我國邊疆治理的一般客體與特殊客體

方盛舉，王志輝

我國邊疆治理的一般客體與特殊客體

方盛舉，王志輝①

根據地域的不同，可以把國家治理劃分為腹地治理和邊疆治理。在邊疆治理中與腹地治理相同或相似的國家事務和社會公共事務構成邊疆治理的一般客體；而邊疆省區面臨的特別迫切或特殊的公共事務構成邊疆治理的特殊客體，包括邊疆開發和發展問題、民族問題、國家安全問題、政治認同問題等。區分邊疆治理的一般客體和特殊客體是為了凸顯邊疆治理在國家治理格局中確實具有特殊性，對特殊客體的治理彰顯了邊疆治理在國家治理格局中的獨特價值。

邊疆治理；一般客體；特殊客體

一、邊疆治理的一般客體

邊疆治理是以政府為核心的多元主體為實現邊疆的安全、穩定和發展，依法對邊疆區域內的國家事務和社會公共事務進行管理和處置的活動及其過程。

邊疆治理主體是多元的，不僅僅是政府，但由于政府在國家和社會治理中的獨特地位和優勢，其在邊疆治理中始終發揮著核心作用。除政府外，邊疆治理主體還包括邊疆地區的各種類型的社會組織，包括群團組織、志愿者組織、基層群眾自治組織等等，它們在邊疆治理的過程中也承擔著不同的公共職責，發揮著獨特的治理功能。

邊疆治理的客體就是邊疆地區客觀存在的國家事務和社會公共事務。邊疆的國家事務是指在邊疆范圍內與國家政權的穩定、鞏固和發展具有直接相關性的事務，這些事務具有很強的政治屬性，如國家政權建設、國防、國家政治安全；邊疆社會公共事務是指在邊疆地區與公眾的民生改善具有直接相關性的事務，如經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等，這些事務具有很強的社會屬性，而政治屬性較弱。

邊疆治理是相對于腹地治理而言的，但邊疆治理與腹地治理相比，是有很大差異性的。可以說，腹地治理所面臨的全部事務，在邊疆治理中幾乎都會碰到，而邊疆治理中所面臨的很多事務，腹地治理中卻不一定會碰到。可見，邊疆治理所要管理和處置的國家事務和社會公共事務遠比腹地治理復雜和艱巨得多。我們可以把邊疆治理的客體劃分為兩個部分，一個是一般性事務，另一部分是特殊性事務。邊疆治理中的一般性事務，是腹地治理也必然面臨的事務，它們具有共同的屬性，其治理規律也是相同或相似的。而邊疆治理中的特殊性事務，就是邊疆地區特有的事務，其有自身特殊的內在矛盾性，對其治理也具有特殊的規律性。這些事務如邊防、邊境、邊貿、邊民、跨境民族、跨境婚姻等。正因為我國9個陸疆省區面臨這么多特殊的國家事務和社會公共事務，所以才有系統而深入地研究和探討邊疆治理問題的需要。

邊疆治理的一般客體，就是指邊疆所要管理和處置的國家事務和社會公共事務中，與腹地具有相同或相似性的那一部分事務。不管是腹地，還是邊疆，應該說大部分待管理和處置的公共事務是相同或相似的，沒有本質屬性的差別，其治理理念、治理制度、治理政策、治理方法等都是相同或相似的。我們為了研究的方便，就把這一部分事務稱為邊疆治理的一般客體。在市場經濟條件下，可以把邊疆治理的一般客體分為政治方面、經濟方面、文化方面、社會方面和環保方面。

不管是腹地的治理，還是邊疆的治理，都必須把這些事務管理和處置好，這樣才能保證全社會公共產品和公共服務的順利供給，才能保證全體國民的福利得以實現和提高，才能保證國家治理體系得以存在和發展的正當性。需要特別強調的是，過去有學者認為邊疆治理就是對邊疆特殊問題的治理，這就把邊疆治理的客體范圍大大縮小了，這不利于從系統性角度來理解和看待邊疆治理體系的全貌。所以，我們把邊疆治理的客體有目的地劃分為一般客體和特殊客體，是想闡明兩個觀點：一是對一般客體的治理是邊疆治理的基礎和主要任務；二是對特殊客體的治理才彰顯了邊疆治理在國家治理格局中的特殊意義和價值。

