《食品安全法》修訂中的十大問題

吳 鵬，宋凱利*，任榮波

（1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2.北京市東城區(qū)人民檢察院，北京 100000；3.北京經(jīng)濟研修學(xué)院，北京 100076）

《食品安全法》修訂中的十大問題

吳 鵬1，宋凱利2，*，任榮波3

（1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2.北京市東城區(qū)人民檢察院，北京 100000；3.北京經(jīng)濟研修學(xué)院，北京 100076）

《食品安全法（修訂草案）》在落實監(jiān)管體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變成果、強化企業(yè)主體責任落實、強化地方政府責任落實、創(chuàng)新監(jiān)管機制方式、完善食品安全社會共治、嚴懲重處違法違規(guī)行為等六個方面取得了長足的進步和發(fā)展，但是在法律定位、食品安全風險的管理和應(yīng)用、食品安全標準、食品生產(chǎn)經(jīng)營管理人員職業(yè)資格制度、市場退出、行政處罰等方面存在著一些缺陷，建議在食品安全法修訂中進行補充和完善。

《食品安全法（修訂草案）》；食品安全風險評估；食品安全標準；食品生產(chǎn)經(jīng)營管理人員職業(yè)資格

食品安全事關(guān)人民群眾健康和生命安全，事關(guān)經(jīng)濟健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，事關(guān)政府和國家的形象，是重大的民生問題、經(jīng)濟問題和政治問題，是對執(zhí)政能力的重大考驗［1］。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，通過立法過程凝聚共識，實現(xiàn)科學(xué)決策，是促進食品安全工作發(fā)展的重要方向。2013年10月，國務(wù)院法制辦全文公開《食品安全法（修訂草案送審稿）》，并向社會征求意見。送審稿從落實監(jiān)管體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變成果、強化企業(yè)主體責任落實、強化地方政府責任落實、創(chuàng)新監(jiān)管機制方式、完善食品安全社會共治、嚴懲重處違法違規(guī)行為等六個方面對現(xiàn)行法律作了修改、補充，體現(xiàn)了運用法治思維和法治方式解決食品安全問題的理念，也體現(xiàn)了在法治軌道上推進改革的精神。當前，食品安全法還正在修訂過程中，為構(gòu)建最嚴格的覆蓋全程的食品安全監(jiān)管制度還需要著力研究和解決以下十方面的問題。

1　明晰食品安全法在食品安全法律體系中定位的問題

目前，隨著食品安全工作的逐步加強，我國形成了80余部與食品安全密切相關(guān)又相互獨立的法律、法規(guī)和規(guī)章。這些法律、法規(guī)、規(guī)章并不是在食品安全理念和原則指導(dǎo)下謀劃形成的，也沒有按照食品安全理念和原則進行系統(tǒng)清理和修訂，這導(dǎo)致對橫跨整個食品安全鏈條的風險治理、監(jiān)督管理、風險監(jiān)測、風險評估、追溯、召回、無害化處理等全程管理制度規(guī)定得并不充分、科學(xué)，銜接并不十分順暢，有些法律條款之間甚至存在沖突。例如，對于屠宰、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸病死或者死因不明的動物產(chǎn)品，《動物防疫法》第76條規(guī)定，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責令改正、采取補救措施，沒收違法所得和動物、動物產(chǎn)品，并處罰款。而《食品安全法》第85條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類的制品，由食品安全主管部門（并不包括農(nóng)業(yè)部門）按照職責分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品，并處罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證。這導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)不同部門對同一事項依據(jù)不同法律進行執(zhí)法的問題。

因此，食品安全法修訂過程中應(yīng)當統(tǒng)籌考慮食品安全法在整個食品安全法律體系中的地位及相關(guān)法律之間的關(guān)系。歐盟、日本和俄羅斯食品安全法律中有專門解決此類問題的條款。2002年頒布的《歐盟食品安全基本法》規(guī)定了風險分析、預(yù)防性、透明度、消費者權(quán)益保護等原則，并規(guī)定為落實上述原則，應(yīng)當于2007年1月1日前對現(xiàn)行食品法進行修訂；在修訂之前，實施現(xiàn)有法規(guī)時應(yīng)當考慮上述原則［2］。俄羅斯《聯(lián)邦食品質(zhì)量與安全法》第2條規(guī)定，涉及食品質(zhì)量與安全保障的聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦主體法律和按照上述法律采用的法令不應(yīng)與本法相違背。日本食品安全基本法規(guī)定，國家應(yīng)以食品安全基本法確定的以保護國民健康為前提、覆蓋全程、預(yù)防為先等基本理念為依據(jù)，制定實施食品安全作序的政策和措施［3］。

