歐美食品安全監管經驗及其啟示

古桂琴

（許昌學院，河南 許昌 461000）

盡管中國食品安全情況“總體比較穩定且一直在向好的方向發展”，但是“問題的出現一直都沒停止過”［1］。食品安全監管體系構建情況直接關系著公眾食用的食品是否安全和健康，也關系到中國各級政府的合法性與公信力問題。中國先后出臺了一系列相關的法律，以有效遏制食品生產及銷售企業可能做出的不法行為。《中華人民共和國食品安全法》于2009年開始施行，這標志著中國由從注重食品的衛生狀況邁入了關注食品的健康和安全狀況時期［2］。中國現有的食品安全監管體系為中國食品安全監管工作提供了有力的支撐和保障，但與國外一些國家或地區相比較來講，仍存在諸多不完善的地方。中國域外的一些國家和地區，特別是一些西方發達國家在本領域的探索和實踐走在了中國前列，已經積累出了大量的經驗［3］。美國、歐盟地區在探索如何構建食品安全監督管理體制方面已進行了諸多探索，以保障公民享用的是安全、健康的食品［4］。探討和分析域外一些國家和地區的食品安全監督和管理經驗，并進一步總結歸納出對中國食品安全監管工作來講可以借鑒的經驗有著極其重要的意義。

1 美國食品安全監管主要經驗

1.1 注重持續改革

美國的食品安全監管模式并不是一開始就很好，美國也并非生來就成為了食品安全的國家，而是經過持續的改革，才取得了今天的成就。由于美國較為重視食品的質量并持續在食品安全監管領域推進改革工作，所以，其在食品安全監管體系構建及監管工作上取得的良好成績也有目共睹。20世紀末，美國成立了總統食品安全管理委員會，該機構主要負責謀劃食品安全戰略、協調國家食品安全保障事宜，在該機構的統籌之下，達到對全國食品安全監管工作一體化管理的目的［5］。從美國的食品安全監督與管理體制來看，持續從食品安全監督與管理機構的設置及監管立法方面大膽推進改革工作，確保食品安全監管制度適應現實情況的變化，也便于食品安全監管職能部門可以參照現實情況的改變而適時修正監管體系。如為了更好地確保食品安全，美國還成立了以食品安全檢驗署為主的專門的食品安全監管機構，以便進一步更好地監管包括轉基因食品在內的各類食品，并大膽施行食品召回制度，及時召回有問題的食品。

1.2 重視信息公開，公眾參與度較高

研究美國的食品安全監管體系可以發現，美國政府十分重視食品安全的信息發布工作，且公眾參與食品安全監管的積極性和參與度普遍較高。早在1906年美國通過的《純凈食品藥品法案》中就載明了“民眾有權獲得干凈、衛生的食物”，該法案也漸漸使這種意識在公眾中深入人心［6］。在食品安全監管過程中，美國高度重視立法與監管過程的透明化與公開化，鼓勵民眾參與其中。全國建立了一套從聯邦到地方的行之有效的食品安全監管信息網絡，進行全方位的信息公開披露。此外，還建立了覆蓋全國的信息收集、評估及反饋方面的基礎設施。這不但使制定的各類法律及政策愈發完善，管理也更加高效。

美國食品安全信息公開工作的有效開展，也得益于本國信息公開相關法律的有力支撐。在訊息的開放與透明化實現工作中，美國規定了各級國家機構對法定訊息有面向公眾進行開放的任務，聯邦和州的法律還規定，食品行業依法履行食品安全的義務和責任［7］。美國的各級行政機關會將食品安全的信息通過電子媒介、出版物等方式公開展示給公眾，并有責任和義務對立法、行政、司法部門開展解釋工作。同時，鼓勵各類社會團體及公民個人積極參與，且確保公眾進行評論的權利和機會。各級行政機關做決策和實施食品安全監督和管理工作的依據信息要向公眾及時開放，公眾根據所獲得的食品安全信息，進行食品安全風險判斷，進而表發個人見解。如果社會團體或公民個人對職能部門的行為或制定的政策有意見，有權利提請司法機關進行裁決。若司法機關經過審查發現職能部門在做出行為或發布公共政策前沒有向公眾公開相關信息，則可以裁決行政行為或發布的公共政策無效。這些都有效地為本國的立法及決策工作的科學性、公眾參與性、信息公開的透明性等提供了有力的保障［8］。

