轉基因食品標識閾值問題研究

張忠民

（重慶工商大學法學院，重慶 400067）

轉基因食品標識閾值問題研究

張忠民

（重慶工商大學法學院，重慶 400067）

轉基因食品標識與消費者知情權緊 密相關，是人們關注的焦點議題。隨著轉基因食品與非轉基因食品共存范圍的不斷擴大，我國現行轉基因食品標識制度采取定性標準，缺少閾值設定，科學性不足、可行性較差，制度缺陷日益凸顯，亟需完善。本文在分析轉基因食品標識閾值的內涵、類型、計算、功能等問題的基礎上，通過比較考察國外轉基因食品標識的閾值管理情況，認為我國應以預防、可行、經濟、透明為指導原則，以核酸量為計算基準，采用單獨計算方式設定科學合理的轉基因食品陽性標識閾值和陰性標識閾值，以便充分發揮我國轉基因食品標識制度的功能。

轉基因食品；陽性標識；陰性標識；閾值

轉基因食品是指利用轉基因生物生產的食品和食品添加劑。轉基因食品自誕生伊始，就交織著奉為天使般的贊揚和視為魔鬼般的詛咒，交錯著令人神往的美好憧憬和讓人惶恐的安全隱患[1]，專家研討，人們熱議，觀點林立，莫衷一是。轉基因食品標識問題，因為與人類生命健康和消費者知情權緊密相關，持續成為人們關注的焦點議題。近年來，不少專家學者對轉基因食品標識問題進行了研究，從不同視角指出了我國轉基因食品標識制度的不足。其中，轉基因食品標識閾值的缺失，為不少學者所詬病。從現有研究成果看，雖然談及標識閾值者為數不少，但都是淺嘗輒止，并未深入研究，相關成果無法為我國設定切實可行的轉基因食品標識閾值提供有力的理論支撐。由是，本文擬通過對轉基因食品標識閾值的內涵、功能、設定原則、設定路徑等問題的深入研討，提出具有建設性的參考建議，希冀對我國設定行之有效的轉基因食品標識閾值有所裨益。

1 轉基因食品標識閾值的內涵

1.1 閾值的內涵

所謂閾值，是指某系統或物質狀態發生劇烈改變的那一個點或區間[2]。閾值源于極限理論的發展[3]，是人們從變量無限化的視角，觀察事物的運動規律時，根據不同變量值與事物運動之間的相互關系，按照事物從量變到質變的臨界點或者自身效果需求而確定的一個變量值。由于閾值反映了自然界的客觀規律，因而成為社會科學和自然科學研究中的有力工具，被廣泛地應用于數學、物理學、經濟學、醫學、生態學等多個學科。縱觀閾值在各個學科的應用，閾值的內涵都反映了事物從量變到質變的規律，都是基于事物從量變到質變不連續的現象，將事物從量變到質變的臨界值確定為閾值。如生態閾值，是指當生態因子擾動接近生態閾值時，生態系統的結構功能或過程會發生不同狀態間的躍變[4]。

1.2 轉基因食品標識閾值的內涵

從閾值的內涵來理解，轉基因食品標識閾值的內涵，似乎應界定為觸發轉基因食品產生生態環境安全或人類健康安全問題的最低限值。但值得注意的是，迄今為止，人類尚未發現轉基因食品中轉基因成分含量與安全之間存在關聯性的科學證據。換言之，轉基因成分含量與轉基因食品安全性之間沒有對應關聯。同樣不容忽視的是，自轉基因食品誕生以來，人類對轉基因食品安全性的憂慮，不僅未能消除，反而與日俱增。由此可見，轉基因食品標識閾值的內涵，是人類在無法掌控轉基因食品安全風險的情況下，為預防未知風險，實現消費者知情權，而采取的一種管制措施。正是基于轉基因食品標識閾值內涵的上述特點，使得世界各國設定的轉基因食品標識閾值，呈現大小不一、千差萬別的局面。世界各國在設定轉基因食品標識閾值時，除了考慮科學因素外，更多地顧及了經濟和社會因素，使閾值本身不僅包含了科技理性，更包含了經濟理性和政策理性，集中反映了一個國家或地區對轉基因食品安全風險的忍受度[5]。