在此次修訂中，應(yīng)當明確食品安全法是整個食品安全法律體系中的基本法，食品安全法所確立的全程預(yù)防和控制、全程追溯、風險治理、透明度等基本原則應(yīng)當貫穿到整個食品安全法律體系之中，以食品安全法為基準進行法律規(guī)范的清理和修訂。

2　改革食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法兩法并行格局的問題

食品安全首先是“產(chǎn)”出來的，源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，必須正本清源，首先把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抓好；食品安全也是“管”出來的。要建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度，用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”［4］。但是，我國食品安全監(jiān)管實行的是食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法兩法并行的格局。根據(jù)現(xiàn)行食品安全法，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理應(yīng)遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定；而制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當遵守食品安全法的有關(guān)規(guī)定。這將除標準和信息之外的食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理排除在食品安全法的適用范圍之外。

這種兩法并行的格局導(dǎo)致進入市場和加工領(lǐng)域的食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管法律依據(jù)和法律要求不明確。根據(jù)食品藥品監(jiān)督管理總局“三定”方案，進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)之前的食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)督管理由農(nóng)業(yè)部門負責；之后的按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品存在較大差異，絕大多數(shù)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖戶都沒有生產(chǎn)經(jīng)營許可證照，也沒有產(chǎn)品檢驗合格證明；對于沒有實行定點屠宰馬、驢、狗、雞、鴨等，動物檢疫部門難以進行屠宰檢疫，食品生產(chǎn)經(jīng)營單位在購入這些肉類時無法索取檢疫證票，無法滿足食品流通領(lǐng)域的索證索票要求。據(jù)此，進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管要求是應(yīng)當遵守食品安全法，還是應(yīng)當在遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，并沒有明確規(guī)定；食用農(nóng)產(chǎn)品收購和銷售是否要辦理流通許可、食用農(nóng)產(chǎn)品的初加工是否要取得生產(chǎn)加工許可、食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者是否要提供食品合格的證明文件等問題，也沒有明確規(guī)定［5］。

目前，各國都強調(diào)食品安全法律對食品鏈條的全程控制。例如歐盟食品安全基本法規(guī)定，“由于食品生產(chǎn)鏈中的每一個因素都可能對食品安全產(chǎn)生潛在影響，為了保證食品安全，必須將食品生產(chǎn)鏈中的所有方面作為統(tǒng)一整體考慮，其中包括初級生產(chǎn)和上游的飼料生產(chǎn)以及食品向消費者運輸和銷售”［6］。其實，食品與食用農(nóng)產(chǎn)品不是兩個獨立的概念，從性質(zhì)上講，食用農(nóng)產(chǎn)品是食用加工產(chǎn)品相對應(yīng)的概念，既可以是直接食用的食品，也可能是需要加工的食品原料［7］。在我國，從食品安全法的具體規(guī)定來講，也嘗試對食用農(nóng)產(chǎn)品進行了規(guī)范：一是第13條規(guī)定，對農(nóng)藥、肥料、生長調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評估，應(yīng)當有食品安全風險評估專家委員會的專家參加。二是第28條第5項和第6項規(guī)定，禁止生產(chǎn)經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品；未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品。三是第35條規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當依照食品安全標準和國家有關(guān)規(guī)定使用農(nóng)藥、肥料、生長調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)業(yè)投入品。食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織應(yīng)當建立食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄制度?？h級以上農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當加強對農(nóng)業(yè)投入品使用的管理和指導(dǎo)，建立健全農(nóng)業(yè)投入品的安全使用制度。四是在進出口領(lǐng)域，沒有區(qū)分食用農(nóng)產(chǎn)品和食品，第68條規(guī)定，出口食品生產(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養(yǎng)殖場應(yīng)當向國家出入境檢驗檢疫部門備案。五是在食品安全事故處置方面，不僅未區(qū)分食用農(nóng)產(chǎn)品還是食品引發(fā)的食品安全事故，而且食品安全事故的部門職責在法律中也沒有科學(xué)的配置［8］。六是第95條在食品安全監(jiān)管部門責任追究方面，也將農(nóng)業(yè)部門納入進來。根據(jù)上述分析，食品安全法修訂中，需要深入反思食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法兩法并行格局對食品安全保障產(chǎn)生的影響，對于影響和制約食品安全工作的體制、法治和機制，要堅決地予以修改，進一步解放思想，嘗試研究和論證將食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一到食品安全法中進行規(guī)范必要性與可行性［9］。食品安全法作為國家食品安全監(jiān)管的基本法律應(yīng)該規(guī)定食品安全監(jiān)管的體制、標準等宏觀層面的問題，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法作為食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的專門法律應(yīng)該針對食用農(nóng)產(chǎn)品的獨特之處進行規(guī)定，包括對食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管范圍的界定、食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管鏈條的整合以及食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管過程中多部門之間的整合進行詳細的規(guī)定。

