社會服務部門的質量管理方法：范式轉變

古斯·范·畢克［著］

李 兵 洪小良 繆建紅 于 雷 卜 一［譯］

社會服務部門的質量管理方法：范式轉變

古斯·范·畢克［著］

李 兵 洪小良 繆建紅 于 雷 卜 一［譯］

在歐盟，對質量管理的需求推動了社會服務的現代化進程。在最近十年間，社會服務的質量和質量管理得到顯著重視。定義社會部門質量的一個主要挑戰是對質量概念本身達成一致意見。因此，社會服務的質量需求通常包括服務提供者和服務對象的觀點，同時社會服務的質量需求應當與服務的預期結果相聯系。質量管理系統可以支持組織滿足社會部門質量框架所確定的質量要求。大量的研究報告建議在普遍質量管理系統之上建立具體部門的質量管理系統。

社會服務 質量管理方法 范式轉變

引言

由于對服務質量和服務實效的強烈需求[1]，歐盟所有成員國著手致力于所謂的社會服務現代化進程。因此，作為政治、經濟和社會重新定向的后果，目前社會服務正經歷轉變。這一進程中所面臨的共同挑戰是處理普遍性、質量和資金可持續性之間的緊張關系[1]。

作為社會部門現代化的結果,社會服務部門正步入更加開放的和更加競爭的市場中。所運用的質量管理方法將產生的后果包括：

* 質量管理方法應當便利對照標準自我評估業績的過程。

* 質量管理方法也應當鼓勵服務提供者提升質量。

* 質量認證和服務鑒定能夠被用于確保市場中服務提供者的質量和消除劣質服務。

社會部門中的服務質量管理的一個主要前提條件是能夠獲得這些服務，這意味著服務應當是可負擔得起的、可利用的和可獲得的[2]。因此，服務質量應當是與問題相連接的單個用戶的一種選擇，具備一些基本質量保證的可利用性和可負擔性。

在歐洲層面上，社會服務沒有強制性的標準，但目前社會部門的發展需要在與殘疾相關的部門中有歐洲統一的質量管理方法和共同的質量框架。歐盟委員會通過確定社會服務目標和社會服務的組織原理，提出了自己的有關質量的主張，尤其是指出了用戶和利益相關者介入社會服務建立和業績評估的重要性。歐盟委員會也提出了反應全體公民利益的社會服務所具備的具體屬性及其一系列公開的特征，并確定了許多指導社會服務的更具操作性原理。具體的屬性、目標、特征和原理可以被認為是反應全體公民利益的社會服務的質量特征和質量要求。2010年，社會保護委員會發布了《歐洲自愿社會服務質量框架》[3]。這一自愿框架為定義、確保、提高和評估社會服務質量提供參考。該框架應當能夠幫助政策制定者和公共當局開展社會服務工作和為社會服務提供資金。它也應當能夠在適當的水平上幫助開發具體的用于測量和評估社會服務質量的工具。

一、社會服務質量定義

1.定義質量所面臨的挑戰

質量分析首先定位于有形產品。在過去的十年，致力于服務質量的文獻研究信息相當多。在許多出版物中，作者雖然理解了質量，卻對于如何表達他們對質量的理解仍然存在困難。定義社會部門質量的基本問題是對于質量概念本身缺乏一致性意見。社會部門的質量概念通常是多變的和有差異的。在不同的利益相關者眼里，質量是一種經歷和體驗，質量對于不同的人具有不同的意思。

聚焦于組織、公共機構或公司這些領域，有幾種方式來定義質量：

（1）Juran[4]認為，產品質量按照意圖指向來說就是其使用上的適合性。

（2）Crosby[5]把質量定義為是對客戶需求的適應。

（3）Deming[6]認為質量主要在于其對顧客需求滿意度的貢獻。

（4）Horovitz[7]把質量理解為公司為了滿足其關鍵客戶，選擇所要達到的卓越水平和程度。

社會服務供給的質量與生產過程的產品質量是不同的。就產品而言，產品質量可以在生產過程中和按照產品特征被測量。就社會服務供給而言，服務質量在發送過程中可以按照專業人員和服務對象之間的互動特征，以及服務的結果來測量。因此，社會服務供給中的質量要求通常包含服務提供者的觀點和服務對象的觀點，而且服務質量應當把二者的觀點與服務預期的結果聯系起來。