二、邊疆治理的特殊客體：邊疆的開發與發展問題

邊疆治理的特殊客體是指在國家治理格局中，只有邊疆地區才具有的國家事務和社會公共事務，而內地要么沒有這種事務，要么這種事務地位不突出。邊疆治理的特殊客體，由于其有特殊的內在矛盾性，在治理過程中必須采用與腹地治理完全不一樣的治理理念、治理制度、治理政策和治理方法。

在我國邊疆省區面臨的國家事務和社會公共事務中，很明顯有一部分事務要比內地更突出，這些事務或者是由于歷史因素形成的，或者是由于地緣因素形成的，或者是外部力量介入造成的，總之，對這些事務的管理和處置沒有達到理想的狀態，使這些事務以尖銳的社會問題呈現出來，直接對邊疆乃至整個國家的安全、穩定和發展造成了巨大威脅。其中，邊疆的開發和發展問題是處于最重要的地位，是邊疆治理的主要特殊客體。

邊疆的開發和發展問題，是邊疆人民對加快發展、改善民生的強烈愿望與現實中邊疆經濟社會發展水平較落后，不能滿足人們愿望之間的矛盾問題。邊疆人民對本地區經濟社會發展水平落后的價值判斷來自于與其他地區的比較，首先與發達國家相比；其次與周邊相鄰國家相比；再次與內地相比。根據我們長期的觀察，邊疆公眾經常使用內地經濟社會發展的程度來衡量邊疆的發展水平；其次就是用周邊相鄰國家的發展程度來衡量自己的發展水平；把發達國家的發展程度作為衡量標準也存在，但并不普遍。可見，邊疆人民衡量自身發展水平最核心的參照標準就是內地的經濟社會發展程度。

邊疆與內地的經濟發展水平存在很大差距。人均GDP是最能反映地區之間發展差距的一個統計指標。以2013年的統計數據來分析，全國人均GDP為41 804.71元，如果把9個邊疆省區看成一個體系，其人均GDP為39 956.15元，經濟總體發展水平在全國平均水平之下。邊疆總體發展水平與我國最發達地區之間的發展差距為2.5倍。①數據來源于 《中國統計年鑒2014年》，北京：中國統計出版社，2014年，第24～27頁提供的數據，經計算后得出。邊疆人民生活水平與內地之間的差距也較大。農村居民家庭人均純收入和城市居民家庭人均可支配收入，這兩個指標是衡量地區間人民生活水平的主要指標。以2013年的統計數據來分析，農村居民家庭人均純收入全國平均值為8 896元，如果把邊疆作為一個整體來看待，邊疆農民人均純收入是7 810元，最高的上海約是邊疆省區的2.5倍；再看城市居民人均可支配收入，該指標全國平均值為26 955元，如果把邊疆作為一個整體看，邊疆城市人均可支配收入為22 039元，上海城市居民人均可支配收入約是邊疆的2倍。②數據來源于 《中國統計年鑒2014年》，北京：中國統計出版社，2014年，第24頁、第46頁提供的數據，經計算后得出。

從上述幾個典型的經濟發展水平和民生改善水平的指標來看，我國邊疆的經濟社會發展水平明顯比內地差很多。從世界各國國家治理的實踐經驗來看，一個國家范圍內不同地區之間經濟社會發展差距的長期存在，可能會造成以下后果：一是落后地區容易滋生出極端主義思潮，如地區分離主義、民族分裂主義、恐怖主義、極端宗教思想等等，這些思潮根據環境和條件的變化有轉化為極端主義行為的可能性，這對國家整體安全會造成重大的威脅；二是容易為秉持霸權主義、強權政治和新干涉主義的國家進行滲透、顛覆、破壞等活動提供借口，這對維護國家的主權統一和領土完整會帶來極大挑戰；三是在市場經濟條件下，落后地區的優質發展資源，特別是人才資源，容易流失到發達地區，造成落后地區落入發展陷阱，形成惡性循環的發展效應。如果國家治理活動不及時有效地加以干預，則很容易造成落后地區的 “邊緣化” “邊疆化”，這 “兩化”又將進一步加劇前面兩種后果的形成；四是地區之間、利益群體之間經濟社會發展差距的長期存在，是社會心理失衡產生的根本原因。社會心理失衡容易轉化為人們的社會行為失范，對人們的社會行為失范控制不力，特別容易形成類型復雜的社會矛盾。

