傳統村落生態補償機制研究

李軍紅

傳統村落生態補償機制研究

李軍紅①

作為在利益相關者之間調節和配置利益關系的一種有效工具，生態補償機制在傳統村落的保護與開發中發揮著重要作用。目前我國已初步形成了以財政補貼為核心、以市場運作和社會捐助為補充的傳統村落生態補償機制，但仍面臨產權制度、法律體系、價值評估和補償標準體系等方面的制度困境。我國應建立以完善的法律保障為前提，涵蓋前置定位機制、補償運行機制、保障反饋機制的生態補償機制，保障傳統村落的完整性、真實性和延續性。

傳統村落；生態補償；機制

傳統村落，又稱古村落、歷史文化名村，擁有較豐富的物質形態和非物質形態文化資源，具有較高的文化、歷史、社會、生態和經濟價值，在中華文明的傳承中居于重要位置。生態補償作為保護與開發傳統村落的一種有效工具，在平衡傳統村落的資源保護、開發利用過程中起著不可替代的作用。在對傳統村落的保護性開發利用中有必要引入生態補償理論，研究建立傳統村落生態補償機制。

一、實踐做法

近年來，為保護傳統村落，我國政府先后出臺了 《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《關于切實加強中國傳統村落保護工作的指導意見》和 《關于加強國家級文化生態保護區建設的指導意見》等法規和規范性文件，從不同的方面對傳統村落進行生態補償。在實踐中，堅持“誰破壞誰恢復、誰使用誰付費、誰受益誰補償”的原則，以政府財政補貼為核心、以市場運作和社會捐助為補充的生態補償機制的雛形業已形成，利益相關者的權利義務關系得到調整、重組和再分配，一定程度上保護了傳統村落。近年來我國相關的實踐做法主要有：

（一）財政補助

目前，傳統村落最主要的生態補償方式就是來自政府的各類財政補貼、補助。例如住房城鄉建設部、文化部、財政部等部門已經將兩批共600個傳統村落列入中央財政支持范圍的中國傳統村落名單，首批受益的村落平均每村可獲300萬元資助，用于傳統建筑保護利用、區域生態環境修復、歷史環境要素維復、文物保護等傳統村落保護項目。文化部按照每人每年8 000元的標準對國家級非物質文化遺產項目代表性傳承人予以資助，①新華社：《首獲中央財政支持傳統村落保護仍 “喜中有憂”》，2014年10月30日，參見http：／／www.gov.cn／xinwen／2014－10／30／content＿2773076.htm。補償、鼓勵傳承人活態傳承非遺項目所做的努力和付出。安徽以提供維修費用的方式，對列入 “百村千幢”工程的傳統村落古民居開展搶修保護，②本報記者：《黃山市 “百村千幢”工程擴面提質推進轉型升級》，《安徽日報》2014年1月8日。這實際上包涵著生態補償的性質，彌補房屋產權人看護歷史建筑的付出和居住的不便，鼓勵其繼續居住、維護古民居。

（二）破壞者賠償

我國 “環境保護法”“文物保護法”等法律確立了 “污染者付費”“破壞者承擔責任”的制度，對于因資源開發、生產經營而造成傳統村落資源破壞、生態環境污染的單位和個人，應由其承擔污染治理、環境要素恢復等費用，并賠償所造成的損失。例如，云南建水縣的部分企業違規采砂，破壞了當地傳統村落的生態景觀風貌，當地執法部門已責令責任人修復生態環境。但有些行為給傳統村落造成的破壞后果是不可逆的，如紹興市三江村，長期受袍江工業園內企業的嚴重污染，成為 “癌癥村”，村民因無法正常生活而被整體搬遷，村民雖得到補償款約10億元，但這一600年的古村落將不復存在。