2.社會服務中的質量

歐盟委員會把社會服務定義為“直接發送給個人的基本服務”[1]。當談論社會服務質量的時候，明智的做法是對于產品和社會服務的基本區別進行充分的理解。產品和社會服務之間存在明顯的不同。

（1）產品是有形的物體，可以使用一次或多次，如汽車、冰箱和座機電話。然而，社會服務是無形的。

（2）有形產品可以觸摸、聞、聽、看、嗅，但社會服務沒有這些特性。

（3）產品和社會服務的所有權也同樣存在差異。就產品而言，產品的所有權可以從賣者轉給買者。社會服務不涉及這樣的所有權，一個人不能擁有社會服務。一個人可以擁有提供社會服務的權利，但服務本身不能被擁有。

（4）產品可以標準化，而社會服務則是定制的。

（5）提供產品的公司與提供社會服務的公司存在區別,但不同生產商生產的類似產品之間的差異，沒有社會服務之間的差異那么突出。

（6）產品可以計量，社會服務不可計量。一件產品是制造或生產過程的結果，而社會服務是專業人員和用戶之間互動或干預的結果。

（7）另一個關鍵區別是社會服務的非持久性和產品持久性。產品有長時間的儲存期，而服務在一定時間被發送，不能被儲存重復使用。社會服務不像產品那樣有保質期。在社會服務中，生產和消費同時發生，這一區別對于管理發送過程具有重要意義。

總之，產品和社會服務最關鍵的區別在于：社會服務取決于發送服務的人和接受服務的人之間的關系和互動。

二、專業人員和用戶在社會服務質量管理中的作用

1.社會服務中的質量管理系統

2005年，歐洲法院把社會服務認定為一種經濟活動。因此，像其它經濟活動一樣，社會服務必須在所有方面，包括其管理方式、經營方式和質量措施被同等對待。歐洲法院不考慮產品和社會服務的根本區別。法院不考慮這些區別可能會影響社會服務質量管理的方式，以及社會服務質量管理系統的核心特征是什么。產品和社會服務的根本區別對于社會部門的管理質量和質量管理系統具有重要意義。運用于生產和制造業中的傳統質量管理方法強調在管理的角色和責任、過程控制、資源在有效使用中的清晰度和透明度，并以顧客需求為基準達到固定的可測量的標準化結果，以便在發送中顧客和其他供應商的預期可以得到滿足和保證。這種傳統的管理質量的方法可以被看作為質量管理范式，并可以被反應在許多國家和國際質量標準中。因此，核心的問題是，最初被運用于制造業的傳統質量管理系統同樣對社會服務質量能有貢獻嗎？或者社會服務質量管理是否需要質量管理范式的轉變？

產品質量和社會服務質量之間的對比分析凸顯了專業人員在發送有質量保證的社會服務中的重要作用。對于社會服務質量來說，專業人員在服務提供中的貢獻似乎是最具決定性的因素。服務質量通過專業人員的努力和素質得以實現，McKinsey[8]的研究證實了這一論點。因此，社會服務的質量管理應當與人力資源的培育、管理和介入牢固的聯系在一起，以便他們可以把他們的技能運用到與服務用戶的關系中。

2.專業人員在質量管理中的作用

在社會服務提供中，專業人員起著至關重要的作用。社會服務供給的質量管理可以僅僅由專業人員通過他們的知識和技能，以及在與他/她的客戶的關系中的互動能力來提供。因此，社會服務質量是人努力的結果。社會服務質量與產品質量的重要區別表明傳統質量管理系統不能完全有效地運用到社會服務中。社會服務的質量管理系統應當通過人力資源戰略和人力資源管理等措施，對專業人員的動機、教育和培訓、行為和成長予以高度關注，并培育專業人員所需的態度和能力。