從以上分析可以得出一個結論：我國邊疆的開發與發展是一個關乎國家前途命運的戰略性、全局性問題，是一個重大的政治問題。正因如此，解決邊疆的開發和發展問題就成為我國邊疆治理首要的任務和課題。可以說，實現邊疆經濟社會的科學發展、和諧發展和跨越式發展，是我國邊疆治理的第一要務。

三、邊疆治理的特殊客體：民族問題

在民族理論研究中，民族問題是一個內涵比較復雜的概念，“民族問題既包括民族自身的發展，又包括民族之間，民族與階級、國家之間等方面的關系”。①國家民族事務委員會，中共中央文獻研究室：《民族工作文獻選編 （1990～2002）》，北京：中央文獻出版社，2003年，第37頁。在當前我國處于社會主義初級階段的歷史條件下，我國民族問題的實質就是不同民族之間的關系問題，包括：漢族與少數民族之間的關系問題、少數民族與少數民族之間的關系問題。

民族問題根據其社會影響的程度，可以分為隔閡型民族問題、矛盾型民族問題和沖突型民族問題。隔閡型民族問題的特點是不同民族之間存在著一定程度的不接納、不理解、不信任、不認同現象 （也就是我們經常說的輕視、歧視或蔑視現象），但這些現象對民族間的交往與合作并不構成破壞性影響。隔閡型民族問題僅僅存在于不同民族人們的心理層面或思想意識層面，并沒有轉化為大規模的行為；一旦民族間的不接納、不理解、不信任、不認同等，從思想意識層面轉化為行為層面的排斥、摩擦，對民族之間的交往和合作造成了一定程度的損害，這種類型的民族問題，就是矛盾型民族問題；當民族之間的不接納、不理解、不信任、不認同程度較深，且導致了民族之間頻繁的、大規模的對立和對抗行為，造成了民族之間交往和合作關系的中斷，這種民族問題就是沖突型民族問題。

根據以上理論來考察我國的民族問題，很顯然我國當前的民族問題是以隔閡型民族問題為主，矛盾型民族問題在一定程度上存在著，而沖突型民族問題是不存在的。

我國9個陸地邊疆省區國土面積約577萬平方公里，占我國960萬平方公里陸地國土面積的60%。在中國大陸13.4億人口中，少數民族人口約1.14億，占大陸人口比例的8.49%。我國9個邊疆省區的人口總量約2.82億，其中少數民族人口0.66億，占邊疆總人口的23.39%。生活在邊疆地區的少數民族人口占全國少數民族人口總量的57.89%。②數據來源于中華人民共和國國家統計局 《2010年第六次全國人口普查地方人口數據公報》中提供的數據信息，經計算后得出。國家統計局門戶網站http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／tjgb／rkpcgb／dfrkpcgb／。其中，廣西、云南、西藏、新疆、內蒙古等5個省區的少數民族人口比例較高，都超過人口比例的20%以上。特別是西藏和新疆兩個自治區，少數民族人口的比例分別占總人口的91.83%和59.9%。總體上看，我國近六成少數民族人口居住在邊疆地區，而且呈現出大雜居、小聚居的分布格局。處于小聚居狀態下的各少數民族之間的差異性是較大的，加上邊疆少數民族均有自己的宗教信仰，且我國邊疆至少有35個少數民族是跨境民族，與周邊國家的相同民族跨境而居。邊疆民族關系中既融入了宗教因素，又融入了國際因素，造成我國邊疆的民族關系相當復雜。