（三）使用者付費

使用者付費是指建立傳統村落文化資源有償使用制度，向游客、旅游經營單位或個人收取的資源使用費或者資源維護費，并專款專用于當地自然和文化資源的保護。實行使用者生態付費，實質上是運用經濟手段來調節利益關系，使傳統村落文化遺產資源的使用者支付費用，用于補償傳統村落文化遺產因開發利用所帶來的損耗。例如，湖南省湘西土家族苗族自治州的拉毫村、老洞村、磨老村、板栗村、龍鼻村等傳統村落，均將旅游資源有償使用費納入門票價格之中向游客征收，所收取的費用實行專戶儲存、收支兩條線管理，主要用于彌補景區、景點資源的保護、開發、利用以及配套服務設施建設資金的不足。①湘西商務：《我州開征旅游資源有償使用費和旅游宣傳促銷費》，2005年11月1日，參見http：／／hunan.mofcom.gov.cn／aarticle／sj?dixiansw／200511／20051100697914.html。其他歷史文化名鎮名村也以不同形式征收資源使用費，如云南麗江古城鎮的古城維護費，云南玉溪的湖泊治理資源保護費，湖南鳳凰古城的資源保護費，等等。

（四）受益者補償

按照我國 “風景名勝區條例”第38條規定，風景名勝區的門票收入和風景名勝資源有償使用費應當專款專用，保護景區文化資源，補償景區內文化資源產權人的損失。實踐中，一些傳統村落就坐落在風景名勝區內，部分傳統村落的文化旅游公司作為受益者，通過門票的分成、景點專營權的讓渡等方式，補償景區內居民因保護文化遺產資源而付出的成本。如安徽宏村的旅游開發公司，從門票收入中按每人每年3 000元的標準向村民支付補償。

（五）社會捐助等其他補償

這主要包括來自各種基金會、NGO環保組織和熱心人士等的資助，用以扶持傳統村落的保護和開發工作。例如中國民間文藝家協會、中國攝影家協會、中國文學藝術基金會、中國傳統村落保護與發展研究中心共同組織實施了 “中國傳統村落立檔調查”項目，對古村落進行全面摸底調查和清點記錄，截止2015年1月，已完成100個村落的立檔調查。②新華網：《100個中國傳統村落首次擁有自身 “檔案”》，2015年1月21日，參見http：／／news.xinhuanet.com／local／2015－01／21／c＿1114078449.htm。2014年9月，中國民生銀行捐款人民幣1 000余萬元，會同中國扶貧基金會在貴州臺江縣方召鄉反排村發起了“美麗鄉村——反排古村落保護項目”。③新華網貴州頻道：《臺江縣將舉辦 “苗族傳統村落保護與發展”論壇》，2015年3月26日，參見http：／／www.gz.xinhuanet.com／2015－03／26／c＿1114777113.htm。

上述實踐初步搭建了傳統村落的生態補償框架，對保存和維護文化資源，保持傳統村落的完整性、真實性和延續性，起到了積極作用。但是總體來看，與近年來傳統村落消失速度加快、文化資源受破壞嚴重的現狀相比，傳統村落的生態補償機制尚不夠制度化、規范化，補償標準偏低，補償范圍較窄，權利人的合法權益未得到充分的彌補，傳統村落生態保護的力度偏弱，相應的理論研究也不夠深入，相關機制建設仍是一項長期、艱巨的任務。

二、制度困境

生態補償機制的實質在于通過制度方式在傳統村落的利益相關者之間協商、配置源于文化資源要素的利益關系。在這一配置過程中，公平正義的補償目標與各方利益訴求之間的張力，文化遺產保護的目標與經營單位追求商業利益最大化的沖動之間的沖突，傳統村落生態損益補償的單一議題與錯綜復雜的利益格局和激烈的利益博弈之間的分化，將生態補償置于更具人文意味的“利益場”之中。④李奇偉，李愛年：《論利益衡平視域下生態補償規則的法律形塑》，《大連理工大學學報》（社會科學版）2014年第3期。當前我國傳統村落生態補償運行中遇到的諸多難題，源于以下制度困境。