傳統質量管理方法造成的最大錯覺可能是，通過運用它能夠對服務質量管理有實質性的貢獻。傳統質量管理系統過分聚焦于所謂的系統-質量，即服務實際發送中的過程描述、程序標準化、任務和責任以及正式活動。荷蘭的一項研究表明[9]，“……HKZ（ISO 9001）是一種質量管理系統，它尤其加深了對組織的系統和過程的認識。但它未提供足夠的工具來把握顧客可能體驗到的或可能沒有體驗到的日間照料的實際質量。另外，HKZ （ISO 9001）對于實際想要改進日常行動的健康照料提供者沒什么價值……”立陶宛的一項研究[10]顯示，“……各種研究證明ISO9000認證太昂貴、太耗時、太消耗資源、太形式化和非人性化、成本大于所得的收益……”。

主要是因為專業人員能夠為提高社會服務質量做出貢獻，某人可能會就此得出這樣一個結論，即傳統質量管理方法對感知到的質量比預期的質量有更少的影響。然而，傳統質量管理系統可以作為引導者和計劃者，能起著至關重要的作用。因此，社會服務的質量管理應當更加關注知識、技能和專業人員職業行為的發展，以便可以按照服務對象的預期履行職責。社會服務和社會照料中的傳統質量管理方法可以質疑和檢測專業人員對過程管理和過程控制的貢獻和努力，因為專業人員的努力不可能對服務質量有直接的貢獻。

3.服務用戶觀點的重要性

服務用戶的觀點對于檢驗和評價社會服務質量至關重要。因此，用戶和照料者的社會服務體驗可對于定義質量具有重要的貢獻。服務用戶的知識和體驗對于什么構成好的社會服務非常關鍵。服務對象對于社會服務質量的需求和預期在不同層次上用各種方式被檢驗。在宏觀層次，“定位于有關全體利益的社會服務（SGGI）質量的論文”表達了服務用戶關于社會服務質量的意見：社會服務質量的一個主要前提條件通過獲得服務得到確認。”殘疾人獲得社會服務意味著社會服務是可負擔得起的、可利用的和可獲得的。服務質量應當是這樣一種議題，這種議題將單個用戶、服務的可利用性和可負擔性與基本質量保證連接在一起[2]。宏觀層次從服務用戶的觀點反應了關于SGGI質量的一般的、政治的和基本的立場。在中觀層次，一般立場根據服務類型被操作化。在微觀層次，單個服務用戶基于他/她的需求和預期來確定他/她對服務質量的要求。歐盟的一個殘疾人代表機構——高層次殘疾人集團（High Level Group on Disability）的定位論文對于針對殘疾人的SSGI具有重大意義。它突出歐盟成員國各國政府和歐洲殘疾人NGO組織對于殘疾人社會服務的共同觀點，因此，它對歐洲社會服務質量框架的發展[3]和共同的質量保證標準的發展做出了貢獻。

旨在改善生活和工作條件的歐洲基金[11]的一份關于“社會公共服務”報告指出，用戶介入已經被確定為一個關鍵議題，研究結果表明用戶授權和參與質量改進越來越成為服務質量的重要關注點。英國一項關于服務用戶和照料者想從社會服務工作者那里得到什么的研究[12]，很好地介紹了一項關于從用戶介入制定質量標準中可以獲得什么的分析。英國的這項研究指出這么一種事實，即服務用戶想要的質量與專業人員和服務提供者愿意選擇的服務質量具有實質性的差異。服務用戶對效率和效果不感興趣，只對服務能夠為他們做什么、服務如何能夠幫助他們得到他們想要的感興趣。服務用戶也重視服務發送的方式，因為服務發送的方式對他們來說非常重要。

在歐洲層面上，服務用戶的觀點在一個研究機構——包容歐洲（Inclusion Europe）的一篇質量管理論文中得以體現。包容歐洲[13]引入了有關質量評估的哲學思想，即在質量評估中，用戶及其支持者起著核心作用。這一觀點關注作為社會服務用戶的智力殘疾者的觀點。按照包容歐洲的觀點，智力殘疾者被看作是潛在的消費者，他們積極地評估和影響所接受的服務質量，他們期望這些服務能滿足他們的需求和預期。