3　健全科學(xué)權(quán)威的食品安全風險評估體系的問題

根據(jù)食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定，食品安全風險評估與食用農(nóng)產(chǎn)品風險評估是兩個相對獨立的體系。衛(wèi)生部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估?？h級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政部門依照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法負責食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估。新一屆76 名食用農(nóng)產(chǎn)品專家委員會中，除了6 名食品安全風險評估中心的專家外，其余均是農(nóng)業(yè)方面的專家；已公布的88 個食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估實驗室中，全部是食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖領(lǐng)域的實驗室。根據(jù)食品安全風險評估的結(jié)構(gòu)化程序要求，需要開展危害識別、危害特征描述、暴露評估和風險特征描述等內(nèi)容開展，這些內(nèi)容均與流行性病學(xué)、人體健康、膳食攝入量等密切相關(guān)，而食用農(nóng)產(chǎn)品專家委員會和質(zhì)量安全風險評估實驗室在上述領(lǐng)域存在明顯的局限和不足。從實踐上看，農(nóng)業(yè)部門開展的風險評估，不是自然科學(xué)意義上的風險評估，而是通過風險監(jiān)測發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患，并從監(jiān)督管理意義上進行綜合分析評估。此外，借鑒歐盟經(jīng)驗，為保證風險評估的獨立性、科學(xué)性，食用農(nóng)產(chǎn)品的風險評估與監(jiān)督管理職責應(yīng)當分離，不應(yīng)全部交由農(nóng)業(yè)部門行使。根據(jù)上述分析，可以考慮組建統(tǒng)一的食品安全風險評估體系，將各個部門之間的風險評估體系進行統(tǒng)一，構(gòu)建權(quán)威的食品安全風險評估委員會，提高食品安全風險評估的地位，將食品安全風險評估委員會直屬于食品安全委員會，避免行政資源、技術(shù)資源和信息資源分散，不斷從整體上提高食品安全風險評估的能力［10］。

4　強化化學(xué)物質(zhì)向食品領(lǐng)域蔓延風險監(jiān)控的問題

目前，我國已登記的化學(xué)物質(zhì)名錄有4萬5千多種，美國有8萬3千多種，歐盟有10萬多種［11］。大量的化學(xué)物質(zhì)對人體健康可能造成的危害還缺少系統(tǒng)的評估，向環(huán)境的排放量、通過環(huán)境遷移轉(zhuǎn)化進入人體的途徑、人體的暴露量等都不清楚。這就導(dǎo)致人們對于可能通過合法或者非法途徑進入食物鏈的物質(zhì)不清晰，不能立即發(fā)現(xiàn)和控制。例如蘇丹紅、三聚氰胺、塑化劑等向食品領(lǐng)域蔓延，都引發(fā)了系統(tǒng)性風險，而發(fā)現(xiàn)和控制都經(jīng)歷了較長時間［12］。建議結(jié)合食品安全法的修訂，強化食品安全源頭管理，要求有關(guān)部門完善化學(xué)物質(zhì)登記和監(jiān)控制度，并要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者不得購買、貯存和使用國家公布的食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)以及禁止在飼料和飲用水中使用的物質(zhì)。

5　完善食品安全科學(xué)有效的風險監(jiān)測體系的問題

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，食品安全風險監(jiān)測與食用農(nóng)產(chǎn)品風險監(jiān)測是兩個相對獨立的體系。根據(jù)原衛(wèi)生部制定的《食品安全風險監(jiān)測管理規(guī)定（試行）》，食品安全風險監(jiān)測，是通過系統(tǒng)和持續(xù)地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的監(jiān)測數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，并進行綜合分析和及時通報的活動。但是，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險監(jiān)測和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險監(jiān)測是指為了掌握農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況和開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估，系統(tǒng)和持續(xù)地對影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有害因素進行檢驗、分析和評價的活動，包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測、普查和專項監(jiān)測等內(nèi)容。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查［13］是指為了監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，依法對生產(chǎn)中或市場上銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行抽樣檢測的活動。