2 歐盟食品安全監管主要經驗

2.1 高標準、嚴要求的食品鏈條

歐盟食品安全監督和管理體制是為了保證“從田間到盤子”這一整個鏈條的安全而逐步建立的，在構建過程當中一直秉持著高標準、嚴要求。眾所周知，該條食品鏈目前被世界各國公認為是極為健康和安全的食品鏈之一。歐盟在確保該食品鏈條順利運轉方面也進行了諸多探索，如按照聯合國設立的食品安全標準，成立食品安全檢驗監測與監管的專門機構，該機構獨立、透明的對歐盟地區的食品安全進行檢驗監測與監管。

2.2 注重食物安全監管法制化建設

歐盟地區確保食品安全的經驗重點集中在食品安全監督管理法律體系的日益完善。從公共經濟學的角度來講，市場由于其在資源配置問題中自身的缺陷會導致市場失靈。而微觀經濟主體——食品生產和銷售企業則會把賺取利潤看做是最重要的目標。因此，食品生產和銷售企業所產生的外部效應問題就需要政府監管來予以解決或緩解，監管的領域包括從食品生產企業的成立、食品加工、食品檢驗到食品流通的所有步驟［9］。按照英國經濟學家科斯的觀點，解決外部效應問題可以通過法律法規的介入。歐盟地區逐步創建了包含了幾近全部食品的生產和銷售環節及全部食品門類的法律系統，該法律系統一步步為其開展食物安全監管工作提供了法制化的支撐。多年來，歐盟地區先后制定了近30部確保食物安全的法律，形成了無形但卻是影響力巨大的一套法律法規系統。此外，歐盟還制訂了幾百個有關農產品與食品安全的標準，目前，這些標準對保障歐盟的食品安全發揮著積極的作用。

3 歐美食品安全監管經驗對中國的啟示

3.1 注重食品安全監管部門之間的協作

美國實施的食品安全監督與管理體制是由食品安全管理委員會進行垂直管理的監管系統，該系統按照食物類別來劃分職責，品種不同的食物分管于不同的監督和管理部門。這一點值得中國認真學習。不同的監督和管理部門分管的食物種類也不一樣，各部門分工明確［10］，做好自己領域內的監管工作。如，按監管食品種類不同，有些機構和人員負責監管大豆或花生。在學習美國食品安全監管部門分工明確的同時，還要更加注重各食品監管部門之間的協作和溝通協調及資源共享，構建更加協調合作的一體化管理的食品安全監管系統，避免出現監管部門之間相互推諉、扯皮現象，為中國的食品安全監管工作提供有力的組織機構保障［11］。

3.2 實施“從農田到餐桌”的全過程控制

從美國和歐盟的食物安全監督與管理的經驗和發展趨向來講，實施“從田間到盤子”的全程控制是一種較為有效的模式，且通過多年的實踐也證明了該模式是有效的。

監控是食品安全監管中一項重要的職能，要貫穿食品安全監管的各級環節，要學習域外一些國家積累的經驗，試行“從田間到盤子”的全過程監控。在傳統的食品安全監管思想中，重視的是食品安全監管的終點檢測，往往忽視了源頭方面的控制。中國發生的眾多食品安全事故均表明，食品安全監管不應忽視源頭和流向上的監管，要著重強化“預防在先”的思想。隨著食品安全監管的科技越來越進步及食品安全事故的頻發和監管理念的深入人心，應該學習中國域外國家和地區先進的監管經驗，積極實施“從農田到餐桌”的全過程控制。避免執法中出現扯皮現象，解決監管中的漏洞，也需要著力強化全程監管，即從農田到餐桌的消除盲點的監管。食品安全監管部門和公眾均要對“從農田到餐桌”的有關食品生產、銷售的諸多環節進行全程監控，并把這一控制理念以制度化的形式予以確立，并堅決貫徹執行。這項全過程的控制制度要求食品行業所有的環節都要嚴格按照規范進行操作，以此來監控和減少潛在的食品安全事故的發生。此外，進一步推進中國的新聞發言人制度，一旦發生食品安全事故要及時向公眾發布相關信息，引導媒體正確發揮其輿論宣傳的作用，宣傳報道時要準確、客觀，避免將事件夸大或對發生事故的相關行業造成不良影響和損失。