新中國建立以后，我國政府在邊疆對民族問題的治理遵循了先進的理念——民族平等、團結、共同繁榮；設計了科學的制度——民族區域自治制度；實施了合理的政策——干部政策、幫扶政策、宗教信仰自由政策、語言文字政策、風俗習慣政策等，使以往那種沖突型的民族問題，逐漸得到根本治理。但由于民族間自然屬性和社會屬性的差異是長期存在的，民族間事實上的不平等也不是很短時間能夠解決的，于是造成了隔閡型民族問題廣泛地存在著。21世紀以來，受市場經濟大潮的沖擊，邊疆各民族的利益主體意識和權利主體意識迅速覺醒，這使以利益爭奪、權益維護為特點的矛盾型民族問題較快地滋生和蔓延。因此，當前我國邊疆地區隔閡型民族問題和矛盾型民族問題是普遍存在的，若治理不當，或者治理失效，隔閡型民族問題將惡化為矛盾型民族問題，而現有的矛盾型民族問題則惡化為沖突型民族問題，這對維護邊疆的民族團結、經濟發展、社會穩定等是很不利的，甚至對整個國家的安全及其現代化事業都是不利的。因此我國陸地邊疆治理必須把有效治理民族問題作為一個極其重要的任務。

四、邊疆治理的特殊客體：國家安全問題

所謂國家安全，就是國家的各個領域均不受內外破壞性因素的威脅，而按照既定的規則和秩序平穩運行的狀態。國家的各個領域包括政治領域、經濟領域、社會領域、文化領域、生態領域等。在特定的歷史時期，每個國家的各個領域都會形成具有自身特點的規則和秩序，這些規則和秩序保證了這個國家的安定和諧、平穩發展。但是，由于人性中的惡，會使人類的個體或者群體滋生和發展出各種帶有破壞性的思想觀念及其行為，或者以漸進的方式侵蝕既定的規則和秩序，或者以激進的方式顛覆既定的規則和秩序，于是使作為人們普遍追求的國家安定和諧、平穩發展的狀態遭受著威脅和破壞，這就是國家安全問題。

導致國家安全問題的因素來自內外兩個方面。從國家內部來說，有自然資源貧乏、自然災害多發、經濟發展落后、財富分配不均、社會階層流動性不暢、社會公平正義喪失、政府治理能力低下等；從外部來說，有殖民主義、霸權主義、強權政治、干涉主義等因素。當然，內部因素是根本，外部因素是條件，對國家安全威脅最大的還是內部因素，外部因素是重要的影響因素。

“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜。”①2014年4月15日，習近平在中央國家安全委員會第一次會議上的講話，《人民日報》2014年4月16日。我國當前面臨的國家安全問題極其嚴峻，國家安全挑戰是全方位的，我國邊疆地區的國家安全問題表現得特別突出。

邊疆政治安全問題。對我國政權體系和政治秩序存在重大威脅的內部因素有： “三股勢力”（民族分裂主義勢力、極端宗教勢力、恐怖主義勢力），國家分裂主義勢力 （臺獨、藏獨、疆獨、港獨等），意識形態領域的封閉僵化思潮和全盤西化思潮，政權體系內的腐敗問題，國外反華反共勢力培植的 “第五縱隊”等。外部因素主要有：西方大國在國際關系中推行霸權主義、強權政治和新干涉主義政策，并很默契地配合國內形形色色 “反體制”力量的活動，煽動諸如“顏色革命”、街頭政治、暴恐活動等，對我國的政治穩定帶來了很大威脅。在我國邊疆省區，由于政治關系比內地更為復雜，所以其面臨的政治安全的挑戰也更為艱巨。

邊疆國土安全問題。國土包括陸地和海洋。在陸地國土安全方面，新中國建立后，我國與周邊國家對有爭議的地區展開了一系列卓有成效的談判工作，使大部分陸疆劃界取得了進展，這為保證國土安全創造了基本條件。目前，國土安全面臨威脅最大的是海洋國土的安全，在東海與日本的爭端，在南海與菲律賓、越南、馬來西亞等國家的爭端日趨激烈。當然，陸地國土安全問題并沒有完全得到解決，與周邊國家仍存在領土爭端。國土安全問題是一個典型的邊疆問題，如何保證我國的每一寸國土不流失，是邊疆治理的一個重要課題。