在食品安全風險監(jiān)測組織體系上，根據(jù)食品安全法及其實施條例，衛(wèi)生部會同質(zhì)監(jiān)、工商和國家食品藥品監(jiān)管以及工業(yè)和信息化、商務(wù)等部門，本著及時性、代表性、客觀性和準確性的原則，制定、實施國家食品安全風險監(jiān)測計劃，這里并不包括農(nóng)業(yè)部門。農(nóng)業(yè)部制定全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測計劃并組織實施?？h級以上地方農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當根據(jù)全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測計劃制定本級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測計劃并組織實施。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一管理全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息，并指定機構(gòu)建立國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和信息管理平臺，承擔全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息的采集、整理、綜合分析、結(jié)果上報等工作［14］，農(nóng)業(yè)部應(yīng)及時向有關(guān)部門通報監(jiān)測結(jié)果。這種相互獨立并行的兩種體系，不利于全盤統(tǒng)籌食品安全風險監(jiān)測的目的、內(nèi)容、資源、經(jīng)費等，也不利于發(fā)揮風險監(jiān)測對食品安全標準的制定、風險評估和監(jiān)督管理的技術(shù)支撐作用。

6　進一步構(gòu)建科學(xué)的食品安全標準體系的問題

6.1關(guān)于食品安全標準的制定主體

在我國，食品安全標準類似于世貿(mào)組織界定的技術(shù)性法規(guī)，是強制性的。在美國，農(nóng)業(yè)部負責禽肉和肉制品食品安全技術(shù)法規(guī)的制定和發(fā)布，食品藥品管理局負責其他食品安全技術(shù)法規(guī)的制定。在加拿大，食品安全技術(shù)法規(guī)由政府部門組織制定，有時也會由政府授權(quán)自律性行業(yè)協(xié)會、社會團體組織各方面利益主體一起制定?？梢钥闯觯簧賴业臉藴手贫?quán)與食品安全監(jiān)督管理職權(quán)是統(tǒng)一的。在此次食品安全法修訂中，是否將食品安全標準制定職權(quán)交由食品安全監(jiān)督管理部門是一個需要認真深入研究的問題。同時，考慮到改革的嚴肅性和慎重性，在研究成熟之前，為加強食品安全監(jiān)管與食品安全標準的緊密結(jié)合，可以賦予農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫等部門提出制定食品安全標準建議的權(quán)力，上述部門提出要求制定標準的，衛(wèi)生部門應(yīng)當在2 個月內(nèi)決定是否制定標準。衛(wèi)生部門決定不制定標準，有關(guān)部門堅持制定食品安全標準的，報請食品安全委員會裁決［15］。

6.2關(guān)于食品安全標準與法規(guī)規(guī)章競合與沖突問題

目前，食品安全法第20條規(guī)定了食品安全標準的內(nèi)容，但是，“對與食品安全、營養(yǎng)有關(guān)的標簽、標識、說明書的要求”、“食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求”、“與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求”等內(nèi)容，既可以由食品安全標準來規(guī)定，也可以由食品安全法律法規(guī)來規(guī)定，這就產(chǎn)生了競合，甚至?xí)霈F(xiàn)不一致。例如，關(guān)于食品標簽問題，食品安全法第42條規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當有標簽，標簽應(yīng)當標明保質(zhì)期等事項。而根據(jù)GB 7718—2011《預(yù)包裝食品標簽通則》，酒精度大于等于10%的飲料酒、食醋、食用鹽、固態(tài)食糖類、味精等可以免除標示保質(zhì)期；當預(yù)包裝食品包裝物或包裝容器的最大表面積為10 cm2時，可以只標示產(chǎn)品名稱、凈含量、生產(chǎn)者（或經(jīng)銷商）的名稱和地址。與此類似，質(zhì)檢總局頒布的《食品標識管理規(guī)定》與《預(yù)包裝食品標簽通則》都對標簽作了規(guī)定，也出現(xiàn)諸多不同，讓食品生產(chǎn)經(jīng)營者無所適從。建議厘清食品安全標準與法律法規(guī)規(guī)章的各自規(guī)范的范圍、效力等級，有助于保持法律秩序的統(tǒng)一性和嚴肅性。

6.3關(guān)于食品安全標準與相關(guān)標準之間不一致的問題

在食品安全標準整合完成前，一些國家標準之間存在不一致。例如，GB 18406.1—2001《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全 無公害蔬菜安全要求》等無公害系列標準與GB 2762—2012《食品中污染物限量》，分別在列舉的污染物種類、限量指標存在多處不同，而且在實踐中也無法區(qū)分兩種標準的法律效力關(guān)系。同時，也有一些食品安全地方標準之間存在不一致，例如北京市豆芽地方標準規(guī)定了植物生長調(diào)節(jié)劑的殘留限量（默示允許使用），而銀川市出臺的地方標準則禁止添加使用植物生長調(diào)節(jié)劑。此外，在農(nóng)夫山泉標準事件中，也揭示出實踐中存在地方標準與國家標準不一致的問題。

