對縣域開展“兩權”抵押貸款相關問題的調查

劉立群

（中國人民銀行林口縣支行，黑龍江 牡丹江 157699）

一、基本情況

林口縣轄9 個鎮，2 個鄉，176 個行政村，全縣土地面積303 萬畝，種植面積160 萬畝，可流轉土地面積66 萬畝。通過對各金融機構的調查，目前各涉農金融機構沒有開展土地承包經營權和農房財產權流轉、抵押貸款業務。根據黑金辦聯發［2014］1 號文件精神，縣域金融服務局、人民銀行與農村信用社多次召開聯席會議討論，積極調研摸底，準備選擇一個信用較好的村屯做試點工作，并成立由金融服務局、人民銀行、經管站、信用聯社派專人負責的工作推進組，從土地確權、登記、申請到聯社貸款審批一條龍服務，力爭到6月底做成1～5 戶，起到示范作用，更好地推進縣域土地流轉工作。

二、存在問題

(一)土地確權工作難度大

由于目前地方政府對此項工作重視程度不夠，再加農民固守田園意識嚴重，同時確權涉及部門較多，真正運作起來需要相當的時間。

(二)土地流轉管理服務不到位

目前，由于絕大多數鄉（鎮）還沒有建立起農村土地流轉市場，很多鄉（鎮）干部、村干部對土地承包法律一知半解，認為土地承包經營權流轉是農戶自己的事，鄉鎮、村里不必加強規范管理，這種思想的存在導致農村土地流轉信息渠道不暢，普遍存在“農戶要流轉的流轉不出去，經營者要租賃的租不到土地”的現象，這在很大程度上延緩了通過土地流轉實現土地規模經營的進程。

(三)土地流轉手續不規范

調查顯示，目前農村“熟人社會”的特征依然十分明顯，在進行農村土地流轉中，普遍存在“三多三少”現象，即私下流轉的多，組織流轉的少；轉包、出租或代耕的多，規模轉讓的少；口頭協商的多，書面文字協議的少；這種情況的存在，不可避免地會形成眾多的土地糾紛隱患。土地流轉合同主體錯位依然存在。有些地方村組織還存在著牟取私利、越俎代庖等行為，不召開群眾會議討論決定，直接以村組名義與外來業主簽訂土地流轉合同，將農戶的承包地出租，相關法律手續又不完備，一旦發生自然災害或市場風險，村組織將承擔較大的經濟風險。

三、政策建議

(一)突出解決農村土地流轉的思想認識問題

規模農業、效益農業的發展依賴于土地流轉，新型農業經營主體的培育也首先需要土地的規模化、集約化利用。積極推進農村土地流轉，有利于破解因土地零星分散、綜合效益難以發揮的問題，有利于發展規模農業、效益農業、園區農業，促進農業生產方式轉變，有利于對農村土地進行綜合整治、連片開發、發展產業，提高農業的綜合效益。各級黨委政府要把農村土地流轉放在城鎮化和農業現代化兩個維度中考量，從提高農業比較效益，提高土地租金收益的角度出發，盡快建立健全一整套農村土地流轉的制度，充分尊重農戶意愿，嚴格按照法定程序操作，不搞強迫命令等違反農民意愿的硬性流轉行為；充分發揮集中連片、規模開發、集約經營的作用，著力提高規模效應；加強對土地流轉全程規范指導管理和服務，逐步清除政府怕添加麻煩、農民怕失去生存來源的思想顧慮。

(二)加快推進農村土地承包經營權確權頒證

農村土地確權是基礎，推進土地流轉是核心，農民主體流轉是保障。實行“三權”分離，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉以及承包經營權抵押、擔保權能，這為推進農業集約化經營和金融資本的快速進入農村奠定制度基礎。對于零星分散的土地，要按照先確定每家每戶的土地面積進行公示讓農戶認可后，統一實施小田地綜合治理開發成為連片規模的大田地，再按原確定的面積比例分配給農戶再進行確權登記頒證，積極引導農戶進行土地流轉，實施規模化經營，提高農戶租金、分紅、務工工資等多元化收入來源。要充分認識開展農村土地承包經營權抵押擔保，實質上是以一定時期土地經營的農業預期收益去抵押擔保的導向問題。農村土地承包權不實施規模流轉，就難以形成農業規模效益，金融部門就不愿意涉及抵押貸款問題。因此，務必要以深入實施農村土地經營權抵押擔保融資工作，助推擴大農村土地流轉規模，促進農業產業化發展。

(三)加快農村土地經營權流轉服務體系建設

一是加快農村土地流轉市場體系建設。建立和完善開放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉市場，搭建農村土地流轉平臺，建立縣（市）、鄉鎮、村三級土地流轉管理服務機構，發展多種形式的土地流轉中介服務組織，發揮其土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用，進一步規范農村土地流轉行為，切實維護農民的合法權益。二是建立健全農村土地流轉糾紛調處機制。健全和完善農村土地糾紛仲裁機構，合理配備人財物資源，確保土地糾紛調處和仲裁機構正常運轉，充分發揮土地流轉調處機構的作用，妥善處理土地流轉糾紛，切實維護土地所有者、承包者和經營者的合法權益，全力維護農村社會穩定。三是抓好農村土地流轉交易信息網絡建設。按照縣（市）統籌協調、鄉（鎮）實行統一發布的要求，建立健全農村流轉土地信息庫，定期或不定期地準確發布農村土地流轉信息，為廣大農戶提供土地流轉政策咨詢、土地登記、信息發布、合同制定、糾紛仲裁、法律援助等服務。四是切實加強農村土地流轉檔案監管。建立健全農村土地流轉備案、登記和檔案管理制度，落實專人負責土地流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作，及時辦理申請、登記、備案等相關手續，對農戶每塊土地進行“身份”管理，防止土地在流轉過程中遺漏、流失，促進農村土地流轉規范有序發展。

(四)加快培育新型農業經營主體以提高效益

大力培育壯大新型農業經營主體，是提高農村土地流轉效益的重要形式。一是積極培育發展種植專業大戶。實施積極有效的政策措施，采取村委會協調、農戶自愿協商相結合的辦法，引導農戶分散經營的地塊通過互換集中形式向種田能手集中，加快發展規模特色農業。二是大力扶持發展農民合作社，做大做強農民合作社，引領農戶進行土地流轉并擴大規模。鼓勵和支持農戶以土地承包經營權入股參與農民合作社發展，探索推行“合作社＋農戶＋基地＋市場”的產業化經營模式，不斷提高農民組織化程度，聚力推進農業產業化發展。三是加快培育壯大農業龍頭企業。按照“優先給政策、優先給用地、優先給補助、優先給信貸”的要求，著力破解農業龍頭企業“辦事難、用地難、審批難、融資難、落實難”的突出問題，大力實施“內培外引”戰略，著力培育壯大一批農業龍頭企業。鼓勵和支持農業龍頭企業創新完善利益聯結機制，探索創建復合型的農民合作社，引導農戶以土地、資金、勞動力等要素入股參與農民合作社發展，形成產權聯姻的共同聯合體，讓農民在流轉土地中獲得更多利益，促進農村土地加快流轉。