包容歐洲對于質量管理系統為什么必須要用以服務用戶觀點為基礎的工具來補充，給出了兩個原因解釋：

（1）智力殘疾者的參與權利不僅莊嚴地載入到國際條約和公約中，而且它也可以從他們作為消費者的作用中推斷出。根據這一作用，他們有權力去影響他們付費的服務，有權力組織他們的個人支持，有權力選擇和投訴的權利。

（2）自我決定的權利意味著智力殘疾者的角色從被動的照料接受者的角色轉變為積極的消費者的角色，他們自己決定他們想追求的目標和改變他們想實現的他們自己的生活。

三、質量管理類型和機構分析

1.質量方法和質量系統

質量管理方法有兩類[14]：一類是國際概念，另一類是歐盟成員國倡導的。這兩類管理方式均用于歐盟成員國：國際概念在國家層面被社會服務部門實施，同時成員國的質量管理方法也被研發和實施。大多數歐盟成員在社會服務部門倡導的質量管理方法受到國際概念的啟發，并以國際概念為基礎。

有大量的不同的質量管理方法可以被運用到社會服務。為了概覽這一復雜的議題，本文選取ISO9001：2008[15]這一管理方法進行描述和分析。最重要的選擇標準是：質量管理方法可以在國家和國際層面上被運用到所有類型的社會服務。

成功地管理和運營一個組織需要系統的和可感知的管理方法。一條通往成功的道路可能是實施和保持一種管理系統，這種管理系統通過考慮所有利益團體的需求并致力于不斷地改進服務。伴隨著其他管理原理，管理一個組織也包含質量管理。總體質量管理（Total Quality Management，簡稱TQM）的定位遵循8個基本的質量管理原理以便提高組織能力：

（1）顧客導向：組織需要他們的顧客，因此，組織應當確認顧客當前的和未來的需求，滿足顧客的需求，目的在于超越他們顧客的預期。

（2）管理責任：人事管理就目標做出決定，目標事關組織的內容、方向和內部環境，人事管理為雇員充分致力于組織所要實現的目標提供環境。

（3）包容所涉及的個人：雇員在所有層次上刻畫組織的特征。包容同樣要充分考慮利用雇員的能力使組織受益。

（4）定位于過程的方法：如果把相關的資金和活動作為過程來管理，期望的結果可以用更有效的方式來實現。

（5）定位于系統的管理方法：針對既定的目標，在相互關聯的過程中確定、理解和管理系統，這樣對組織的效率和效力有貢獻。

（6）持續的改進：持續的改進是組織永恒的目標。

（7）定位任務的決策：有效的決策要以數據和信息為基礎，數據和信息要經過合乎邏輯的和直觀的分析。

（8）提供者要有互惠的關系。

ISO9001：2008修訂了好幾次。在最近一次修訂后的框架內，以下方面得到強調：

（1）外包過程：對外包過程的控制在質量管理框架中必須得到詳細說明，同樣作為質量管理的一個良好管理部分在某種程度上必須接受檢查。

（2）公司管理的代表：代表必須是公司管理的成員，因此，這一角色不能被外包。

（3）當沒有相應的要求和當其他措施也不允諾的時候，實現所要求的能力培訓和其他措施不必實施。如果培訓措施被實施，那么，所要求的能力必須被雇員獲得。

（4）產品不再決定工作環境，自然的、生態的和其它因素也起作用。

（5）研發階段：研發的評估、核實和生效也可以連接在一起，并且不再被分割考慮。

（6）現在，顧客財產這一術語也明確包含值得保護的個人數據。

關于產品維修保養和次品控制，管理策略在某種程度上已經適應了并符合服務提供者的要求。通過客戶調查和分析顧客最近的投訴，顧客滿意度得到測量。上述情況也可以使用其他方式來測量，如分析保修服務和經銷商報告。

2.針對質量管理的歐洲基金的卓越經營框架（Business Excellence Framework by European Foundation for Quality Management，簡稱EFQM）