（一）法律體系的結構性缺陷

近年來，我國已開展了傳統村落生態補償立法的實踐，部分地方也做了有益的探索和嘗試。但總體來看，傳統村落生態補償的法律體系存在結構性缺陷，在制度層面上出現了 “保護的落空”，⑤蔣華林等：《西部民族地區生態補償法律問題研究》，《環境保護》2009年第2期。相關立法建設還不能滿足生態補償機制建設的需要。表現為：一是缺少傳統村落生態補償的專門立法。相關規定散見于 “環境保護法”“土地管理法” “水土保持法” “文物保護法”“風景名勝區條例” “歷史文化名城名鎮名村保護條例”等10余部法律法規以及有關部門規章和少量地方立法之中，但是尚未出臺生態保護的專門法律法規，導致生態補償法律制度缺乏系統性和協調性，在實踐中經常出現不同法律規范之間適用沖突的現象，使生態補償難以有效落實。二是主要的法律規范效力等級較低。例如蘇州、黃山、惠州等地方政府制定的地方性規章，雖對本轄區的傳統村落保護和生態補償起到積極作用，但對于跨區域生態補償事件，則因超出適用效力范圍而束手無策。三是部門法的理念之間存在沖突，影響到傳統村落的生態補償。例如按照“文物保護法”規定，列入保護目錄的傳統村落古民居，屬于不可移動文物，村民無權自行對其維修，但很多地方政府卻往往因資金匱乏無力對其進行修復，①胡彬彬：《當前傳統村落演變態勢堪憂——來自農村一線的調查與回訪》，《人民論壇》2015年第6期。導致村民只能看著古民居破敗直至坍塌。而村民打算另蓋新房時，卻受 “土地管理法”第62條 “農村村民一戶只能擁有一處宅基地”規定的限制，無法獲得新的宅基地。兩部法律之間的適用沖突，嚴重挫傷了村民保護古建筑的積極性，導致傳統村落陷入掛牌保護和保護虛置的相悖困境。

（二）產權制度不健全

生態補償機制若要實現在利益相關者之間公平分配權利義務的目標，首先應以明確的傳統村落資源權利邊界為前提，方可在公平效率兼顧的原則下實現利益主體間的合作性博弈，將生態建設的外部性內部化，減少 “公地悲劇”的發生。②陳志永等：《鄉村旅游資源開發的階段性演化與產權困境分析——以貴州天龍屯堡為例》，《熱帶地理》2012年第2期。傳統村落文化遺產資源種類繁多，具有顯著的復合化特性，與之相適應，產權人也呈多元化的特性，這兩者決定了生態補償的復雜性。③唐曉云，趙黎明：《社區旅游資源產權困境及其改善》，《旅游科學》2005年第4期。在實踐中，我國傳統村落存在著產權不清、產權分散、多頭管理的現象，導致產權主體虛化、缺乏針對性，政府、社會組織、企業和個人等各類產權主體無法在制度框架內達成有效溝通和協調，生態補償的多元利益分配和正義價值難以實現。

（三）價值評估體系不完善

完善的文化資源生態價值評估體系是生態補償機制有效運行的基礎。實踐中文化資源生態價值評估存在評估技術落后、理論研究不足等問題，很難得出準確的評估結論。另一方面，囿于評估技術的不足，在實際操作中，對傳統村落居民為保護生態環境而失去發展機會所對應的價值更是難以準確量化。評估結果的不準確，導致生態補償金額無法充分彌補生態服務價值的損耗，可能出現傳統村落開發經營的負外部性和村落居民維護文化生態環境的正外部性之間的沖突，市場機制不能自發配置產品要素，導致生態補償機制失靈。在成本與收益嚴重不匹配的境況下，村民認為得到的補償遠遠不能彌補自己維護古民居、保護自然生態和文化生態所付出的成本，傳承非遺技藝的收入不能滿足生活需要，導致傳統村落喪失文化傳承的動力而加速消亡。

（四）補償標準體系不健全

科學合理的補償標準是傳統村落生態補償機制有效實施的重要前提，受補償評估計算不準確、忽略資源的時空差別、價值核算方法存在缺陷等因素影響，我國傳統村落生態補償標準體系并不健全。一方面生態補償標準不夠明確。部分法律文件只原則性規定了生態補償，但缺乏針對傳統村落具體明確的生態補償標準。另一方面生態補償標準普遍偏低。在現行生態補償實踐中，補償標準過低是普遍存在的共性問題。