6.4關(guān)于食品安全標準制定遲緩的問題

食品安全法頒布實施4 年來，衛(wèi)生部門積極推進標準清理整合，但標準制定和整合速度比較遲緩，目前僅僅整合約100 項，導(dǎo)致不少食品添加劑產(chǎn)品標準和相關(guān)食品安全檢驗方法標準缺失，遠遠不能適應(yīng)監(jiān)管需求［16］。

6.5關(guān)于推薦性食品行業(yè)標準問題

推薦性食品國家標準、行業(yè)標準和地方標準在促進食品行業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展提升食品質(zhì)量方面具有重要意義。但現(xiàn)行食品安全法沒有明確其法律地位。由于缺少規(guī)范和清理，一些推薦性標準與規(guī)范性政策存在沖突，例如《衛(wèi)生部關(guān)于進一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)［2002］51號），將“姜黃”列入“保健食品原料”，不允許在普通食品中使用。而GB/T 12729.1—2008《香辛料和調(diào)味品》又規(guī)定可以用于食品中［17］。

目前，大多數(shù)國家的標準都是推薦性的、自愿性的，其強制性是通過特定協(xié)議、法律、條例和管理章程的引用或規(guī)定才得以實現(xiàn)的。例如，歐盟食品標準是以反復(fù)使用為目的，由公認機構(gòu)批準的、非強制性的、規(guī)定產(chǎn)品或者相關(guān)的食品加工和生產(chǎn)方法的規(guī)則、指南或者特征的文件［18］。美國食品安全技術(shù)法規(guī)是強制遵守的、規(guī)定與食品安全相關(guān)的產(chǎn)品特性或者相關(guān)的加工和生產(chǎn)方法的文件，包括適用的行政性規(guī)定，類似于我國的強制性標準。而食品安全標準是為通用或者反復(fù)使用為目的，由公認機構(gòu)批準的、非強制性遵守的、規(guī)定產(chǎn)品或者相關(guān)的食品加工和生產(chǎn)方法的規(guī)則、指南或者特征的文件。通常，政府相關(guān)機構(gòu)在制定技術(shù)法規(guī)時引用已經(jīng)制定的標準，作為對技術(shù)法規(guī)要求的具體規(guī)定，這些被參照的標準就被聯(lián)邦政府、州或地方法律賦予強制性執(zhí)行的屬性［19］。德國的標準都是自愿性的，其強制性是通過特定協(xié)議、法律、條例和管理章程的引用得以實現(xiàn)的［20］。日本的標準也是自愿性的，其強制性是通過政府將標準列入法規(guī)來實現(xiàn)的。按《日本工業(yè)標準化法》制定發(fā)布的日本工業(yè)標準，只要求“國家及地方公共團體”尊重，而不是強制執(zhí)行的［21］。因此，建議在食品安全法修訂中，明確自愿性食品相關(guān)行業(yè)標準的地位，并予以規(guī)范和指導(dǎo)，具有重要意義。

6.6關(guān)于企業(yè)標準備案問題

現(xiàn)行食品安全法規(guī)定，企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的，應(yīng)當制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準。企業(yè)標準應(yīng)當報省級衛(wèi)生行政部門備案，在本企業(yè)內(nèi)部適用［22］。省級人民政府衛(wèi)生部門應(yīng)當將備案的企業(yè)標準，向同級農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理、商務(wù)、工業(yè)和信息化等部門通報。實踐中，有些地方衛(wèi)生部門并不對食品企業(yè)標準進行審查，其防范和控制食品安全風險的效果不明顯。也有一些省份食品安全企業(yè)標準備案演變成了包含對企業(yè)配方、質(zhì)量指標和安全指標的審查，拖延時日，加重企業(yè)負擔，不是真正為了防控食品安全風險。從簡政放權(quán)的角度出發(fā)，建議將食品企業(yè)標準備案制度改為公開制度，除涉及商業(yè)秘密的內(nèi)容外，一律在食品安全監(jiān)督管理部門指定的網(wǎng)站公開，通過社會監(jiān)督的方式防范風險。