2 轉基因食品標識閾值的類型

在世界范圍內，轉基因食品標識制度有強制標識制度和自愿標識制度之分，轉基因食品標識有陽性標識和陰性標識之別[6]，而閾值在強制或自愿標識制度下的陽性或陰性標識中均有適用空間，因而可作以下分類。

2.1 陽性標識閾值

陽性標識又稱正面標識、積極標識，是指明確標出食品中含有轉基因成分或利用轉基因原料生產。陽性標識閾值是指應當或可以對轉基因食品進行陽性標識的轉基因成分最低含量值，包括強制陽性標識閾值和自愿陽性標識閾值。強制陽性標識閾值的含義是，食品中轉基因成分的含量達到或超過閾值，就應當進行陽性標識；食品中轉基因成分的含量低于閾值，則可不進行陽性標識。自愿陽性標識閾值的含義是，食品中轉基因成分的含量達到或超過閾值，才可進行陽性標識；食品中轉基因成分的含量低于閾值，則不得進行陽性標識。

2.2 陰性標識閾值

陰性標識又稱負面標識、消極標識，是指明確標出食品中不含轉基因成分或未利用轉基因原料生產。陰性標識閾值是指可以對轉基因食品進行陰性標識的轉基因成分最高含量值。食品中轉基因成分的含量低于閾值，才可以進行陰性標識；食品中轉基因成分的含量達到或超過閾值，則不得進行陰性標識。無論實行強制標識制度還是自愿標識制度的國家或地區，對可以進行陰性標識的食品，均采取了類似的管理方式，即標注與否由當事人自行決定，唯對標識內容的具體要求有所不同。比如，美國食品藥品監督管理局認為應當避免使用“不含轉基因成分”或“未經轉基因技術處理”等字眼，理由是它會使消費者認為食品中的轉基因成分達到“零”水平，還會誤導消費者認為不含轉基因成分的食品比含有轉基因成分的食品更優良[7]。

3 轉基因食品標識閾值的計算

鑒于轉基因食品標識閾值是一個限值，因而絕大多數國家或地區采用百分比形式進行表述，比如設定閾值為5%；個別國家采用g/kg的形式進行表述，比如澳大利亞和新西蘭[8]。但無論何種表述方式，均涉及如何計算的問題。

3.1 計算基準

計算轉基因食品標識閾值時，有兩種基準對象可供選擇，一是質量，二是核酸量。前者是以質量為基準，用樣品中轉基因成分的質量除以樣品總質量，再乘上百分百得出閾值；后者是以核酸量為基準，用樣品中某原料品種轉基因核酸量除以該品種的核酸總量，再乘上百分百得出閾值[9]。

3.2 計算方式

對于混合加工的食品而言，無論選取何種計算基準對象，都無法回避采用概括計算方式還是單獨計算方式的問題。概括計算是指將所有原料品種概括進行計算，來確定閾值；單獨計算是指將單個原料品種分別進行計算，來確定閾值。比如，某種食品（如北方的窩頭、煎餅等）由玉米、大豆兩種原料加工而成，玉米中含有轉基因玉米，大豆中也含有轉基因大豆，在計算閾值時，如果采用概括計算方式，則應當將轉基因玉米和轉基因大豆的含量（無論何種基準進行計算均可）相加，概括進行計算；如果采用單獨計算方式，則應當將轉基因玉米和轉基因大豆的含量，分別進行計算。

截止目前，盡管很多國家或地區在轉基因食品標識立法中，都明確設定了閾值，但對于閾值的計算基準和計算方式，卻語焉不詳，使得相關法規在執行時，經常產生爭議。

4 轉基因食品標識閾值的功能

4.1 提高共存狀態下轉基因食品標識制度的執行力

自轉基因食品作物商業化以來，全球轉基因作物的種植面積從1996年的170 萬hm2增加到2013年的1.75億hm2[10]，發展十分迅猛，已經形成了全球范圍內的轉基因食品與非轉基因食品共存的局面。轉基因食品在種植養殖、收獲運輸、生產加工、流通消費等環節中，要么基于自然原因，如基因漂移、基因污染等，要么基于人為原因，如有意或無意的混雜、交叉污染等，都可能使食品中含有轉基因成分。由于缺乏閾值的設定，“任何轉基因成分偶然的、技術上不可避免的出現都需要標識會在執行上產生困難”[11]，致使以定性（零含量）為標準的轉基因食品強制標識制度，執行力大為降低，面臨諸多困境。而轉基因食品標識閾值“作為確保標識具有真實性和可執行性的一個工具”[12]，能有效提高轉基因食品標識制度的執行力。