三、構建思路

在傳統村落的保護中，生態補償機制作為利益差別的整合器，可以調節成本收益的時空、動態關系，懲治破壞傳統村落的行為，激勵維護傳統村落生態系統的行為。④Pablo Martinez de Anguita，Maria Angeles Martin，Abbie Clare，“Environmental Subsidiarity as a Guiding Principle for Forestry Governance：Application to Payment for Ecosystem Services and REDD＋Architecture”，Agric Environ Ethics，no.27，2014，pp.617～631.為提升傳統村落的保護發展的綜合能力，應當盡快建立完善以政府調控為主軸，以市場調節為手段，以法律保障為前提的傳統村落生態補償機制，本文認為，我國傳統村落生態補償機制應當包括前置定位機制、補償運行機制、保障反饋機制3大系統。

（一）前置定位機制：產權制度與補償原則

明晰的產權制度是傳統村落生態補償機制的前提條件。應合理安排傳統村落產權關系的頂層設計，在法律上理順產權人的權利及義務。首先，對于國家和集體所有的自然遺產資源而言，應解決所有者缺位和代理人風險的問題，明晰所有者與代理人之間的權利義務關系，厘清代理人與所有者之間、代理人與文化企業之間、文化企業與游客之間的3類關系。其次，對于物質文化遺產而言，應借鑒域外制度，明確歷史建筑的雙層產權制度。美國、意大利、日本等國家規定，被確定為歷史文化遺產的建筑實行雙層產權制度，房主僅享有該建筑內部的所有權或使用權，建筑物外部結構的所有權歸政府，這為政府提供生態補償、居住人應按要求維護古建筑面貌提供了法律依據。我國應當立法，明確對于傳統村落的歷史建筑，國家享有所有權，個人只具有使用權，應負有保護、維護古建筑的義務。另外還應修改 “土地管理法”等相關配套法律，消除法律適用的沖突。第三，明確非物質文化遺產的產權制度。我國非物質文化遺產的產權應當實行雙軌制，即已獲政府認定的傳承人，可以作為生態補償的受償主體；而對于無法確定具體傳承人的民族性、地域性較強的非遺技藝，當地村落整體應被確定為傳承人接受補償。

補償原則是傳統村落生態補償機制的定位條件。構建傳統村落生態補償機制，除應遵循“誰污染誰補償、誰利用誰補償、誰受益誰付費”的通用原則外，還要堅持以下特殊原則：（1）完整性原則。完整性原則是指兼顧村落空間、時間和價值的完整性，通過生態補償，既保持村落、建筑以及周邊自然環境的整體空間形態和內在關系，保護各個時期的歷史記憶，又恢復和補償傳統村落的歷史、文化、藝術、科學、經濟、社會、生態等價值。 （2）真實性原則。真實性原則是指兼顧文化遺產存在、形態和內涵的真實性，通過生態補償，杜絕化遺產造假和抄襲，避免填塘、拉直道路等改變歷史格局和風貌的行為，保持民俗的純粹性和村民生產生活的真實性，防止傳統村落的過度商業化。 （3）延續性原則。延續性原則是指兼顧經濟發展、傳統文化和生態環境的延續性，通過生態補償，既讓村民享受現代文明成果，又能傳承優秀的傳統價值觀、傳統習俗和傳統技藝，避免以犧牲生態環境為代價過度開發。①中華人民共和國住房和城鄉建設部：《住房城鄉建設部文化部財政部關于加強傳統村落保護發展工作的指導意見》（建村 ［2012］184號），參見http：／／www.mohurd.gov.cn／zcfg／jsbwj＿0／jsbwjczghyjs／201212／t20121219＿212337.html。（4）公平原則。公平正義是傳統村落補償機制的一項重要基本原則。在傳統村落面前，每個人都平等的具有欣賞文化遺產、享受生態服務價值的權利，同時也負有保護文化資源的義務，污染者和破壞者應承擔彌補和恢復生態環境的責任。受益者應對付出保護代價的村民提供一定的經濟補償，這體現了公平正義原則。

