淺談農(nóng)村集體土地“三權(quán)三證”分離

摘要：農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的“命根子”。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，充分結(jié)合雙層經(jīng)營體制是我國改革開放以來長期堅持的基本經(jīng)營制度，是農(nóng)村政策的基石。多年來的改革實踐充分證明，這項經(jīng)營制度極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善了廣大農(nóng)民的生活水平。農(nóng)村改革的成功實踐為我國改革開放奠定了堅實的基礎(chǔ)。但農(nóng)民在社會發(fā)展中一直處于弱勢地位。因此，國家在出臺相關(guān)法律、法規(guī)和政策時，傾向于保護(hù)農(nóng)民利益，保障其權(quán)益。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要突破這一束縛，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民不僅僅要求被保護(hù)利益和保障權(quán)益，而且還要如何發(fā)展壯大的問題，給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村更大的發(fā)展空間，這就要求我們順應(yīng)時代的發(fā)展變化，實現(xiàn)“三權(quán)三證”分離，極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村集體土地；“三權(quán)三證”分離；方式；存在問題；建議

中圖分類號： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.03.015

1實現(xiàn)“三權(quán)三證”分離是農(nóng)村工作的現(xiàn)實要求

一是切實保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)的需要。“三權(quán)”的核心是承包權(quán)，國家法律法規(guī)依法保障農(nóng)民承包權(quán)不受侵害，但現(xiàn)實中侵害農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的情況時有發(fā)生，主要原因就是因經(jīng)營權(quán)糾紛而波及承包經(jīng)營權(quán)，如果承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，將最大限度地保護(hù)承包權(quán)。

二是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效途徑。農(nóng)業(yè)要發(fā)展必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)力度，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。從目前調(diào)查情況上來看，有的農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)不托底，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去時間過長沒有保障，如果將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，變?yōu)槌邪鼨?quán)證和經(jīng)營權(quán)證，這樣雙方各持一證，各自放心，必將促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)要種地的農(nóng)民有地種，不想種地的也有人接管，實現(xiàn)雙贏，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化步伐。

2 “三權(quán)三證” 分離實現(xiàn)的具體方式

2.1落實集體所有權(quán)

一是堅持農(nóng)村土地集體所有是維護(hù)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的核心價值所在；二是鄉(xiāng)、村、組三級集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，不是國家公共利益的需要不得征收征用，凡經(jīng)征收征用必將依法予以補(bǔ)償，任何單位無權(quán)隨意處置或者無償使用；三是“落實集體所有權(quán)”，將正確行使所有權(quán)人對土地的發(fā)包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的依法監(jiān)督權(quán)及管理權(quán)。

2.2穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的格局下，承包權(quán)主要體現(xiàn)在承包主體通過過渡經(jīng)營權(quán)而獲得財產(chǎn)收益，在土地被征用或退出后獲得財產(chǎn)補(bǔ)償，以及未來對承包土地的長久收益預(yù)期。

2.3放活土地經(jīng)營權(quán)

承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離之后，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)始終在原農(nóng)戶手中，該農(nóng)戶擁有長期穩(wěn)定的承包權(quán)，能夠穩(wěn)定獲得承包權(quán)的財產(chǎn)收益，并以此為其提供基本生活保障。而經(jīng)營者用于抵押、擔(dān)保的是經(jīng)營權(quán)，由于經(jīng)營權(quán)相對獨立，經(jīng)營者則可以自身持有的、相對獨立化的經(jīng)營權(quán)客體來設(shè)定抵押。經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人，并不影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系。經(jīng)營者到期不能償還抵押債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償，最大限度地保障農(nóng)民的土地權(quán)益。總之，既要有效穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，又要放活土地的經(jīng)營權(quán)。既要保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的合法權(quán)益，又要照顧到土地經(jīng)營者的正當(dāng)利益，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)讓渡雙贏。

3“三權(quán)三證”分離的操作程序

3.1發(fā)證機(jī)關(guān)和對象

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上頒發(fā)承包權(quán)證和經(jīng)營權(quán)證，發(fā)證機(jī)關(guān)為縣級以上人民政府。對于承包農(nóng)戶自行經(jīng)營的，兩證均頒發(fā)給原承包農(nóng)戶，對于采取流轉(zhuǎn)方式但未改變承包關(guān)系的，將農(nóng)村土地承包權(quán)證發(fā)給原承包農(nóng)戶，將經(jīng)營權(quán)證通過變更登記的方式頒發(fā)給流轉(zhuǎn)方。

3.2發(fā)證依據(jù)

土地所有權(quán)證由國土部門發(fā)放。采取家庭承包方式的土地給農(nóng)戶發(fā)放承包權(quán)證和經(jīng)營權(quán)證，承包權(quán)證填寫二輪延包合同面積，經(jīng)營權(quán)證以實際測量面積發(fā)放，發(fā)放程序按六步工作法程序進(jìn)行。采取其他方式承包的土地只發(fā)放所有權(quán)證和經(jīng)營權(quán)證，不發(fā)放承包權(quán)證。鑒于采取其他方式承包的土地問題較多，情況復(fù)雜暫緩發(fā)放，以后依據(jù)合法有效的承包合同，通過村民法定議事程序發(fā)放。經(jīng)營權(quán)證應(yīng)按照地塊發(fā)放，經(jīng)營權(quán)證上的經(jīng)營年限不得超過承包期剩余年限。具體經(jīng)營權(quán)證所記載的內(nèi)容，格式樣本參照承包權(quán)證設(shè)計。

3.3變更程序

受讓方或雙方申請，依據(jù)申請書和經(jīng)營權(quán)證書，流轉(zhuǎn)雙方到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包管理部門辦理經(jīng)營權(quán)證變更手續(xù)，證隨權(quán)走。

4存在的問題

農(nóng)民對兩證的概念和作用認(rèn)識不清，對兩證維護(hù)自己的合法權(quán)益認(rèn)識不到位。部分自己種地的農(nóng)戶認(rèn)為發(fā)放兩證沒必要，會削弱自己的承包權(quán)益。一是地自己種，二是不缺錢，不需要抵押；經(jīng)營權(quán)證抵押貸款可能形成金融風(fēng)險。經(jīng)營者發(fā)生走死逃亡等意外原因造成貸款歸還不上由誰承擔(dān)；其他方式的承包年限，農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)年限長短不一，有的只有一年，如此發(fā)證過于頻繁。

5幾點建議

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)著手研究經(jīng)營權(quán)證抵押貸款的具體操作辦法和程序，建立風(fēng)險防控機(jī)制，確保穩(wěn)定。對于經(jīng)營年限較短的貸款，其額度和期限要確定合理，將金融風(fēng)險降到最小范圍內(nèi)；建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，具體辦理經(jīng)營權(quán)證變更、抵押等業(yè)務(wù)。明確三證持有人權(quán)利和義務(wù)，做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一；加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，提高干部和農(nóng)民對這項工作的認(rèn)識。由要我頒證變?yōu)槲乙C證，讓農(nóng)民由被動變主動。

作者簡介：陳立波，本科學(xué)歷，公主嶺市楊大城子鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理站，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。