4.2 促進轉基因食品產業的持續健康發展

在以定性為標準的轉基因食品強制標識制度下，只要食品中含有轉基因成分，無論含量多少，均需進行陽性標識；只有食品中不含轉基因成分，才能進行陰性標識。這種制度設計，由于忽略了檢測技術的局限性，不僅不切實際，而且還會誤導消費者[13]，降低消費者的購買意愿[14]。所謂轉基因成分“零”含量，只能表示現有檢測技術無法檢出，并不意味著其確定不含轉基因成分，使標識內容與實際情況并不相符。更為嚴重的后果是，對食品中轉基因成分的極限檢測，會大大增加轉基因食品企業的標識成本，讓企業處于兩難境地。若轉基因食品企業認真執行標識制度，必然造成轉基因食品價格升高，而價格是影響消費者購買意愿的顯著因素[15]，進而導致轉基因食品在市場上處于不利的競爭地位。若轉基因食品企業規避執行標識制度，不僅會面臨行政處罰，而且一旦被消費者發現真相，企業可能遭受毀滅性打擊；此外，還可能引起國際食品貿易爭端，近年來發生的多起歐盟退貨事件，便是例證[16]。無論企業如何選擇，結果都會有礙于轉基因食品產業的發展。而轉基因食品標識閾值的設定，可以降低食品生產者的標識成本，增強轉基因食品的市場競爭力，讓生產者和消費者都能真正從中受益，最終實現轉基因食品產業的持續健康發展。

4.3 保障轉基因食品消費者知情權的實現

人們對轉基因食品標識的討論，焦點集中在實現消費者的知情權。從消費者視角觀之，消費者不僅希望知悉哪些是單純的轉基因食品，還希望知悉哪些是含有轉基因成分的食品，甚至希望知悉哪些確定是非轉基因食品。考慮到我國的飲食文化傳統，含有轉基因成分的食品種類和范圍，要比單一成分的轉基因食品更為豐富和廣泛。換言之，消費者對轉基因食品的知情權是否真正實現，很大程度上取決于對含有轉基因成分的食品是否知情。以定性為標準的轉基因食品強制標識制度，使得轉基因食品標識成本很高，加之市場上消費者對轉基因食品安全風險的非理性認識[17]，極易誘發食品生產企業的機會主義傾向，致使“各種沒有轉基因標識的轉基因食品在各地市場上銷售”[18]，甚至進行陰性標識，嚴重損害了消費者的知情權。而轉基因食品標識閾值的設定，可以降低食品生產企業的標識成本，抑制機會主義產生，更有利于保障消費者知情權的實現。至于因閾值而豁免標識的轉基因食品，不宜認為對消費者知情權構成侵害，因為在共存狀態下，食品中意外含有極少量轉基因成分，實屬難以避免，消費者應當給予必要的容忍。倘若消費者只愿食用確定不含轉基因成分的食品，可以選擇購買經過有權機關認證的有機食品[19]。

5 轉基因食品標識閾值立法的考察比較

5.1 國外轉基因食品標識閾值的立法現狀

目前，采用轉基因食品強制標識制度的主要有歐盟、澳大利亞、新西蘭、中國、日本、俄羅斯、巴西、中國臺灣等60多個國家或地區[20]；采用轉基因食品自愿標識制度的主要有美國、加拿大、中國香港等少數國家或地區[21]。無論是強制標識制度還是自愿標識制度、是陽性標識還是陰性標識，都有閾值的適用空間。

5.1.1 陽性標識閾值

5.1.1.1 強制陽性標識閾值

絕大多數實行轉基因食品強制標識制度的國家或地區，均設定有陽性標識閾值。比如，歐盟為0.9%（轉基因成分來源獲得歐盟批準）和0.5%（轉基因成分來源未獲歐盟批準）[22]；巴西、澳大利亞（換算）、捷克共和國、沙特阿拉伯、以色列為1%；瑞士（單一成分原料）、韓國（食品中前5種含量最高的食品原料的轉基因成分含量）為3%[23]；日本（食品中前3 種含量最高的食品原料的轉基因成分含量）、俄羅斯、泰國、中國臺灣地區為5%等[24]。