7　明確食品安全風險監(jiān)測和監(jiān)督管理的問題

根據(jù)現(xiàn)行食品安全法，國家建立食品安全風險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監(jiān)測。從監(jiān)測對象看，食源性疾病監(jiān)測的目的在于及早發(fā)現(xiàn)食源性異常病例/異常健康事件并及時預(yù)警、控制、治療，進一步對食源性疾病的種類、致病因素、危害后果和分布地區(qū)等進行綜合分析，形成和健全預(yù)防和控制食源性疾病的食品安全法規(guī)、標準和監(jiān)管措施，降低和消除食源性疾病發(fā)病率。食品污染和食品有害因素的監(jiān)測既包括已經(jīng)出臺食品安全標準的情況，也包括尚未制定國家標準的情況。對已經(jīng)出臺食品安全標準的食品污染和食品有害因素進行風險監(jiān)測，主要目的在于確定食品安全監(jiān)督管理的重點和監(jiān)管措施，并跟蹤評價標準的制定和實施情況。對尚未出臺食品安全標準的食品污染和食品有害因素進行風險監(jiān)測，在于通過系統(tǒng)的收集數(shù)據(jù)，對污染物進行暴露評估，以評估污染物和有害因素的對公眾健康的影響，進而決定是否制定法規(guī)或者標準，是否采取針對性的臨時性預(yù)警、臨時控制等管理措施。因此，風險監(jiān)測與風險評估、風險管理是緊密相連的，是需要隨時互動和緊密聯(lián)系的［23］。

據(jù)此，在食品安全法修訂中，可以考慮由衛(wèi)生計生部門承擔食源性疾病和尚未制訂食品安全標準的污染物質(zhì)和有害因素進行風險監(jiān)測；食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當根據(jù)自身職責對已經(jīng)制訂食品安全標準的評價性監(jiān)測，并統(tǒng)一這一部分風險監(jiān)測與監(jiān)督抽檢的程序，確保監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)納入風險監(jiān)測數(shù)據(jù)的范圍，風險監(jiān)測的數(shù)據(jù)可以作為監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)。

8　市場退出食品的處置問題

近年來，三聚氰胺“陰魂不散”、地溝油流向餐桌、生產(chǎn)加工病死畜禽、過期食品流向農(nóng)村、回收食品被重新當作原料等問題多次發(fā)生，嚴重侵害公眾的身體健康和生命安全，也對食品安全監(jiān)管法律秩序形成嚴峻挑戰(zhàn)［24］。綜合分析原因，一方面是違法犯罪分子唯利是圖，以身試法。另一方面，這些問題的發(fā)生與過期食品、不合格食品、召回食品、責令停止生產(chǎn)經(jīng)營食品、病死或者不明原因死亡動物、染疫動物等的處置的主體、方式途徑、程序、場所、循環(huán)利用、監(jiān)督銷毀、各方責任等問題規(guī)定不明確、不科學(xué)有關(guān)。據(jù)此，市場退出食品的處置問題，是構(gòu)筑食品安全全過程監(jiān)管的重要內(nèi)容，需要認真研究和解決。 通過食品安全信息化建設(shè)和信用體系建設(shè)，發(fā)揮信息互聯(lián)互通效應(yīng)，解決信息不對稱的問題，實現(xiàn)“良幣驅(qū)逐劣幣”的良好效應(yīng)，構(gòu)建責任追究機制，加大處罰力度，形成完善的食品安全監(jiān)管過程。

9　關(guān)于嚴懲重處和行政拘留問題

根據(jù)目前形勢，國務(wù)院多次要求對食品安全領(lǐng)域違法犯罪行為保持嚴懲重處的高壓態(tài)勢。為此，對于一些故意使用有毒有害非食品原料，故意使用禁用農(nóng)藥、獸藥和飼料，編造和散布虛假食品安全信息對食品生產(chǎn)經(jīng)濟秩序或食品產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害，生產(chǎn)經(jīng)營病死、死因不明或者檢驗檢疫不合格的畜、禽、獸等動物及其肉類、肉類制品的，制作提供虛假檢驗報告和文件或者篡改標簽等尚不構(gòu)成犯罪的違法行為，屢禁不止，通過聲譽罰、經(jīng)濟罰和資格罰等其他行政處罰方式尚不足以預(yù)防和控制違法行為多發(fā)頻發(fā)的勢頭，根據(jù)刑法又不構(gòu)成犯罪的，有必要設(shè)定行政拘留的處罰［25］。

