準確理解機關事業單位養老保險制度改革

張啟元

近日，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革。這是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，全面深化改革的重要內容，是統籌推進社會保障體系建設，建立更加公平、可持續養老保險制度的又一重大舉措。

《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）規定，機關事業單位實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費；改革基本養老金計發辦法，待遇水平與繳費相關聯，建立多繳多得、長繳多得的激勵機制；建立基本養老金正常調整機制，統籌考慮機關、企事業單位退休人員和城鄉居民的基本養老金調整；加強養老保險基金管理和監督，確保基金安全；做好養老保險關系轉移接續工作，促進人員合理流動；同步建立職業年金制度，形成多層次的養老保險體系；建立健全養老保險籌資機制，確保待遇發放；逐步實行社會化管理服務，不斷提高管理服務水平。

此次改革旨在從制度層面上根本解決養老保險“雙軌制”， 標志著在我國存在了近20年的養老保險“雙軌制”的終結。養老保險“雙軌制”的形成有其特定的歷史成因。但由于退休養老保險制度模式不同，機關事業單位與企業之間的退休費（養老金）待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，凸顯了現行養老保險制度的不公平性。

此次并軌后，機關事業單位工作人員的養老保險將轉變為單位和個人繳費、財政承擔養老保險基金的兜底責任的多渠道籌資方式，形成單位、個人、政府共擔的新機制。

機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好地體現制度公平和規則公平。意味著我國養老保險制度體系的公平性有了質的提升。

一、改革的基本思路。《決定》指出，機關事業單位養老保險制度改革要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，改革現行機關事業單位工作人員的退休制度，逐步建立起獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。

具體改革的基本思路是“一個統一”“五個同步”。

“一個統一”：就是機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相掛鉤的養老金待遇計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險并行的兩大制度平臺，并可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。

“五個同步”：一是機關與事業單位同步改革，避免單獨對事業單位退休制度改革引起不平衡。二是職業年金與基本養老保險制度同步建立，在優化保障體系結構的同時保持待遇水平總體不降低。三是養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，在增加工資的同時實行個人繳費。四是待遇確定機制與調整機制同步完善，退休待遇計發辦法突出體現多繳多得，今后待遇調整要綜合考慮經濟發展、物價水平、工資增長等因素，并與企業退休人員等群體統籌安排，體現再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國范圍同步實施，防止地區之間出現先改與后改的矛盾。“五個同步”突出了改革的系統性和協調性，綜合平衡前后左右的各種關系，有助于形成社會共識，保證改革順利推進。

二、基本養老金繳費和計發辦法。《決定》規定，機關事業單位基本養老保險費由單位和個人分別按照工資的20%和8%共同負擔。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人賬戶儲存額只用于工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。本人繳費工資高于當地職工平均工資3倍的部分不納入繳費基數，低于平均工資60%的，以60%為基數繳費，即“300%封頂、60%托底”。

我國機關事業單位養老保險將建立多繳多得、長繳多得的激勵機制。改革后，基本養老金待遇分為兩部分：一是基礎養老金，以社會平均工資和本人繳費工資的平均值為基數，每繳費1年計發1個百分點，即繳費年限越長，待遇水平越高。二是個人賬戶養老金，累計歷年個人繳費的本息，除以規定的計發月數。

從國務院《決定》附件“個人賬戶養老金計發月數表”可以看出，同樣年齡退休的，計發月數相同，所以繳費越多，待遇水平越高；而同樣個人賬戶積累的，退休越晚，計發月數越少，即除數越小，因而待遇水平越高。按照“多繳多得、長繳多得”的原則建立待遇與繳費掛鉤機制，可以把按勞分配與繳費的權利義務對等起來，有助于提高單位和職工參保繳費的積極性。

改革后，機關事業單位退休人員待遇調整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤，而是與企業退休人員以及城鄉老年居民基本養老待遇調整統籌考慮。這是一個重大變革，有利于逐步建立起兼顧各類人員的養老保障待遇調整機制。

機關事業單位養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用，并納入財政專戶管理。這樣做有利于明確各級財政責任，避免對企業職工基本養老保險基金造成不利影響。

三、 建立職業年金制度。《決定》提出，建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休后，依據其職業年金積累情況和相關約定按月領取職業年金待遇。

在改革中同步建立職業年金非常重要。職業年金實際上是一種補充養老保險，因為基本養老保險制度主要是保基本，其替代率水平與改革前實行的退休費的替代率水平相比存在著一定的差距，通過建立職業年金可以提高退休之后從基本養老保險基金和職業年金所獲得的養老待遇水平，起到補充養老保障的作用。通過在機關事業單位中普遍建立職業年金，可使得這次基本養老制度改革前跟改革后的待遇水平不變或基本上不變，甚至是略有上升。

建立職業年金，可以實現養老保險的多層次保障。基本保障由政府來主導，保障基本水平；補充保險由市場來主導，形成員工的補充待遇。建立職業年金有利于為工作人員的待遇提供更充分持續保障，構建多層次養老保險體系，優化機關事業單位退休人員養老待遇結構，實現公平和效率的并重。

四、建立退休待遇合理銜接的新機制。為了使機關事業單位養老保險制度改革有條不紊順利地推行，《決定》明確，對改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。總的原則實際就是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。“老人”是指改革前已退休的人員，他們原待遇維持不變，并參加今后的待遇調整。“新人”是指改革后新參加工作的人員，他們將來退休時，基本養老金為基礎養老金與個人賬戶養老金兩部分之和。“中人”是指改革前參加工作、改革后退休的人員，是目前數量最大的群體。對他們“逐步過渡”的政策，主要是兩條：一是他們在改革前沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，將來退休時在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的同時，再依據視同繳費年限長短等因素發給過渡性養老金。二是設定一定期限的過渡期，在過渡期內實行養老待遇的新老計發辦法對比，“保低限高”，這樣，基本可以保證原有的待遇水平不降低。

隨著“中人”逐漸退休、“新人”越來越多，過渡性的政策安排將逐步弱化，新制度逐漸居于主體地位，體現了平穩過渡的改革方針。

在未來的養老金構成中，大致是這樣一個結構：基本養老（社保部分）+職業年金（企業年金）+商業保險。其中，基本養老為最低生活要求提供保障，而企業年金和商業養老保險是社會養老保險制度的重要補充。隨著社會經濟的發展、人們生活水平的不斷提高，有尊嚴、體面的養老生活將成為普遍的現實。

（作者單位：遼寧省委講師團）

本欄編輯/白華鮮