英國洪災頻發及應對措施

英國洪災頻發及應對措施

近年來英國洪水災害頻繁發生，這對于英國防洪抗災體系而言，是一個較大的考驗。描述了英國洪水災害情況，包括發生時的背景條件、造成的后果和應對措施；重點介紹了英國防洪管理過程中存在的問題以及當地政府采取的應對措施，這些措施包括增加防洪抗災預算資金，對防洪設施實施除險加固等。

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1 洪 災

英國未來洪澇災害發生的頻率將難以用語言形容。洪澇災害通常被描述為“不會發生第二次”或者“200a一遇事件”，但是氣候變化加劇了對英國防洪系統應對能力的威脅。在經歷了歷史上最大洪澇災害之后，密切監視以防止洪水災害事件再次發生的工作，被提到了削減預算和維修計劃的前面。

隨著在洪水泛濫地區的不斷開發建設，英國防洪抗災體系正面臨著越來越大的壓力。評估報告顯示，每年都有超過4 000座建筑物建設在洪水泛濫的危險區域。與此同時，在防洪抗災體系方面的投資額度太低，也將增加洪水的危害性。

按照英國氣候變化組委會的說法，將暫停大約500項防洪抗災工程與沿海防護工程，并且最快到2019年才有可能恢復資金投入。此外，盡管最近防洪設施管理得到了有效提升，但在2014～2015年度,依然有3/4的防洪抗災系統會得不到應有的維護。

這些事實是引起極大關注的原因所在。即氣候變化組委會認為，由氣候變化所導致的洪水災害，已成為英國最大的威脅。

英國氣候變化組委會分析認為，歷史上的溫室氣體排放和氣候變暖將增加英國洪水頻發的可能性。大氣模擬系統顯示，在2013年12月到2014年2月期間，發生在英格蘭和威爾士地區的洪澇災害事件，在很大程度上是因為大氣層中溫室氣體含量的增加。

近年來，發生在英國冬季的洪水泛濫事件經常成為新聞頭條，并且還發布了許多洪水分析報告。在2013～2014年度的冬季，英國南部的降水量是史無前例的，超過了以往250a間記載的歷年降水量。

在2013年12月5日，60a來最大的潮汐波浪襲擊了英國的東北部、東部及西北部沿海地區。2014年1月份，英國部分地區降水量達到了歷史平均水平的3倍，預估7 000座建筑物被洪水淹沒。此外，為了保護倫敦的20萬座建筑物，整個冬季,泰晤士河上的閘門被關閉了50次，關閉的次數遠遠高于以往，達到了歷年平均水平的12倍。

據英國氣候變化組委會的分析，目前英國南部地區冬季潮濕的概率增加了25%。這些極有可能是由于20世紀地球海平面上升了16cm，才導致2013年12月發生了潮汐波浪和洪澇災害。

英國氣候變化組委會認為，在未來的20a內，因發生洪水災害而造成超過100億英鎊損失的概率大約將為10%。這些洪水災害損失將是2013/2014年度冬季發生海浪和暴雨災害損失的10倍，是2007年洪水災害損失的3～4倍。

最近，英國氣候變化組委會主席克雷布斯出版了一本關于應對氣候變化危害分析的報告書。他認為，盡管暴雨災害帶來了嚴重的破壞，但若不是以往在防洪抗災以及防洪預警和應急系統方面的資金投入，這種危害會更為嚴重。在防洪抗災方面的投資所收到的成效是十分顯著的，但這還不足以沾沾自喜。

接下來,他分析并強調指出，仍然有很多工作需要大家來完成，以防御不斷增加的惡劣天氣災害。這種惡劣天氣極有可能與氣候的變化密切相關。

2 措 施

英國議會環境、食品與農村事務部部長認為，仍然有很多工作需要做，政府必須采取措施,避免因冬季洪澇災害而造成的重復性破壞。

該部長表示，她會強烈呼吁政府增加資金投入，至少應提供基本的維修資金，以便通過開展適宜的河道疏浚和維護工作來減少洪澇災害的發生。定期清淤和保持河流清澈是最基本的洪災預防措施，即便是在財政預算吃緊的時候，也應擠出這部分資金。政府應當認識到定期維修工作的重要性，應將維修工作與新建防御工程視為同等重要。

在2014年6月，英國議會環境、食品與農村事務部發布了冬季洪災調研報告，重點闡述了維修保養洪澇防御工程的重要性。報告傳遞的信息很明確，就是應盡可能地優先規避洪澇災害事件的發生，而不是優先削減財政開支。

調研報告稱，無論從經濟還是社會角度，防洪投資都呈現下降的趨勢。政府最近開展的冬季防洪減災工作值得稱贊，但是也不能忽視一些需要長期堅持的工作，比如通過定期維修防洪設施及開展河道整治工程，可以提高防洪系統的應對能力。

通常,用于維修防洪設施的預算資金是很少的，并且在財政預算吃緊的情況下，維修費用還常被第一時間消減。

洪災造成的損失通常比較大且無法預估，組委會研究結果表明，冬季洪災對防洪設施造成的損失大約有 1.35 億英鎊;英國環境署指出，大概有1 000處洪水泛濫區的防洪設施站點需要檢修。

事實上，隨著惡劣天氣的頻繁發生以及修建的防洪管理設施越來越多，設備維修費用也就越來越大。

正如報告中所指出的，像定期檢修防洪設施這樣的舉措，投資少且效果好，只是需要重復進行。當新的國家財政資金計劃通過審批時，英國環境署應當繼續爭取防洪設施維修費用及河道維護費用，因為這是非常重要的。目前關心的是，在財政預算范圍內，防洪設施維修費用至少得有一個最低限度。