（二）補償運行機制：主體、方式與標準

明確權利義務主體，解決 “誰補償誰”的問題。按照承擔權利義務的不同性質，生態補償主體分為補償義務主體和受償權利主體。 （1）補償義務主體。生態補償義務主體是指負有生態補償責任或義務，為傳統村落提供資金、實物、技術知識、政策等補償的主體。根據誰污染誰補償、誰利用誰補償和誰受益誰付費的原則以及社會公平原則，補償義務主體主要包括以下4種：傳統村落的破壞者或者污染者；傳統村落資源的使用者；價值生態服務的受益者；社會捐助者。究其類型而言，補償義務主體包括各級地方政府、傳統村落村集體、企業、個人或者基金會、社會團體和國際組織。 （2）受償權利主體。受償權利主體是指按照法律規定或者約定接受生態補償的各級政府、村集體、企業和村民。相應的，受償主體也可分為3類：一是傳統村落文化資源的產權人，可以是資源的所有權人、使用權人，也可以是資源的經營者。二是生態環境破壞的受害者，包括傳統村落的農牧民以及受損的村集體、文化企業，對他們進行補償符合倫理原則和經濟原則。三是生態環境的建設者，地方政府和傳統村落以犧牲當地的經濟發展為代價，在保護當地生態環境中投入了大量的人力、財力和物力，他們有權利接受國家財政和下游政府、企業的補償。

完善補償方式，解決 “如何補償”的問題。應健全完善政府調控、市場配置、社會參與的生態補償方式。一是完善縱橫結合的財政補償方式。一方面，健全中央到傳統村落的縱向財政補償，根據不同傳統村落的生態功效的時空差別，出臺差異化的財政補償辦法，優先補貼重要生態功能區；健全生態保護激勵機制，增加對生態保護成績顯著的傳統村落的政策補償力度。②趙青娟：《青海生態補償法律機制探析》，《攀登》2008年第6期。另一方面，健全受益地區對保護資源地區的橫向補償，橫向的財政轉移支付，具有受益者付費的性質。受益地區政府應按社會經濟規模、財政收入、人口數量等因素綜合確定補償比例，建立財政轉移支付專項基金，也可通過提供技術、設備、資產等實物補償欠發達地區。二是強化市場運作方式。改變過于側重政府補貼、市場功能發揮不足的生態補償模式，應當利用市場行為實現文化資源生態價值的優化配置。建立區域內污染物排放指標有償分配機制，推行排污許可配額交易，以此提高生態補償的效率，加大對污染或破壞資源、環境行為的懲罰性補償力度，完善文化資源有償使用制度。三是鼓勵社會參與的補償機制。健全社會捐助機制，鼓勵社會資本參與設立傳統村落生態補償基金。

確立補償標準，解決 “補償多少”的問題。我國傳統村落生態補償機制應建立動態的、開放的和多樣化的補償標準體系。一是豐富補償標準的評估核算方法，結合傳統村落生態補償個案的具體因素，綜合運用條件價值評估法、支付意愿法、受償意愿法、機會成本法和資源價值法等評估方法進行測算，相互比較，得出定量化的補償標準。二是充分考慮傳統村落的資源稟賦和時空差異，建立生態補償標準評估體系。評估體系應當結合傳統村落資源的稟賦特征，充分考慮傳統建筑的年代久遠度、稀缺度、規模、完整和豐富程度，村落選址和格局的保存完整度、規劃營造的科學合理度、與周邊自然風貌的協調性，非物質文化遺產的稀缺度、種類豐富度、連續傳承時間、傳承活動規模、活態傳承狀況、與村落及其周邊環境的依存程度等，評估結果應充分體現傳統村落時間和空間的差異性，適當拉開不同類別補償差距，實現實質上的公平。生態補償標準評估體系還應實現與住建部等部門印發的 《傳統村落評價認定指標體系 （試行）》的對接，契合傳統村落保護價值的評價認定要求。①中華人民共和國住房和城鄉建設部：《住房和城鄉建設部等部門關于印發 〈傳統村落評價認定指標體系 （試行）〉的通知》（建村［2012］125號），參見http：／／www.mohurd.gov.cn／zcfg／jsbwj＿0／jsbwjczghyjs／201208／t20120831＿211267.html。差異化補償標準可對不同類別的文化資源確定不同的補償，對同一類別的資源依據空間因素確定不同的補償標準。三是建立標準的動態調整機制，結合通貨膨脹、社會發展狀況、科技水平等因素，定期對生態補償標準進行動態調整。四是引入市場協商機制確定生態補償標準，由補償權利主體和受償權利主體通過協商磋談，綜合平衡相關利益者的承受能力，共同確定市場化的補償標準，使市場機制的資源配置發揮更大的作用。