國外對于食品安全違法行為入罪標準較低，嚴懲重處力度較大。例如意大利、西班牙、瑞典、泰國、越南等國的刑法典將有關(guān)食品安全犯罪規(guī)定為危害公共安全罪，其中意大利刑法典與西班牙刑法典規(guī)定的比較全面。意大利刑法典分則第6章第3節(jié)（以欺詐造成公共危險的犯罪）第440條（造成食品變質(zhì)或者摻假）規(guī)定，在銷售之前，使飲用水或食品腐壞變質(zhì)，對公眾健康造成危險的，處以3 年至10 年有期徒刑。以對公眾健康造成危險的方式在用于銷售的食品中摻假的，處以同樣的刑罰［26］。西班牙刑法典第17章（危害公共安全罪）第3款（違反公共衛(wèi)生罪）第363條規(guī)定，實施提供不足量、違反法規(guī)更換組成成分的或者過期的食品；生產(chǎn)公開銷售的或者公開銷售含有對健康有害物質(zhì)的食品、飲料；銷售腐爛食品；未經(jīng)批準，生產(chǎn)、銷售和使用會對健康造成損害的食品等行為，對消費者生命構(gòu)成危險的，處1 年以上4 年以下徒刑，并處6 個月至12 個月罰金，同時剝奪其從事與工商業(yè)相關(guān)的職業(yè)及任務(wù)3至6 年的權(quán)利：第364條規(guī)定，在食品飲料中摻雜對健康有害物質(zhì)，以供銷售，按照前條規(guī)定處罰。罪犯是該廠擁有人或負責人的，另將同時剝奪其從事工商業(yè)相關(guān)的職業(yè)6至10 年的權(quán)利［27］。這些國家將銷售腐敗變質(zhì)或者摻假或者有毒物質(zhì)超標的食品都是危害不特定多數(shù)人的身體健康與生命安全的，都被視為是危害公共安全的犯罪。

在美國，根據(jù)美國聯(lián)邦食品藥品化妝品法第3章第303節(jié)規(guī)定，對于摻雜假冒商品的處罰，將根據(jù)情況給予1 年以下監(jiān)禁，或者1 000 美元以下罰金，或者并處。任何人如果被確定上述犯罪之后又再次違法的，或者如果違法行為是故意欺騙或者故意誤導(dǎo)消費者，則應(yīng)被處以3 年以下監(jiān)禁或1萬美元以下罰金，或者并處［28］。美國聯(lián)邦肉類檢驗法第4章第6節(jié)規(guī)定，任何個人或公司，違背肉類檢驗法的規(guī)定，而本法沒有規(guī)定其他定罪處罰的，應(yīng)當被處以1 年以內(nèi)的監(jiān)禁，或者1 000 美元以下的罰金，或者并處。如果此種違法行為屬于故意欺詐，或者銷售或準備銷售的肉品是摻假的，這個自然人或公司，應(yīng)被處以3 年以下監(jiān)禁或1 萬美元以下罰金，或者并處。在英國，如果農(nóng)戶或商人在銷售有關(guān)食品時有意或無意隱瞞食品的真實性，一旦發(fā)現(xiàn)或投訴將被處以3 年以上的有期徒刑。英國一商人把圈養(yǎng)雞蛋混入標注為散養(yǎng)雞蛋的商品中進行銷售，經(jīng)食品安全檢測官員檢測和消費者投訴，判定此行為屬欺詐行為，并處以3 年有期徒刑。另一方面，人身自由屬于公民最重要的基本權(quán)利，設(shè)定限制人甚至有的處罰必須慎重?，F(xiàn)行法律規(guī)定，限制公民人身自由的強制措施和處罰只能由法律設(shè)定。對此，可否借鑒《消防法》第63條和《道路交通法》第91條關(guān)于設(shè)定行政拘留處罰的規(guī)定，在《食品安全法》修訂中，對上述嚴重危害食品安全的行為，尚不構(gòu)成犯罪的，而且資格罰、經(jīng)濟罰等商不足以遏制高發(fā)勢頭的，設(shè)定有關(guān)行政拘留的處罰。

10　設(shè)立食品生產(chǎn)經(jīng)營管理人員職業(yè)資格制度的問題

目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位39.5 萬個，其中絕大部分與食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖有關(guān)。全國共有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員34 874 萬人，其中初中以下文化程度占96%，高中以上文化程度占4%［29］。在食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，我國獲得生產(chǎn)許可證的食品和食品添加劑生產(chǎn)加工企業(yè)有14.3 萬家，保健食品生產(chǎn)企業(yè)2 000多家，流通環(huán)節(jié)經(jīng)營主體約811 萬戶，餐飲服務(wù)單位約263余萬戶。此外還有大量沒有獲得許可的食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販和小餐飲［30］。