EFQM這一機構實施和研發質量管理的過程以事實和事實檢驗為基礎，“事實管理”是這一原理的名稱。卓越經營框架是一種開放的框架概念，用于決定組織的進度，事關“綜合質量管理”（Total Quality Management）的研發。然而，依照這一模型，沒有理想的解決辦法，但有許多具體的質量管理方法。評估領域分為所謂的“促成者”和“結果”兩類。關于促成者的標準，問題是組織如何在單個領域實施它的活動：

（1）管理：管理團隊的行為和活動如何激勵、支持和促進綜合質量管理文化？

（2）戰略和戰略計劃編制：戰略如何在組織內被制定、有效實施和檢查？

（3）雇員定位：組織如何釋放雇員的全部潛能？

（4）資源管理：組織如何有效地和實際地使用資源？

（5）過程：組織如何定義、檢查和改進過程？

結果標準針對單個結果，即組織已經實現了什么（結果質量）這一問題，包括：

（6）顧客滿意度：關于顧客滿意度，組織實現了什么？

（7）雇員滿意度：關于雇員滿意度，組織實現了什么？

（8）對社會的影響：與周圍其他組織有關的環境管理、資源維持等。

（9）主要業績：對比組織目標，關于交易結果，組織實現了什么？

結果這一邊針對組織已經實現了什么的問題。促成者這一邊描述這些結果如何被實現。在評價框架內的任何評估以事實的系統收集和記錄為基礎，而不是以主觀意見為基礎，這樣評估后的事實是決定性的，并且適合優缺點的自我評估。針對自我評估，以下問題必須被回答：

（1）在現有過程的幫助下，可以被保持和發揮的優點是什么？

（2）仍然需要進一步發揮的優點是什么？

（3）哪些領域的改進已經被確認和決定作為決定性領域？

（4）關于規定的改進措施，進度如何被控制？

EFQM模型是一個非規定性的框架，它承認有許多方法可以實現可持續性的卓越。在這一非規定性的方法內，有一些基本的概念支持EFQM模型。

3.歐洲社會服務質量（European Quality in Social Services，簡稱EQUASS）

雖然大多數國際質量管理方法對組織的效率有貢獻，并因此聚焦于內部過程（效率）的控制，但EQUASS的質量方法則強調實施控制以便實現期望的結果（效果）。EQUASS將質量定義為，“滿足和超過所有利益相關者的需求和預期”。因此，EQUASS方法是一種典型的多重利益相關者方法，這種方法在確定質量認證的標準時征求所有利益相關者的意見。EQUASS質量管理方法明確包含服務用戶的觀點，并遵守《全體利益的社會服務質量保證》的核心標準.EQUASS方法也把自我評價方法包含在內，并作為學習、質量研發和持續改進的基本要素。

歐洲社會服務質量（EQUASS）是歐洲康復論壇（European Platform for Rehabilitation，簡稱EPR）創辦的機構，為質量領域的認證、培訓和咨詢提供綜合的服務。EQUASS運用多重利益相關者方法，通過使社會服務提供者致力于質量管理和持續的質量改進，旨在提高社會服務部門的質量。

EQUASS標準[16]的貫徹落實趨向于對合格組織的內部發展產生影響。EQUASS認證項目完全符合《歐洲自愿社會服務質量框架》和《歐洲職業教育和培訓質量保證框架》（European Quality Assurance Framework for Vocational Education and Training，簡稱EQAVET）[17]中所表述的歐洲社會部門對質量的要求。

EQUASS保證[18]通過確保遵守基于10個質量原理的50條標準，能夠保證所提供的服務質量：領導力、員工、權利、道德規范、伙伴關系、參與、以個人為中心的方法、綜合性、結果定位和持續的改進。原理和標準是每五年一次的研究和利益相關者磋商的成果。因此，EQUASS質量系統適于社會部門關鍵行動者的最新的和目前的需求和預期：服務用戶、服務提供者、社會伙伴、資金提供者和政策制定者。滿足EQUASS保證標準的組織每二年認證一次。卓越社會服務質量（EQUASSExcellence）[19]被獎勵給認可一個可以展示持續實現和改進所有質量原理的組織。在一定意義上講，50個卓越社會服務質量標準不是規定性的，如何遵守這一標準可以用各種方式實現。它們將按照每一個標準的方法、部署和結果被評估。滿足EQUASS Excellence標準的組織每三年認證一次。