邊疆軍事安全問題。軍事安全也稱為國防安全，是一個國家為防備國外武裝力量的侵略或顛覆，借助軍事力量的威懾力和打擊力，捍衛國家主權統一和領土完整，保障國家安全的狀態。在國防的三大領域 （邊防、海防、空防），我國實行的都是積極防御型的軍事安全戰略，而不是擴張型的軍事安全戰略，這就決定了我國陸地邊疆是維護國家軍事安全的重點區域。可以說，國家軍事力量在邊疆的建設越有成效，則邊防越鞏固。但長期以來，受制于我國經濟發展落后的現實，我國國防現代化水平還較低，對陸地邊疆來說，就是邊防體系建設欠賬較多。以我們現有的邊防軍事力量的威懾力和打擊力，只能勝任邊防的被動防御任務，還不能完全適應積極防御的戰略要求。邊疆的軍事安全問題依然是我國邊疆治理的重要客體。

邊疆經濟安全問題。所謂國家經濟安全，是指經濟全球化時代國家保持經濟體系獨立、健康運行，整體經濟福利不受重大侵害和根本威脅的狀態。我國邊疆省區對保障國家經濟安全的價值非常重大。首先，邊疆地區是國民經濟持續發展的新引擎。我國邊疆地區經濟發展的程度普遍較低，在東部經濟轉型升級的陣痛期，完全可以成為東部傳統產業轉移的接續地，一方面可以幫助東部地區盡快完成產業的轉型升級，另一方面也可以保證國民經濟的發展速度不下滑；其次，邊疆地區豐富的自然資源，也保證了國家經濟的安全。9個邊疆省區是我國自然資源相對豐富的地區，國家經濟安全離不開自然資源的持續供給，加快邊疆的開發步伐，就為國家經濟安全提供了保障；再次，與我國接壤的周邊國家的國情是人口多、資源豐富、經濟落后、科技水平低。加快我國邊疆地區與周邊國家的區域經濟合作，充分利用國內外兩種資源、兩個市場，對保證我國經濟安全非常有利。

邊疆文化安全問題。國家文化安全 “是一個國家的文化不被其他文化侵蝕、取代或同化，保持自身的獨特性、獨立性、完整性并不斷傳承和發展的狀態”。②一個國家的文化是這個國家的全體人民在長期的生產、生活實踐中逐漸積累下來的文明成果，表現為精神、制度和器物等三個層面。我國少數民族人口的六成生活在邊疆，具有濃厚民族性、地域性特點的亞文化多元而豐富。不同類型亞文化的 “小、散、弱”等特點，容易被國際上 “文化霸權主義”所利用，造成這些亞文化被西方文化滲透、侵蝕和同化。如近些年來我國西部邊疆國際性宗教 （基督教、天主教、伊斯蘭教等）的滲透非常嚴重。可見，我國邊疆地區不僅客觀地存在著，而且尖銳地存在著文化安全問題。

邊疆的生態安全問題。國家生態安全是指一個國家的自然生態環境能夠不受破壞或者少受破壞，從而為國家的生存和發展提供健康的生態環境條件的狀態。國家生態安全包括水安全、土地安全、草原安全、森林安全、大氣安全、濕地安全、地質安全、物種安全等。國家生態安全狀況直接決定著國民的生活品質，制約著國家經濟社會的發展程度。我國陸疆生態安全的特點是：一方面生態環境較為脆弱，另一方面邊疆地區的生態安全不僅對本地區的生產和生活影響巨大，而且它承擔著整個國家生態安全屏障的作用。所以，在邊疆治理中，有效治理生態安全問題，不僅對邊疆人民生活品質的改善、生產的發展具有重大作用，而且對全國都具有直接的意義。