報告還告誡政府不能削減防洪和沿海風險管理的前線服務。到2014年10月，環境、食品和農村事務部部門預算的減少，直接導致750名環境署職員被裁掉。據相關報道，冬季洪水的發生，在很大程度上抑制了工作人員的流失，遠遠低于2014年早些時候預測的1 700人。

按照英國氣候變化組委會小組委員會的說法，在英國環境署重要的防洪管理崗位上，已經離職和計劃離職職員所造成的累積影響還不明晰。但是，調查顯示，2014年3月，洪水風險管理崗位的職員確實比2010年9月減少了800多人。向當局政府提出洪水風險管理建議的職員,以及在洪水泛濫地區打算投資的開發者也減少了40%。

3 投 資

土木工程協會(ICE)副會長及洪水專家大衛教授指出：對投資額度的擔心，也是公眾所關注的事情。如果要應對氣候變化帶來的影響，就應增加相應的財政預算體系及維修投入。政府應該制定一個用于防洪設施維修方面的長期計劃，以擺脫6a資金計劃循環圈。

在2014年6月發布的公共基礎設施產業報告中，ICE降低了防洪管理部門的等級，從2010年的C級降低到C-級。在世界經濟論壇排名中，英國基礎設施質量已經從世界排名的第24名降低到了第28名。

洪水管理、能源以及交通運輸已經成為ICE特別關心的領域，并且需要決策者給予更多的關注。有關報告指出，防洪設施維修已經成為洪水管理部門比較關心的問題，在2014～2015年度，投入到河道整治的資金將會減少至3 900萬英鎊，這其中包括堤防加固、泵站維修以及防洪堤岸上草皮、灌木和喬木的養護，還有一些其他防洪建筑物的檢修。

在2015～2021年間，用于防洪設施維護的費用,將會比英國環境署預測的額度少14億英鎊。

ICE進一步指出，投資于防洪減災基礎設施方面的經濟收益,要比投資于其他許多基礎設施的好。在一些重要的防洪領域，投資與收益的比值常常達到1∶8。對于防洪應當從長計議，并且需要一套長期的財政預算方案予以支持。

ICE提出了以下建議。

(1) 英國環境署以及當地洪水管理機構應該統籌全面考慮洪水管理體系，包括土地利用規劃、上游流域規劃、防洪設施以及不斷增加的基礎設施和建筑物的防洪應對能力。

(2) 英國環境署應當會同其他基礎設施投資者一起，制定用于維修和經營基礎設施防洪系統應對能力的標準。這其中包括在極端天氣事件條件下所達成的服務標準。

(3) 政府部門應當通過提交一項用于防洪管理方面的資金預算與維修長期計劃，制定用于提升防洪系統應對能力的長期計劃，這樣才能擺脫6a資金計劃循環圈。

ICE指出，目前不應低估基礎設施維護的重要性。如果防洪系統缺少相應的應對能力，將會引起多米諾骨牌效應，系統中一部分功能的喪失將會影響其他部分功能的發揮。應將系統的應對能力引入到決定優先建設基建工程的標準中。既要建設面向未來的基礎設施，也要維護好現有設施。

來自ICE的有關人員補充指出，氣候變化將會給基礎設施帶來很大的壓力。2013～2014年度的冬季洪水，暴露出了現有許多基礎設施都缺乏相應的應對能力。

4 冬季氣象報告

從2013年10月27日開始，一連串的冬季暴雨席卷英國。懷特島尼德拉斯古炮臺上的風速大約達到了159km/h。在圣誕節前的數天內，更大的強暴雨造成了英國南部地區的洪澇災害，這些地區包括多塞特郡、漢普郡、薩里郡和肯特郡。

泰晤士河水閘為此關閉了50次，這遠遠高于以往任何冬季關閉的次數。為了防止泰晤士河河口每年關閉50次而提出的2 100條規劃措施，應該被當作促使倫敦實施長期防洪措施的動力。

在接下來的第2個冬季，薩默塞特郡和莫爾斯廣大地區都被洪水淹沒了很長時間。結果，在接下來的1月份，薩默塞特郡議會和塞奇莫爾地方議會宣布了一件非常重要的事情，即召集5 000名軍人來提供緊急防洪抗災服務。在2014年2月，洪水順著塞文河，蔓延到了伍斯特，并順著泰晤士河蔓延到溫莎、斯坦斯和切特西。泰晤士河洪水量達到了森伯里和沃爾頓的洪水水位記錄。

5 土木工程協會

ICE成立于1818年，是世界上最古老、最受尊敬的專業工程研究機構之一，它與工業協會一起確保了工業與民用建筑工程行業成為英國國民經濟的主要支柱。ICE透露，國家議會及工業界將這2個協會視為英國公共基礎設施方面的權威。

公共基礎設施產業報告是ICE關于英國基建動態的旗艦報道。從2000年開始出版，旨在關注一些提高英國基礎設施及相應服務質量的動態。報告內容主要涵蓋自身成員及該部門利益相關方專家的意見。

ICE會組織當地的、外聘的以及國家層面的專家對各部門進行等級評定。等級評定標準涉及4個領域、8個方面的問題，包括領導能力、應對措施能力、經濟社會狀況以及其他一些條件能力。反饋分析結果將會同其他證據一并提交給ICE，再由ICE來組織等級評定。如果維持目前這種情形的話，等級的加減號、上下標即可反映發展變化的趨勢。等級c則表示基礎設施需要得到經常性的維護，并且需要得到更多的關注。在下一個5a計劃中，應該增加投資來滿足相應的需求。

(侯曉輝 邢寶龍 蔡建清 編譯)

2015-02-03

1006-0081(2015)05-0019-03

P333.2

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