5.1.1.2 自愿陽性標識閾值

加拿大設定的轉基因食品陽性標識閾值為5%。對于單組分食品，若由轉基因原料與非轉基因原料混雜生產，轉基因原料成分占到5%以上時，方可進行陽性標識；若轉基因原料成分低于5%，則不允許進行陽性標識。對于多組分食品，若食品中任一組分存在混雜情況，對該組分的標注，也適用上述規定。中國香港地區設定的轉基因食品陽性標識閾值也為5%，即在意外混雜的情況下，轉基因成分占到5%以上時，才能進行陽性標識。

5.1.2 陰性標識閾值

5.1.2.1 強制陰性標識閾值

多數實行轉基因食品強制標識制度的國家，均未設定陰性標識閾值，而是采取定性標準確定，要求擬進行陰性標識的食品，必須證明其不含有轉基因成分。有些國家如日本還進一步要求，若國內沒有批準此類轉基因成分，則禁止進行陰性標識[25]。當然，也有少數實行轉基因食品強制標識制度的國家，出于豁免的考慮，設定有陰性標識閾值，如日本規定意外混雜轉基因成分低于5%的食品，才允許進行陰性標識[26]。

5.1.2.2 自愿陰性標識閾值

美國和中國香港地區均不提倡對食品進行陰性標識。加拿大設定的轉基因食品陰性標識閾值為5%。對于單組分食品，若由轉基因原料與非轉基因原料混雜生產，轉基因原料成分低于5%時，方可進行陰性標識；對于多組分食品，若食品中任一組分存在混雜情況，對該組分的標注，也適用此規定[27]。

5.2 我國轉基因食品標識閾值的立法現狀

根據我國《食品安全法》、《食品標識管理規定》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物標識管理辦法》、《新食品原料安全性審查管理辦法》等相關法律法規，我國對轉基因食品實行的是強制標識制度。對于陽性標識，以定性為標準，只要食品中含有目錄中的轉基因成分，就必須進行標識，并未考慮到可能意外混雜的現實情況而設定閾值；對于陰性標識，則并未納入管理范圍，閾值問題更是無從談起。

5.3 比較與啟示

通過比較考察，不難發現，世界上絕大多數實行轉基因食品強制標識制度的國家，甚至是個別實行轉基因食品自愿標識制度的國家，均對轉基因食品標識采取了閾值管理。是由于在轉基因食品與非轉基因食品共存的狀態下，很難做到實現轉基因成分零含量。只有實行閾值管理，才是科學而理性的選擇，才能真正實現轉基因食品標識制度的功能。反觀我國轉基因食品標識制度，采取強制陽性標識，但以定性為標準，判定是否需要標識，缺少陽性標識閾值的設定；陰性標識則尚未納入管理范圍，更無須說設定陰性標識閾值了。我國轉基因食品標識閾值的缺失，使得標識制度的科學性不足、可行性較差，負面效應凸顯。有些轉基因食品企業為降低標識成本，保持產品的價格優勢，常常選擇規避標識制度，侵害消費者知情權[28]；有些食品企業為增加產品的競爭優勢，肆意對食品進行陰性標識，欺詐或誤導消費者，嚴重侵害了轉基因食品的市場基礎，擾亂了轉基因食品的市場秩序[29]。可見，我國對轉基因食品標識實行閾值管理，已是勢在必行，迫在眉睫。

6 我國設定轉基因食品標識閾值的構想

6.1 我國設定轉基因食品標識閾值的指導原則

6.1.1 預防原則

預防原則是指在設定轉基因食品標識閾值時，即使沒有科學證據證明轉基因食品會產生人類健康和生態環境的損害，也應當充分考慮到損害本身的不可逆轉性、科學本身的局限性和不確定性[30]，設定科學合理的轉基因食品標識閾值，以實現預防轉基因食品潛在風險的目標。