邊疆的資源安全問題。國家資源安全是指一個國家維系其經濟發展所需的自然資源供給的可靠性狀態。當今世界大多數國家都存在著程度不同的資源安全問題。我國也是一個人均自然資源占有量比較低的國家，決定我國經濟能否長期安全發展的主要自然資源，面臨極為嚴峻的形勢，資源安全問題始終是關乎我國國家安全的重大挑戰。我國陸地邊疆的安全，又對國家資源安全起到重大影響作用，這是因為：首先，決定我國經濟發展的主要自然資源大都分布和儲藏于我國邊疆地區。其次，我國進口自然資源的很大一部分是從邊疆陸路口岸進入的。中緬、中哈、中俄等石油管道及天然氣管道，從周邊國家進口的大量礦產資源等都要通過邊疆省區的口岸進入內地。我國9個陸地邊疆省區對整個國家資源安全的影響較大，所以，保障國家資源安全是邊疆治理的重要任務。

當然，在我國陸地邊疆地區還存在著社會安全、信息安全、科技安全等方面問題，由于其和內地面臨的情況相差不大，沒有更多的特殊性，所以不再贅述。

五、邊疆治理的特殊客體：政治認同問題

所謂政治認同，即社會成員在一定的政治生活和政治發展中所產生的情感和意識上的歸屬感，具體體現為政黨認同、國家認同、制度認同、體制認同、理想認同、政策認同、宗教認同，等等。政治認同既是把社會成員團結和組織起來的重要凝聚力量，又是激勵和促進社會成員共同奮斗與前進的重要思想基礎，同時還是社會成員共同遵循的價值目標和理想歸宿。①包心鑒：《當代中國的政治認同》，《光明日報》2014年4月9日。

政治認同問題，就是一定的政治共同體中的成員所具有的某種政治認同感達不到理想的狀態，可能對政治共同體的基本生存和健康發展造成潛在的威脅。譬如一個國家的公民對國家的認同感不理想，就可能威脅國家的安全和穩定；一國范圍內的公眾對政權的認同感不理想，可能造成該國政權的危機；一國公眾對某項政策的認同感不理想，可能造成該政策的擱置或者執行不下去；公眾對一個政黨的認同感不高，可能導致這個政黨的執政危機或者選舉危機；公眾對某種政治理想或政治價值的認同度不高，則容易導致這種政治理想或政治價值被虛無化。總之，政治認同問題是一個國家政治生活中始終存在，并對政治系統的健康運行直接產生重大影響的問題。

在我國陸地邊疆地區，由于政治生態的復雜性，使生活在這一地區的公眾的政治認同問題要比內地復雜得多。如這一地區生活著30多個跨境少數民族，這些少數民族群眾就客觀地存在著國家認同和民族認同孰先孰后的矛盾心態；我國少數民族大都有真切的宗教信仰，于是在宗教認同與國家主流意識形態認同之間又會產生一定程度的心理糾結；這一地區長期處于開發不足、發展不足的現實，各族群眾的民生還較艱難，于是形成這一地區各族群眾對政權的認同度和政策的認同度不理想；這一地區一直是西方反華反共勢力進行滲透、顛覆的重點地帶，爭奪民心民意的思想文化斗爭一直較為激烈，由于受反華反共勢力的蒙蔽性宣傳，加上我國邊疆基層政權客觀存在著一定的軟弱、渙散及腐敗問題，基層宣傳意識形態工作創新不足、效果較差，于是形成這一地區公眾對執政黨的認同度及政權的認同度不理想的狀況。

總之，我國陸地邊疆地區的公眾對統一的多民族國家的認同、對中國共產黨執政地位的認同、對人民政權合法性的認同、對某些公共政策合理性的認同等存在不足和缺陷，對邊防鞏固、邊疆安全穩定、民族團結和睦等始終都是一種隱患。所以我國陸地邊疆治理的一個重要任務就是要發展完善的治理機制，有效解決邊疆各族群眾政治認同問題，保證邊疆各族群眾的國家認同度、執政黨認同度、政權認同度、政策認同度不斷提高，為邊疆的長治久安和繁榮發展奠定政治心理基礎。

（責任編輯 張 健）

國家社會科學基金重大項目 “中國的邊疆及邊疆治理理論研究”階段性成果 （11＆ZD122）；國家社會科學基金項目“邊疆治理模式績效評估及創新研究”階段性成果 （10BZZ033）

方盛舉，云南大學民族政治與邊疆治理研究院教授、博士生導師；王志輝，云南大學民族政治與邊疆治理研究院博士研究生 （云南昆明，650091）。