民治水電站多元化移民安置方式研究

文獻標志碼：B

文章編號：1003－9805（2015）03－0074－05

收稿日期：2015-05-28

作者簡介：宋國杰（1970－），安徽霍邱縣人，高級工程師，從事水電工程建設及征地移民安置規劃設計工作。

0　前　　言

水電是清潔的可再生能源。發展水電是解決能源短缺，優化電源結構，合理利用資源的重要措施。我國水電建設從新中國成立初期裝機36萬kW，發展到2010年，水電的裝機容量已經突破2億kW。為了實現向國際社會承諾的節能減排目標，規劃到2020年我國水電裝機要達到3．8億kW ［1］。未來我國水電建設將逐步轉移到西南地區的川、滇、藏等3省（區），水電工程移民戰略發展向大江大河的上游轉移，待建設的水電工程移民人數按已規劃流域統計約為57萬人，妥善安置因水電開發而產生的移民，是我國水電開發中需要解決的關鍵問題之一 ［2］。

我國水電工程涉及的區域，絕大多數為農村地區，移民也以農村人口為主，對土地的依賴性較大。農業安置作為傳統的移民安置方式，堅持以土為本，以農為主，通過土地開發整理、有償流轉調劑劃撥土地等手段，為移民提供一份能夠滿足其生存與發展的耕地。以往的實踐證明，農業安置是庫區農村移民得到穩妥安置的好途徑，具有移民適應快、安置費用低、后期較穩定等諸多優勢。

但是，我國是人多地少的國家，耕地是最為稀缺的資源之一。統計資料顯示，2010年末，我國耕地數量為1．217億hm 2，全國人均占有耕地面積約為0．092 hm 2，僅為世界平均水平0．3 hm 2的1／3。隨著水電建設向大江大河上游推進，大多數水電站庫區位于高山峽谷區，人地矛盾更加突出，面臨難以克服的籌措土地的困難，庫區承載人口的土地資源容量有限，采取單一的農業安置方式難以安置全部移民。因此，在移民工作實踐中，必須創新移民安置方式，采取多渠道、多途徑、多元化的安置方式妥善安置移民。

1　水電站概況

1．1　工程概況

民治水電站是四川省寶興縣蜂桶寨鄉境內東河干流上的引水式電站，壩址距寶興縣城約30 km，控制流域面積1 021 km 2。水庫正常蓄水位1 587．0 m，裝機容量120 MW，正常蓄水位以下庫容88萬m 3，調節庫容21．5萬m 3，為日調節水庫。

1．2　建設征地概況

民治水電站建設征地涉及寶興縣蜂桶寨鄉鹽井坪、順山2個村和蜂桶寨自然保護區。建設征地范圍內主要涉及：土地面積約為97．02 hm 2，其中耕園地為13．15 hm 2，林地為63．47 hm 2；人口為90人，其中農業人口79人，非農業人口11人；各類結構房屋面積7 406．65 m 2；零星林木18 561株（籠）。

民治水電站基準年（2009年）需生產安置移民127人，其中水庫淹沒影響區20人，樞紐工程建設區107人。規劃水平年（2014年）需生產安置移民132人。

2　移民安置特點及面臨的問題

2．1　移民安置特點

民治水電站移民全部為農村移民，建設征地區域耕地資源十分緊缺。移民除從事傳統的種植業、養殖業外，外出打工較為普遍，部分移民還從事旅游服務業，移民生產結構和經濟收入來源呈現多樣化的特點。

2．2　面臨的問題

民治水電站移民安置涉及蜂桶寨鄉鹽井坪村，根據該村的土地資源條件和移民安置意愿，確定調劑涉及各村民組的剩余耕地安置移民。經分析，涉及各村民組剩余耕地面積35．18 hm 2，按各村民組移民農業安置標準計算，規劃水平年移民農業安置環境容量為120人，需生產安置移民132人，農業安置容量小于移民生產安置人口。

移民安置受到耕地后備資源不足的制約，采取單一的農業安置方式，本村民組移民環境容量不足，需要擴大安置范圍，從鄰近其他村民組調劑耕地，調地難度很大。同時，移民搬遷至其他村民組安置，對移民原有的社會關系網絡的擾動和影響較大，移民接受程度低。地方政府認為單一的農業安置方式引發的矛盾多、工作難度大，移民安置方案難以實施。