3.3 進一步完善食品安全監管法律法規

通過分析美國和歐盟地區食品安全監管工作的發展歷程，不難發現一個共性的特點即是食品安全立法體系的完備。美國和歐盟保障食物安全工程所取得的成果均離不開食品安全確保法律法規系統的一步步完善。這些國家和地區的食品安全監管法律體系的完善也不是一蹴而就的一件事情，例如美國在通過《純凈食品藥品法案》后又陸續出臺了很多類似的法案，也并非憑此法案的出臺就取得了該國食品藥品監管工作的成功。歐盟關于食品安全監管的立法工作也使得該地區食品安全管理部門的執法范疇幾乎覆蓋至食品安全監管的所有領域。歐盟地區在食品安全監管上不但制訂了較為完備的法律監管體系，還構建了從農場至餐桌的全過程監管的法律保障體系。即使出現了食品安全事故，也能果斷迅速地采取處理措施，極大地減少事故造成的損失，這些都離不開該地區較為完善的食品安全監管法律體系。

雖然中國與域外國家和地區的體制各不相同，但毋容置疑的是我們可以借鑒別國和地區的食品安全監管的經驗，以推進中國的食品安全監管工作。完備的食品安全監管法律法規是嚴格執法的法制化保障，中國在該條道路上是任重而道遠。目前，中國已初步建立了食品安全監督和管理體系，但相關配套的制度和規定尚不完備，不能構建多方位的支撐。借鑒美國和歐盟的確保食物安全的監督和管理經驗，中國不僅要進一步完善相關立法體系，也需要中國各級食品安全監管部門針對不同食品類別出臺具有針對性的且操作性較強的指導性文件。此外，可以借鑒國外一些地區的經驗對不同的食品類別進行分門別類的立法。同時，還要注意學習美國的食品安全監管的信息公開，確保公眾對食品安全信息和資料的知情權。

4 結束語

美國和歐盟在食品安全監管工作上較早就開始探索和實踐，也累積了大量的先進經驗。雖然與他們相比，無論在意識形態還是在發展階段上中國均有不同，但這些經驗對于中國的食品安全監管工作有著一定的借鑒價值。這些經驗可以作為中國推進食品安全監管工作的參考，但切忌不顧中國特有的國情而僵硬的套用這些經驗。

中國各級政府機關要在廣泛借鑒域外一些國家和地區在食品安全監管問題上的經驗的基礎上，進一步結合中國的食品安全監管進展情況，加快探索并進一步完善結合中國的食品安全監督和管理法律體系［12］。食品安全監督與管理工作是一個復雜的社會問題，它不能由一個部門單獨解決，需要各級政府機關統籌協調，注重相互協作，并廣泛調動各監管主體的積極性和責任感，包括公眾在食物安全監管方面社會責任感的發揚，實施“從田間到盤子”的全程監控。

此外，要充分運用大數據的龐大的統計和分析功能，進行食品安全技術分析和開展危險性評估工作，為中國的食品安全監管工作提供技術支撐服務，并建立食品安全監管預警系統。詳細的有關中國現實中的食品安全的監測數據也有助于弄清自己的家底，進一步明確該項工作的推進方向。在開展食品安全監管工作中，還要注重信息的公開，有關食品安全的信息及時通過各種媒介向公眾發布，保障公眾的知情權。所以，出于進一步確保中國食品健康、衛生、安全這一目的，中國要從實事求是的角度出發，在厘清本國食品安全監督與管理開展狀況的基礎上，平穩推動本國的食品安全監督與管理事宜。

1 何岫芳.對食品安全監管體系重構的探索［J］.食品與機械，2012，28（5）：262～264.

2 孔令兵.食品安全監管中政府責任認知［J］.食品與機械，2013，29（2）：258～264.

3 王兆華，雷家驌.主要發達國家食品安全監管體系研究［J］.中國軟科學，2004（7）：19～24.

4 姚水瓊.歐美國家食品安全檢驗檢測與監管的特點與啟示［J］.食品與機械，2011，27（1）：67～70.

5 張鋒學.中國食品安全監管體系改革的法律思考［J］.食品與機械，2013，29（2）：255～257.

6 施林林.美國早期食品安全監管研究——以1906年《純凈食品藥品法案》為中心［D］.上海：上海師范大學，2013.

7 苗建萍.美國食品安全監管體系對我國的啟示和借鑒［J］.中國商貿，2012（2）：253～254.

8 馬晨清.發達國家食品安全管理突出特點及其啟示［J］.法治與社會，2010（10）：195～196.

9 張富強.中國食品安全管理中的政府責任研究［J］.食品與機械，2014，30（2）：269～272.

10 李向安.論美國安全監管體系對我國的經驗借鑒［J］.商品與質量，2010（7）：23～24.

11 康莉瑩.美國食品安全監管法律制度的創新及借鑒［J］.企業經濟，2013（3）：189～192.

12 楊福星.中國與發達國家食品安全監管體制的比較研究［J］.中國防偽，2005（9）：49～53.