選撥上，一般從有著豐富的基層司法工作經驗的基層檢察機關辦案人員中擇優選拔，或者招錄有著較高教育程度的法學人才，使得上級檢察機關的辦案隊伍素養更高。因此，無論是從辦案經驗、辦案能力還是人員素養，上級檢察機關顯然要更勝一籌，在理解和處理疑難問題的能力上，值得下級檢察機關信賴。下級檢察機關遇到難以應對的問題時，向上級檢察機關請示符合現實需要，也是解決疑難問題的理想途徑。

(二)保留請示制度是排除干擾、公正辦案的現實需要

幾十年以來，我國一直在加強法制建設，但是實踐中仍然存在著一些非法治因素，如來自于行政、人情等，檢察官此時所面對的就不是法律問題，而是政治問題或人情問題。非法治因素嚴重干擾了司法獨立，對檢察權公正、獨立行使造成了極大傷害，在這種情況下，檢察機關如何保證堅守法律底線，既需要勇于排除干擾的勇氣，更需要靈活處理的智慧，請示制度在化解這一困境方面有著特殊的作用。檢察機關要恪守法律的底線，還要成功地排除干擾，就必須找到排除干擾的“借力點”，請示制度的存在，能夠為檢察官排除干擾，依法辦案提供“著力點”。面對不當干擾，檢察官或檢察機關獨立應對的方式和結果往往不是最佳的，而請示制度則在解決問題的同時，將壓力適當轉移，從而靈活地排除干擾。不難想像，在我們這樣一個不具有法治傳統的國家里，很難在短期內就根除非法治因素對司法的干擾，請示制度也有著長期存在的現實需要。

(三)保留請示制度是加強監督的現實需要

檢察機關權力顯赫，其工作業務直接關系被追訴人的自由與生命，如果任由下級檢察機關自行判斷并處理，則不可避免地造成權力濫用或者權力尋租，適當加強對檢察權力運行的監督勢在必行。尤其是疑難案件或者案件中的疑難問題，往往存在著更大的處理空間，加之這類案件往往具有較高的敏感性，檢察機關如何處理直接影響社會糾紛的化解。保留請示制度，可以將部分疑難問題納入上級檢察機關視野，在指導下級檢察機關如何處理的同時，也對下級檢察機關起到一定的監督作用。如果說法官判斷是非曲直，必須在公正、獨立的環境之下冷靜思考，那么檢察機關追訴犯罪就有必要接受一定的監督。

三、檢察機關請示制度的完善

(一)健全考核機制

下級檢察機關請示動機“不單純”，其根源就在于現行考核機制的不當引導，沒有考核不行，考核不當又容易導致實踐效果的走樣，如何通過考核實現利益平衡需要相當的技術和智慧。只有堅決取消不合理的考核指標，優化考核方式，鏟除導致請示動機“不單純”的土壤，才能從根本上規范請示行為，“純潔”請示動機。筆者認為，有必要取消諸如撤案率、不起訴率(或起訴率)、無罪判決率等考核指標，積極引導檢察機關正確行使職權，而不是考慮如何規避風險。與此同時，還需要優化考核方式，改變當前完全數目化的考核方式，劃定一個合理的區間，允許檢察工作存在一定的波動，只針對超過考核區間值的異常情形進行質量評查和責任倒查。［3］司法活動是一種社會科學，往往具有相當的模糊性，不能像自然科學那樣具有精準性并可以量化，允許檢察官的辦案方式與辦案結果在一定的區間內波動，是符合社會科學運行規律的。只有消除不當考核機制的土壤，才能從根本上凈化司法環境，使檢察官在從事法律事務時只考慮法律和證據，而不是顧慮自身利益和風險。只有排除下級檢察機關與檢察官的自身考核利益考量，才能從根本上減少不良請示，使請示僅僅服務于辦案需要。

(二)明確請示結果的法律性質

上級檢察機關對于下級檢察機關的請示做出的批復是何種性質，是否具有約束性?下級檢察機關是否必須執行?目前還存在一定的分歧。筆者認為，上級檢察機關做出的批復當然具有約束性，下級檢察機關當然應當執行。基于檢察一體化原則，上級檢察機關領導下級檢察機關，這一領導不僅包括行政事務上的領導，還包括辦案上的領導。上級檢察機關對下級檢察機關的請示做出的批復也是實施領導的一種形式，下級檢察機關如果可以不執行，就存在著邏輯關系上的悖論。如果上級檢察機關的批復不具有約束力，下級檢察機關可以選擇性執行，那么該制度也就沒有存在的必要性，必將嚴重損害檢察機關的權威性，最終破壞檢察體制的基石。

在明確請示結果法律性質的基礎之上，還應當注意到這一制度設計缺乏救濟的缺陷。筆者認為，應當從請示撤回機制、再議機制與移送管轄機制三個方面進行修復。首先，下級檢察機關在提請請示之后，如果發現有不需要請示的，在上級檢察機關做出批復之前可以撤回請示。其次，對于上級檢察機關做出批復后，下級檢察機關認為存在嚴重問題，如果執行會造成嚴重司法不公的，可以就爭議點提出再議。針對再議問題，可以將全案報送上一級檢察機關進行審查，再議結論為最終結論。最后，可以適當借鑒請示訴訟化觀點，利用移送管轄制度處理相關問題。可以參考最高法院于2010年公布的《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》第三條規定，如果下級檢察機關在辦案過程中發現存在重大、疑難或者新型案件的，超出下級檢察機關辦案能力之外的，或者直接由上級檢察機關辦理更為合適的，可以跳過請示環節，直接移送上級檢察機關管轄，這樣既解決了難辦案件問題，又避免了向上級檢察機關請示滋生的各種問題。

(三)保障檢察官必要的獨立性

檢察官辦案需要一定的獨立性，請示程序中，是否應當請示上級檢察機關應當尊重檢察官的判斷。要正確理解檢察一體化的正確涵義，并非所有事項都理所當然地向上級請示，而是特定的事項才有必要請示，檢察機關不能為了自身利益需要要求檢察官去請示。令人欣慰的是，我國司法改革正在穩步推進，其中加強檢察官辦案自主權是改革的一個重要方面，以制度保障檢察官必要的獨立性。

［1］毋愛斌.司法權獨立行使的審級保障——以案件請示制度為切入點［J］.云南大學學報法學版，2014(3).

［2］陳衛東.檢察一體化與檢察官獨立［J］.法學研究，2006(1).

［3］張明楷.刑事司法改革的斷片思考［J］.現代法學，2014(3).