結論

如果質量管理系統想要對服務質量有所貢獻，那么，產品和社會服務的根本區別必定對運用于社會部門的質量管理和質量管理系統產生影響。傳統質量管理方法可能被接受，但就其對社會服務質量的貢獻來說，可能不適合全部照搬和使用。

社會健康照料部門的服務質量可以由專業人員的努力來實現。這也強調每個專業人員為他/她的服務對象提供質量服務的責任，因為質量管理系統應當與促進、提高和發展專業人員能力和執行力的系統聯系起來。

社會服務部門所有行動者（國家和歐盟層次）強調確保和管理社會服務供給質量的重要性。他們也強調需要明確的質量標準以便提高和評估所提供的服務質量。他們的觀點可以產生各種質量需求。從目前質量系統中和從利益相關者需求中獲得的得到確認的質量標準可以被分成以下4個類別：

（1）組織（服務提供者）：組織應當按照公開透明的方式來管理，并對資金和非資金業績承擔責任。

（2）專業人員：組織提供由熟練的和勝任的專業人員所提供的質量服務，并全程介入。

（3）服務用戶：組織按照平等機會、平等對待、自由選擇和平等參與等原理，尊重服務用戶的基本權利，并全程積極介入。

（4）所提供的服務：組織提供由服務對象和潛在受益者驅動的服務，并通過關注服務對象及其家庭/照料者、雇員、其他利益相關者及其社區的利益來實現期望的結果。

所有利益相關者、框架和系統承認質量改進（Quality Improvement）的重要性。其中一些利益相關者、框架和系統把質量改進看作為用于評價服務供給質量的質量指導方針（Quality Guidelines）的基本要素。其他利益相關者把質量改進看作為發送質量服務的條件，把質量管理（Quality Management）[20]看作為良好治理（Good Governance）的一個要素。在所有情況下，需要強調的是，質量改進和質量管理應當用系統的方式來實施。

質量管理系統可以支持組織滿足社會部門質量框架（Quality Frameworks for the Social sector）所制定和社會部門利益相關者所表達的質量要求。一項研究[21]表明，普遍的質量管理系統，如ISO 9000和EFQM[22]可能導致更高的業績傳遞和業績適應。而且，轉換過程可能出現的特點體現在：

（1）由于語言不一致的法規所產生的誤解和誤會的風險。

（2）稀釋限制。

（3）可以通過具體部門運用的參照和語言一致的具體部門法規來降低局限。

因此，建議在普遍質量管理系統之上建立具體部門的質量系統。

2012年EQUASS認證項目顯示其適合各種社會服務的核心和共同特征，并以這些社會服務的特征為基礎。2012年EQUASS認證項目適應了《歐洲自愿社會服務質量框架》和《全體利益社會服務的共同質量框架》的要求。《全體利益社會服務的共同質量框架》[23]表述了社會部門各種主要利益相關者的共同質量方法。“員工”原理強調專業人員能力在提供質量社會服務上的重要性。

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C916

A

1007-9106（2015）11-0058-06

* 本文為全國哲學社會科學規劃辦公室2015年課題“社會服務制度框架構建研究”（項目編號：15BSH040階段性成果）。

古斯·范·畢克（Guus van Beek）（1952—），男，管理學博士，研究方向為教育、職業康復和質量管理，歐洲康復論壇、歐洲社會服務質量首席專家，歐盟社會保護委員會《歐洲自愿社會服務質量框架》咨詢專家。譯者簡介：李兵（1969—），男，中共北京市委黨校社會學部副教授，法學博士，研究方向為社會政策和社會服務；洪小良（1966—），男，中共北京市委黨校社會學部教授，法學博士，研究方向為社會政策；繆建紅（1976—），男，南京理工大學團委副教授，管理學博士，研究方向為管理科學與工程；于雷，南京理工大學團委；卜一，南京理工大學人文學院。