淺談水利工程建設管理

李曉紅

（甘肅省臨洮縣水務局，甘肅 定西 730500）

隨著我國改革的深入和經濟的發展，為了適應新時代水利建設發展與要求，我們必須進一步深化水利建設管理體制改革。目前我國實行項目法人責任制，是以業主負責制、招標承包制和建設監理制三項制度為標準制度。

一、傳統建設管理模式概述

水利建設項目大多數是非盈利的公益性項目，一般投資主體是國家。然而，整個水利建設項目運行完全是由項目單位臨時組建“指揮部”等非法人機構負責，沒有一個相應的機構代表政府實行監督與管理，這使項目投資難以得到有效控制。

在傳統水利建設管理體制下，項目建設單位同時又是使用單位。在建設過程中，由于缺乏制約，沒有建立嚴格的管理制度，建設單位容易偏向自己本部門的利益，擅自擴大建設規模，導致項目投資“無底洞化”。

一般來講，解決管理體制問題的途徑有兩條：一是進行嚴密的制度設計，解決好權力和利益之間關系；二是實行政企分離，政府主要從事宏觀決策和監管，企業從事具體的建設管理事務。目前，我國水利建設管理體制改革正沿著這兩條途徑前進。

這種管理模式是以組建臨時管理機構如某某工程指揮部等形式來進行工程建設的管理。其優點：在計劃經濟時代，這種管理模式曾發揮了很大作用；其缺點：沒有明確投入、產權、分配的關系，當資金、質量、工期等出現問題時，不便于明確和追究主體責任。

20世紀90年代，建設管理體制開始了明晰產權改革，實行政企分離體制，許多建設單位改制成為獨立法人，從而形成了項目法人責任制建設管理模式。項目法人責任制實質是通過第二條途徑進行制度改革，它具體表現為“建管結合、貸還結合”。項目法人責任制確立了業主在整個投資過程的核心地位，它以業主負責制、招標承包制和建設監理制三項制度為標準制度。我國三項制度從80年代之后在我國的整個建筑市場就開始試點，不斷推廣，水利建設市場也在探索。特別是“98”大水之后工程投入的大幅度提高，使我們有能力由過去水利工程以歲修為主改變為以大規模的基本建設為主，所以以“三項制度”為核心的水利建設管理體制在水利建設工程中得到了全面推行，為保證大規模水利建設的順利實施發揮了重要作用。

二、水利工程建設管理中存在的問題及原因

（一）項目法人責任制落實不到位。項目法人責任制是“三項制度”的核心問題，但是部分項目法人組建不規范，甚至根本未組建項目法人，造成責任主體不明確。行政干預，違反建設程序，只抓工期，不顧質量，資金不能按時到位。

（二）招投標管理中存在不少問題。許多工程在招投標中，委托沒有資質或低資質的單位代理招投標，從而使低資質或無資質設計、施工、監理隊伍參與工程建設。招投標工作不夠規范，違規操作，虛假招標或直接發包工程導致部分工程存在轉包和違法分包。水利工程建設中的“同體”問題嚴重，主要表現在質量監督機構、項目法人、施工單位、監理單位相互隸屬同一行政主管部門管理，其中監理單位歸屬項目法人、設計單位或施工單位管理。

監理隊伍不足，由于很對地方缺少高素質的監理隊伍，現有的監理人員素質較低，部分人員無證上崗；監理工作不到位，比較突出的是作假賬。不該簽單的簽單，應該核實的不去核實。部分工程項目設計前期工作不充分，設計人員設計水平低，不能嚴格執行強制性標準，設計因素考慮不到位，設計質量不高，設計質量缺乏有效監督。

（三）監督檢查，加強質量檢測。稽察的影響范圍相對較小，威懾能力不夠；稽察整改到位率低、監督力度不足。部分市地質量監督機構還沒有完全獨立建制，政府質量監督機構的定性還不明確，質量管理職能責任不明，質監人員不足，監督缺乏規范統一的工作程序，缺乏必要的控制手段，存在監督機制失靈的現象，質量檢測工作有待加強。

（四）驗收工作以及偷工減料問題實施的建設項目多，但正規驗收的少；病險水庫除險加固工程由于驗收率低，已影響到水庫除險加固工作的整體進度，影響到新的項目的實施。工程多次轉分包，層層收管理費，工程實體資金流失，從而導致部分企業在經濟利益驅使下偷工減料。為節約顯成本，施工不按規范操作，最終導致隱成本大大增加。質量控制體系落后，有待健全，質量把關不嚴。

三、水利工程建設管理的對策及建議

（一）依法規范項目法人職責項目法人是項目建設主體，對工程項目負總責。進一步加強對項目法人基本條件的要求和管理，建立對項目法人建設行為的考核管理制度，規范和約束項目法人的建設行為。

建立健全科學嚴密的標底形成機制和評標決標的標準、方法和工作程序，推行合理低價中標，防止惡意低價中標行為，遏制轉包和違法分包現象，加強對招標代理機構和評標專家的管理。

（二）提高監理人員素質，積極推進監理改革工程監理主要任務是對工程質量、工期、投資進行有效控制，以提高施工單位的技術和管理水平。積極推進水利工程建設監理單位體制改革，增加監理企業活力，積極引導水利工程建設監理單位開展綜合性工程咨詢服務業務方向發展。

（三）健全施工圖紙的審查制度，提高設計水平嚴格按照勘察設計的有關條例及規范進行設計；提高設計人員的整體素質，建立健全施工圖紙的審查制度，防止隨便變更設計圖紙。

質量監督是代表政府對工程參建各方進行強制性監督而設立的，要充分發揮其作用，就要加強質量監督有關法律、法規、規范和標準的業務培訓，建立敬業、專業、高效的質量監督隊伍；質量監督將采取“誰驗收、誰監督”的原則，或采取“上級監督下級”的原則，不斷完善質量監督體制。工程建設評優和優質工程評審工作全部轉由行業協會制定評優標準和優質工程評審辦法。

（四）整頓規范水利建筑市場，廣泛融資建立有效的水利建設監督管理制衡機制，建立“同體”回避制度，同時規范工程分包管理；建立信用體系，加強行業自律；完善市場監管體系，加大對市場主體特別是項目法人監督力度；強化市場準入和清出制度，嚴格管理設計單位、監理單位和施工單位的資質；嚴格檢驗進場材料、產品、設備，防止不合格產品進入施工現場；健全工程項目質量管理制度，嚴格執行三項制度標準；全面推進三項制度的實施。

水利建設資金籌集來源多層次，結構復雜，這就使項目工程資金完全到位的難度大。而最關鍵的還是這些資金來源對政府的依賴性強，不可預測性大。而且部分水利資金來源依據不明容易產生糾紛。雖然水利項目資金籌措大部分是有法律依據，但有一些地方政府配套出臺集資辦法缺乏法規依據，這導致資金到位不穩定。因此我們應該積極立法，以法律為依據，出臺籌資政策，依法籌集水利資金。

目前來看，我國資本市場發展日趨成熟，為籌集水利資金提供了全新渠道。對那些投資大、周期長、收益高的水利建設項目，我們可以通過成立股份公司，建立現代企業制度，籌集大量水利資金，這樣做不僅可以緩解企業對資金的饑渴，還引進了市場競爭機制，有利于培育現代市場經濟。如今，經濟全球一體化和金融證券化，水利工程項目也完全可以在資本市場通過發行水利金融債券籌集水利建設資金。

另外，我們還可以在運作機制上下功夫，通過對水利建設投資體制改革，吸引社會各方面閑置資金。