6.1.2 可行原則

可行原則是指在設定轉基因食品標識閾值時，應當充分考慮我國的轉基因技術能力、轉基因檢測水平、轉基因食品行業發展狀況，以及我國飲食文化傳統、區域及行業間的實際差異，設定的轉基因食品標識閾值，能夠與客觀實際緊密結合，做到切實可行，行之有效。

6.1.3 經濟原則

經濟原則是指在設定轉基因食品標識閾值時，應充分考慮到管理成本、生產成本和消費成本，考慮到與國外法規和國際規范的銜接性和協調性，設定的轉基因食品標識閾值，能夠切實促進我國轉基因食品產業的健康持續發展，能夠有效保障我國在轉基因食品國際貿易中的合法權益。

6.1.4 透明原則

透明原則是指在設定轉基因食品標識閾值時，應當充分考慮到管理者知情權、生產者知情權和消費者知情權的實現，力求做到公開透明，設定的轉基因食品標識閾值，能夠讓管理者有的放矢，讓生產者積極主動，讓消費者知情選定。

6.2 我國設定轉基因食品標識閾值的現實路徑

6.2.1 閾值類型

借鑒國外立法經驗，結合我國轉基因食品產業的實際發展狀況，我國應當設定轉基因食品陽性標識閾值和陰性標識閾值兩個類型。

6.2.1.1 陽性標識閾值

我國設定轉基因食品陽性標識閾值，已是刻不容緩。伴隨著我國轉基因糧食作物安全證書的陸續發放，轉基因大豆等糧食作物進口量的逐年增加，轉基因食品與非轉基因食品共存狀態正在不斷深入，加之我國食品多原料加工、烹飪的飲食文化傳統，使得我國含有轉基因成分的食品種類，呈現指數增長態勢。我國轉基因食品陽性標識的定性標準，已經不合時宜，不僅會阻礙轉基因食品產業的健康發展，也不利于消費者知情權的真正實現，已經危及到我國轉基因食品標識制度的功能發揮。

6.2.1.2 陰性標識閾值

雖然轉基因食品陰性標識與人類健康安全之間并無直接關聯，但對降低消費者的感知風險[31]、促進消費者樹立正確的消費觀念、實現消費者選擇權，以及保障我國在國際食品貿易中的合法權益等方面，具有重要意義。目前，由于我國沒有將轉基因食品陰性標識納入管理范圍，使得市場上轉基因食品陰性標識亂象叢生[29]，嚴重妨害了國內消費者對轉基因食品的認識理性，導致了多起國際食品貿易退貨或銷毀事件的發生。因而我國應當將轉基因食品陰性標識納入標識制度的管理范圍，并設定陰性標識閾值，以增強轉基因食品標識制度的功能。

6.2.2 閾值計算

6.2.2.1 以核酸量為計算基準

確定轉基因食品閾值的計算基準，應當以轉基因食品檢測方法為依據。根據我國頒布的轉基因成分檢測國家標準，主要有以下三類轉基因食品檢測方法：一是蛋白檢測方法，該方法具備簡便、快速、費用低的特點，但僅能進行轉基因食品的定性或半定量檢測，適用范圍受限；二是核酸檢測方法，該方法具備檢測靈敏度高、適用范圍廣、操作簡便等優勢，能夠進行轉基因食品的定性和定量檢測，已經成為現行的主要檢測方法；三是基因芯片法，該方法可以比較精確地進行轉基因成分的定性、定量檢測，但存在成本昂貴、重復性差、分析范圍較窄等不足，目前使用率較低[32]。在我國現行有效的轉基因成分檢測國家標準中，絕大多數為核酸檢測方法，因而統一以核酸量為計算基準。

6.2.2.2 單獨計算

選擇以食品中單個原料品種來計算轉基因成分含量，確定閾值，主要是考慮到以下3個因素：一是按照我國飲食文化傳統，食品大多為數種原料加工而成，單成分食品較少；二是我國轉基因成分檢測的國家標準，多為檢測單個品種設計；三是適應國際食品貿易的需要，采用轉基因食品強制標識的國家，多數規定食品中主要原料品種的轉基因成分超過閾值，就需要進行陽性標識。對于陽性標識閾值而言，單獨計算并不意味著要求計算食品中所有原料品種的轉基因成分含量，否則，會大幅增加成本，事實上也沒有必要，僅要求計算食品中前3 種含量最高的原料品種的轉基因成分含量即可。對于陰性標識閾值而言，鑒于陰性標識給消費者傳遞的是不含轉基因成分的信息，即便消費者考慮到共存中意外混雜的因素，對其容忍度也依然會很低，因而應要求計算食品中所有原料品種的轉基因成分含量。