（三）保障反饋機制：監管、評估與救濟

完善傳統村落生態補償監管機制。補償監管機制應包括兩方面內容：一方面，對造成傳統村落毀壞或污染文化的行為實施監管，保證負有補償責任的主體不會漏網。建立傳統村落動態監測信息系統，收錄村落文化資源基本情況、保護規劃、建設項目等信息，對傳統村落的保護狀況和規劃實施進行跟蹤監測，及時發現違法破壞傳統村落的行為，責令責任主體進行補償，并監督其落實補償責任。另一方面，對補償方式和途徑實施監管，確保補償措施落到實處。加強對生態補償款項的監管，確保國家財政生態補償金及時足額支付到受償權利主體手中，防止被截留挪用；確保稅收減免、政策扶持等補償措施落地坐實。

建立傳統村落生態補償績效評估機制。績效評估機制是對生態補償實施效果的評估和反饋，是影響生態補償效果的重要因素，通過反復的評估、反饋、修正，能夠推動生態補償動態完善。一是先建立生態補償績效評價指標體系，指標體系應包括資源生態價值、生態服務、生態社會等方面的相關內容。二是應設定合理的績效標準，明確近期、中期和遠期建設目標，正確判斷當前文化生態補償所對應的績效等級。三是得出績效評估結論、提出改善措施，反饋、調整和優化生態補償的各個環節。

健全傳統村落生態補償的權利救濟保障機制。羅馬法諺云：“無救濟的權利不是真正的權利”，我國應建立完善的權利救濟保障機制，確保傳統村落的生態補償權利得到滿足。絕大部分傳統村落生態補償事件可以按照一般的個體訴訟模式尋求司法救濟，實現生態權益，但部分公共的文化資源受到破壞時，并不存在直接的個體受害者。例如企業排干傳統村落附近的沼澤、開礦挖掘臨近山體、破壞村落整體布局等違法行為，破壞了傳統村落自然風貌，但因缺少有直接利害關系的權利人，村民個人很難以受害者的身份提起請求生態補償的訴訟。為解決這一問題，應借鑒國外的環境公益訴訟模式，建立傳統村落生態補償公益訴訟制度，即當受損的傳統村落環境公益無人通過法律訴求保護時，允許當地政府部門、檢察機關、社會團體或公民等作為原告提起公益訴訟，②張式軍，田 捷：《環境公益訴訟基本概念、范圍的界定與原告類型的設定》，參見 《生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會 （年會）論文集》（未出版），2009年，第92～98頁。尋求司法救濟，使生態補償落到實處。

落實前述3大機制，必須健全我國傳統村落的生態補償法律體系，將生態補償納入法治軌道，這也是運用法治思維和法治方式解決生態補償問題的邏輯必然。首先，制定 “生態補償條例”，將其作為生態補償法律體系的核心制度。在 “生態補償條例”中增加專章對傳統村落生態補償機制進行規定，作為處理生態補償問題的基石。其次，完善配套法律規定。在 “文物保護法”“非物質文化遺產保護法”和 “歷史文化名城名鎮名村條例”等相關法律法規中，增加關于規范傳統村落生態補償的可操作性條款。再次，住建部、文化部、財政部等國務院部門應當根據實際需要，制定相配套的行政規章。又次，強化地方立法職能。新修訂的 “立法法”授權設區的市地方行使地方立法權，各市應借此機會，根據當地傳統村落的保護需求，因地制宜，制定規范傳統村落生態補償的配套性、專屬性和操作性的地方立法。最后，還需加強相關法律規范的清理、廢止和解釋等工作，使法律體系具有更強的系統性、協調性和科學性。

（責任編輯 陳 斌）

國家社會科學基金項目 “生態文明視野下我國文化藝術資源產業開發研究”階段性成果 （13CB131）

李軍紅，山東財經大學文學與新聞傳播學院副教授 （山東濟南，250014）。