在此情況下，需要創新移民安置思路，拓寬移民安置渠道。根據本工程的移民特點、區域社會經濟發展水平及國家相關政策，對多元化移民安置方式在本工程的適宜性進行研究，制定切實可行的移民安置方案。

3　移民安置方式適宜性分析

根據近年來水利水電工程建設征地移民安置實踐，按照移民從事的產業或獲得經濟收入的途徑劃分，國內現有的移民安置方式主要包括：農業安置、二三產業安置、城集鎮復合安置、自主安置、長效安置及其他安置方式等 ［3］。

3．1　農業安置

為移民配置與建設征地前數量和質量相當的土地資源，移民從配置的土地中通過勞動獲取收入。土地資源的獲取主要有三種方式：第一，開發整理，對移民安置區內可以開發利用的土地進行統一的整治開發，并進行適當的基礎設施建設，用于安置移民；第二，調劑土地，在土地資源相對較多地區采取土地有償流轉的方式，使移民擁有相當的土地用于種植業生產；第三，復墾，對于在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞、廢棄的土地，可以通過土地復墾的方式采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態，為農業安置移民提供土地。

根據移民環境容量分析，民治水電站可在征地涉及村民組調劑部分耕地用于安置移民。調劑出的耕地與移民被征收的土地相比，區域位置相近，生產條件相似，通過采取土地整理措施進行改造后，其生產能力可以達到或超過移民原有土地。因此，建設征地區域具備農業安置部分移民的條件，具有一定的農業安置容量。

3．2　二三產業安置

對于部分具備一定條件的移民，不再從事農業生產，不配置土地，可遷入城集鎮或農村商品經濟較發達的區域，進入企業或通過自辦企業工作，或者從事運輸、經商、房屋租賃等二三產業，解決移民就業和獲得生活來源的問題，實現安置移民的目標。

民治水電站移民居住在集鎮（蜂桶寨鄉政府所在地）及其附近，公路省道S210線貫穿建設征地區域，對外交通便利。寶興縣石材資源豐富，石材開采加工業較發達，已形成完整的開采、加工、運輸產業鏈。該區域旅游業發展已初具規模，建設征地區附近分布有夾金山國家森林公園、“神木壘”原生態風景區、磽磧風情藏寨及鄧池溝天主教堂等景區和景點。該區域具備二三產業安置移民的外部環境和條件。

3．3　城集鎮復合安置

這是介于農業安置與二三產業安置之間的一種安置方式，即移民居住在城集鎮，配置適量的土地，一方面可以通過配置的土地從事農業生產獲得部分收入，另一方面，利用城集鎮的區位優勢，從事鋪面經營、運輸、打工等二三產業獲取收入。

根據調查，民治水電站移民安置區集鎮及其周邊土地資源緊缺，難以為新遷入的移民配置一定數量的耕地和宅基地。因此，該區域不具備城集鎮復合安置移民的條件。

3．4　自主安置

主要包括養老保障、自謀職業、自謀出路、投親靠友等安置方式。

（1）養老保障。是指規劃水平年，滿足養老保障年齡條件的生產安置人口，由本人自愿申請并經批準的農村移民，可以享受政策規定每月領取養老保障金的安置方式。實行養老保障安置的移民人口，不再劃給生產用地，只劃給宅基地，也不作其他安置。

（2）自謀職業。是指移民在統一規劃的移民安置點內以戶為單位取得宅基地建房，自愿不要生產用地，從事二三產業的安置方式。

（3）自謀出路。是指移民以戶為單位自愿不要宅基地和生產用地，自行安排生產生活出路的安置方式。

（4）投親靠友。是指移民自主選擇依靠親友解決生產生活資料的一種安置方式，包括農業生產安置和贍養、撫養安置。農業生產安置是指移民以戶為單位在規劃點外進行農業安置。贍養、撫養安置是指由親友贍養、撫養安置。

民治水電站老年移民人口占有一定的比例，還有部分移民已從事多年商業、服務業、運輸業、建筑業等非農業經營活動，有固定職業和技術專長。根據移民意愿調查，部分符合安置條件的移民愿意選擇養老保障、自謀職業等自主安置方式。