6.2.3 閾值大小

6.2.3.1 陽性標識閾值設定

關于我國轉基因食品陽性標識閾值，有學者提出應設定為10%[33]，有學者提出應設定為0.9%[34]。參考國外立法，結合國內實際，我們認為設定為5%比較適宜。即食品中前3 種含量最高的任何原料品種的轉基因成分含量達到或超過5%的，必須進行陽性標識。轉基因食品陽性標識閾值設定的過低，會增加生產企業的成本，激發其不予標識的機會主義傾向，欺詐消費者，不利于轉基因食品產業的健康持續發展。轉基因食品陽性標識閾值設定過高，雖然會降低轉基因食品生產者的標識成本，但消費者的接受度也會隨之降低，而且不利于對轉基因食品安全風險的監測。且考慮到我國轉基因食品的種類和數量日趨增多的事實，較高的閾值能夠更加科學地界定轉基因食品，增加執法的可行性[35]。

6.2.3.2 陰性標識閾值設定

我國轉基因食品陰性標識的閾值設定為0.9%比較適宜。陰性標識閾值設定為0.9%，是指食品中任一原料品種的轉基因成分含量均低于0.9%時，才可以進行陰性標識。轉基因食品陰性標識閾值設定的過低，會對檢測技術水平要求過高，導致可行性較差。轉基因食品陰性標識設置的過高，不僅消費者無法接受，也無法緩解國際食品貿易中的沖突問題。因為實行轉基因食品強制標識的國家或地區中，歐盟最為嚴格，其陽性標識的閾值為0.9%，若我國陰性標識閾值設定為0.9%，則進行陰性標識的食品出口到這些國家和地區，都不會產生爭端。

至于轉基因成分含量高于0.9%而低于5%的轉基因食品，屬于陽性標識的豁免范圍，當事人可以進行陽性標識，也可不予標識，但不能進行陰性標識。

7 結 語

轉基因食品標識閾值問題，是關系到消費者知情權實現、生產者成本降低、國際貿易權益維護的重要議題，更是關系到我國轉基因食品商業化進程的重大議題。我國對轉基因食品產業非常重視，投入巨資、出臺政策鼓勵發展，近年來頒發了多個轉基因食品作物安全證書，轉基因食品大規模商業化，已是指日可待。于此背景下，我國現行轉基因食品標識制度中缺少閾值設定的不足，已經成為轉基因食品產業發展的阻礙因素。通過設定科學的轉基因食品標識閾值，能夠增強我國轉基因食品標識制度的功能，為促進我國轉基因食品商業化進程提供有力的制度支撐。

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Studies on Labeling Threshold of Genetically Modified Foods

ZHANG Zhongmin
(School of Law， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China)

The labeling of genetically modified (GM) foods is closely related to consumers’ right to know， which has been the focus of attention. As the coexistence of GM foods and non-GM foods is being extended， China’s current labeling system of GM foods， which lacks threshold setting and scientific proof and has weak feasibility and defected regulation due to the qualitative standards， needs to be improved. This paper analyzes the connotation， type， calculation and function of labeling threshold for GM foods. By comparing labeling threshold management policies in other countries， it is pointed out that China should establish scientific and reasonable positive labeling and negative labeling thresholds for GM foods as being guided by the principles of prevention， feasibility， economy and transparency by separate calculation using DNA as the criterion in order to fully exert the functions of its labeling system of GM foods.

genetically modified food; positive labeling; negative labeling; threshold

TS201.6

A

1002-6630（2015）09-0254-06

10.7506/spkx1002-6630-201509047

2014-12-09

教育部人文社會科學研究青年基金項目（10YJC820165）；國家社科基金西部項目（11XFX020）；重慶市教委人文社會科學研究一般項目（11SKH09）

張忠民（1975—），男，副教授，博士，研究方向為轉基因食品安全法。E-mail：gdstzzm@163.com