《食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當配備專職或者兼職食品安全管理人員。目前，不少大中型企業(yè)建立了食品安全管理機構(gòu)，設(shè)置了食品安全負責人、食品質(zhì)量總監(jiān)、品質(zhì)控制部經(jīng)理等崗位，不少管理人員具備食品安全工程師、質(zhì)量工程師等職稱或者資格，或者具備食品安全師等培訓(xùn)證書。但由于法律法規(guī)并沒有對管理人員的能力或者資格條件做出規(guī)定，不少企業(yè)的食品安全管理人員缺乏應(yīng)有的風險防控技能，不能適應(yīng)保障食品安全的需要［31］。2013年，全國食物中毒事件152 起，中毒5 559 人，死亡109 人。其中發(fā)生在集體食堂的食物中毒事件37 起，中毒人數(shù)2 388 人，占總中毒人數(shù)的46.3%，死亡3 人。發(fā)生在集體食堂的食物中毒事件中毒人數(shù)最多，中毒主要原因是由于食品加工、貯藏不當導(dǎo)致食品交叉污染或變質(zhì)；發(fā)生在家庭的食物中毒事件81 起，中毒人數(shù)1 563 人，死亡87 人，占總食物中毒死亡人數(shù)的87.2%，其中導(dǎo)致死亡的主要原因是食用有毒動植物及毒蘑菇中毒和化學(xué)性食物中毒［32］。這與食品安全管理人員和從業(yè)人員食品安全素質(zhì)和能力低下有一定關(guān)系。建立食品安全管理人員職業(yè)資格制度是國外通行的做法。在美國，食品安全職業(yè)資格證書、國家職業(yè)食品經(jīng)理證書、食品安全管理員證書等食品安全領(lǐng)域的資格證書針對不同職業(yè)崗位，對申請者的資歷要求不完全相同，但無論申請哪種資格證書，都必須經(jīng)過權(quán)威機構(gòu)規(guī)定的培訓(xùn)，通過國家職業(yè)資格考試和鑒定［33］。在日本，生產(chǎn)加工企業(yè)設(shè)置食品衛(wèi)生管理員，是企業(yè)內(nèi)除企業(yè)負責人以外的衛(wèi)生管理的最高責任人，依法應(yīng)當取得厚生勞動省賦予的資格，對企業(yè)中從事食品、食品添加劑制造或加工活動進行監(jiān)督，對企業(yè)的衛(wèi)生管理事項進行檢查，并向企業(yè)負責人陳述整改意見［34］。在澳大利亞，生產(chǎn)經(jīng)營單位都要從企業(yè)內(nèi)部選派一名質(zhì)量監(jiān)督員，經(jīng)過專門培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格后，由州一級政府任命并發(fā)給證書，由其全面負責企業(yè)內(nèi)部食品安全的監(jiān)督工作，如遇大的食品質(zhì)量安全問題，應(yīng)當及時向地方政府報告［35］。

同時，設(shè)立食品生產(chǎn)經(jīng)營管理人員資格制度有助于強化食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主體法律責任，提高食品安全管理人員職業(yè)化水平，吸引社會力量參與食品安全治理。而且設(shè)立食品安全管理人員職業(yè)資格制度符合國家職業(yè)資格制度的總體要求，也是社會各界共同的呼聲，而且不會給企業(yè)增加太多負擔。目前，我國農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、酒飲料精制茶制造業(yè)、食品飲料批發(fā)業(yè)、米面制品及食用油批發(fā)業(yè)、超級零售市場等行業(yè)規(guī)模以上或者限額以上的生產(chǎn)經(jīng)營單位總數(shù)約為7萬4千余家［36］。從全國范圍來講，這些企業(yè)的數(shù)量占的比重較小，要求配備具有一定資格的專職管理人員不會給企業(yè)和社會增加太多負擔。

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Ten Major Issues Regarding Food Safety Law Amendments to be Studied and Solved

WU Peng1， SONG Kaili2，*， REN Rongbo3
（1. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China； 2. Beijing Dongcheng District Procuratorate， Beijing 100000， China； 3. Beijing Economic Research Institute， Beijing 100076， China）

Considerable progress has been made in six aspects of the Revised Draft of the Food Safety Law， namely reforming the current supervision system and transforming government functions， strengthening the primary responsibility of enterprises， intensifying local governments’ responsibility of for food safety supervision， developing innovative regulatory mechanisms， improving co-regulation for food safety governance， and severely punishing illegal activities. However， there are some defects in several aspects of the Food Safety Law， including legal position， management and application of food safety risks and food safety standards， food production and management personnel vocational qualification system，market exit， and administrative penalties. We should improve and solve these defects or problems in order to perfect the Food Safety Law.

Revised Draft of the Food Safety Law； food safety risk assessment； food safety standard； food production and management personnel vocational qualification

TS201.6

A

1002-6630（2015）03-0289-07

10.7506/spkx1002-6630-201503054

2014-11-26

吳鵬（1970—），男，副教授，博士，研究方向為行政法、憲法。E-mail：wupeng@188.com

宋凱利（1973—），女，博士，研究方向為比較法。E-mail：kerrysong@126.com