3．5　長效安置

逐年補償長效安置是近年來針對土地資源緊缺，農業安置移民環境容量不足，創新提出的移民安置方式之一，包括長期現金補償和長期實物補償兩種安置方式。逐年補償長效安置已在四川省藏區部分水電站試點，但尚未形成較成熟、統一的安置模式。在政策依據、適用條件和范圍、補償對象、方式和標準、實施辦法和后續管理、資金來源和兌付、風險和預防機制等方面還需要探索研究，規范統一。該安置方式目前還不具備大范圍推廣條件。

根據民治水電站建設征地區的資源條件、社會經濟發展水平和移民特點，本工程不適宜選擇長效安置方式。

3．6　其他安置方式

（1）留地安置。在城市郊區或經濟發達地區的農村集體經濟組織，在征地后給農村集體經濟組織留下一定面積的居住地、經營地，由該農村集體經濟組織統一規劃，組織村民用留下的土地建設自有廠房出租或開發其他經營項目，使移民有長期穩定收入。留地安置一般適用于二三產業相對發達的城市郊區或經濟發達地區，民治水電站不適宜采用此安置方式。

（2）入股分紅安置。將全部或部分征地費用投資水電建設或以優先股的方式投資水電建設，被征地農村集體經濟組織從投資中獲得收益后，按規定在本集體經濟組織成員間進行分配。入股分紅安置實施較為便利，但移民只能從股息中獲取收益，每年的股息與水電工程的年收益、利潤掛鉤，難以保證移民穩定、長期的收入來源。而且各水電工程間的每股資本金和收益存在較大差異，容易造成移民差異和不平衡，引發社會不穩定因素。因此，多年來一直無法推廣，目前尚不具備實施條件。

3．7　結　　論

綜合以上分析，根據民治水電站建設征地區域的自然資源條件、社會經濟發展水平、移民特點和移民意愿，不適宜采取某種單一的移民安置方式。考慮到農業生產在移民生產生活中的基礎性作用，可優先選擇農業安置作為安置移民的主要方式，盡量使移民擁有一份土地作為依托。在此基礎上，依據現行有關政策，對符合養老保障、自謀職業等自主安置條件的移民進行相應安置，采取多元化的移民安置方式妥善安置移民。

4　多元化的移民安置方式

4．1　移民安置方案

根據移民安置的原則、移民安置任務、移民環境容量分析成果，在保證移民安置效果、尊重地方政府意見和移民意愿的前提下，注重規劃的技術經濟合理性，形成兩個總體方案。即方案一，采取單一的農業安置方式；方案二，以農業安置方式為主，輔以養老保障、自謀職業等多元化的安置方式。

（1）方案一：采取農業安置方式安置全部移民，根據移民環境容量分析成果，在本村民組內農業安置容量不足，需要擴大安置范圍至全村。規劃在移民所在的本村民組調劑剩余耕地4．07 hm 2，安置移民119人；在鄰近村民組調劑耕地0．84 hm 2，安置移民13人。安置后移民人均耕地0．0193～0．067 hm 2。

根據移民生產安置去向，以村民組為單位平衡分析，規劃水平年建設征地需搬遷97人，規劃在移民本村民組就地后靠建房安置84人，搬遷至鄰近村民組建房安置13人。

（2）方案二。采取以農業安置為主，輔以養老保障、自謀職業等多元化的移民安置方式。規劃在移民本村民組調劑剩余耕地3．29 hm 2，安置移民92人，占移民總數的69．7%，安置后移民人均耕地0．019 3～0．062 hm 2；通過養老保障安置24人，占移民總數的18．2%；自謀職業安置16人，占移民總數的12．1%。

根據移民生產安置去向，以村民組為單位平衡分析，規劃水平年建設征地需搬遷97人，規劃在本村民組就地后靠建房安置。

4．2　方案比選

從安置方式、安置難度、資金需求、移民意愿、地方政府意見等方面對兩方案進行比較分析。

4．2．1　安置方式

方案一，移民全部采用單一的農業安置方式，首先調劑本村民組的剩余耕地安置部分移民，其他移民搬遷至鄰近村民組調劑耕地安置；方案二，以農業安置為主，輔以養老保障、自謀職業等多元化方式安置移民。

4．2．2　安置難度

從籌措土地資源角度分析，方案一需調劑耕地4．907 hm 2，其中，在本村民組調地4．07 hm 2，在鄰近村民組調地0．84 hm 2；方案二需調劑耕地3．294 hm 2，全部在本村民組調地。兩方案比較，方案二比方案一少調劑耕地1．613 hm 2，并且無需在鄰近村民組調地。可見，方案二調劑土地的難度要小于方案一。

從移民搬遷角度分析，兩方案均需搬遷移民97人。方案一，規劃在本村民組就地后靠建房安置84人，受到移民生產安置方式的制約，需要搬遷至鄰近村民組建房安置13人；方案二，移民全部在本村民組就地后靠安置。考慮到盡可能減小對移民社會關系網絡的擾動和影響，方案二移民搬遷難度小于方案一。

4．2．3　資金需求

經測算，方案一移民生產安置規劃投資243．5萬元，方案二移民生產安置規劃投資281．6萬元，方案二比方案一多38．1萬元。

4．2．4　移民意愿

經聽取移民意見，在相關基礎設施得到妥善解決的前提下，移民更傾向于就地就近搬遷安置，不愿意脫離已經建立的社會關系網絡，擔心適應性問題。部分符合安置條件的移民更愿意選擇養老保障、自謀職業等自主安置方式。兩方案比較，方案二移民全部在本村民組就地后靠安置，最大程度保留了移民社會關系網絡的完整性。此外，方案二滿足了移民對多元化安置方式的需求，給移民提供了自主選擇安置方式的機會。因此，從移民安置意愿角度分析，方案二優于方案一。4．2．5　地方政府意見

經征求地方政府意見，地方政府認為方案一跨村民組調劑耕地難度較大，移民搬遷至鄰近村民組安置難度較大，可能引發的矛盾較多，地方政府傾向采用方案二。

4．2．6　結　　論

綜上所述，方案二具有移民安置難度小、符合移民意愿、地方政府贊成等諸多方面的優點。方案二移民生產安置投資比方案一多38．1萬元，但是，資金不是本工程移民安置的約束條件。

因此，選擇方案二作為民治水電站的移民安置方案，即采取以農業安置為主，輔以養老保障、自謀職業等多元化的移民安置方式。

4．3　移民安置效果

民治水電站移民安置方案實施后，規劃水平年移民人均年純收入、人均耕地等指標均達到或超過規劃目標，移民的生產生活水平得到恢復并超過其原有水平。自2010年民治水電站開工建設以來，各項移民安置工作順利推進，當地社會保持穩定，較少發生移民“阻工”現象，保證了主體工程的順利建設。可見，本工程采取的以農業安置為主，輔以養老保障、自謀職業等多元化的移民安置方式，符合建設征地區的實際情況，移民接受程度高，得到了地方政府的支持，移民安置實施效果較好。

5　結論與展望

5．1　結　　論

（1）采取多元化的移民安置方式，不再把移民固定在耕地種植上，移民可以根據自身專長從事其他致富項目，從而拓展了移民環境容量，降低了移民安置難度。

（2）隨著電站的開工建設，必然改善本地區基礎設施條件，促進本區域經濟發展，為移民提供更多運輸、勞務、服務等就業機會，移民從事二三產業的工資性收入會有較大幅度增長。采取多元化的移民安置方式，能夠使移民的生產生活水平得到較快恢復并超過其原有水平。

（3）采取多元化的移民安置方式，滿足了移民多元化的安置需求，最大限度維系了移民原有的社會網絡，移民認可程度高，促進了區域社會穩定，從而保證了主體工程的順利建設。

5．2　展　　望

移民安置問題是當前制約我國水電資源開發的關鍵因素。我國耕地資源十分緊缺，“人多地少”是我國的基本國情，人地矛盾突出。傳統的農業安置方式面臨著難以克服的籌措土地的困難，受到土地資源容量的限制，采取單一的農業安置方式已經不能滿足移民安置的需要。隨著我國經濟社會的發展，移民的生產結構和經濟收入來源已經日益多元化，必須創新移民安置方式，通過多產業、多渠道、多途徑安置移民。采取多元化的移民安置方式，可以有效拓展移民環境容量，破解土地資源的瓶頸制約，是未來我國水電工程建設移民安置的發展趨勢。