陜西省引漢濟渭工程建設存在的問題及解決對策

李紹文

（陜西省引漢濟渭工程協調領導小組辦公室 陜西 西安 710032）

1 引漢濟渭工程概況

引漢濟渭工程是陜西省統籌全省經濟社會發展并報經國家批準建設的跨流域調水工程，更是具有全局性、基礎性、公益性、戰略性意義的水資源優化配置工程、城鎮供水工程和水生態環境整治工程。

引漢濟渭工程規劃從長江最大支流漢江調水，穿越秦嶺山脈進入黃河的最大支流渭河流域的關中平原。整個工程分為調水、輸配水骨干管網和受水區市縣配套設施建設、改造三大部分。其中，調水工程是整個工程的關鍵，也是目前建設的重點，主要由秦嶺輸水隧洞、黃金峽水庫和三河口水庫三大塊組成，其主體工程可概括為“兩庫”“兩站”“兩電””一洞兩段”，“兩庫”即最大壩高68m、總庫容2.29億m3的漢江干流黃金峽水庫和最大壩高145m、總庫容7.1億m3的漢江支流子午河三河口水庫；“兩站”“兩電”指兩座水庫壩后泵站和電站；“一洞兩段”指總長98.3km的輸水隧洞，由黃金峽水利樞紐至三河口水利樞紐段（黃三段）和穿越秦嶺主脊段（越嶺段）兩段組成。調水工程初步設計批復總投資191.25億元，工期78個月。輸配水工程由南干線、過渭干線、渭北東干線和西干線組成，線路總長度401km，規劃階段總投資約180億元。受水區市縣配套設施建設和改造工程由各市縣根據實際情況安排。

引漢濟渭工程采取“一次建設、分期配水”的建設方案，逐步實現2020年調水5億m3，2025年配水 10億 m3，2030年配水 15億m3。工程總體布局為：在漢江干流及其支流子午河分別興建黃金峽水利樞紐和三河口水利樞紐兩大蓄水工程；由黃金峽泵站自黃金峽水庫提水117m，再通過16.5km的黃三段輸水隧洞輸水至三河口水利樞紐壩后右岸控制閘，大部分水量經控制閘直接進入81.8km的越嶺段輸水隧洞輸水至關中地區，少量水經控制閘由三河口泵站提水97.7m入三河口水庫儲存，當黃金峽泵站抽水流量較小，不滿足關中地區用水需要時，由三河口水庫放水經壩后水電站發電后進入越嶺段輸水隧洞，和黃金峽水庫來水合并送至關中地區。

2 工程建設與管理存在的主要問題

引漢濟渭工程具有跨流域、跨地區、涉及范圍廣、距離長、難度高、投資大、周期長、利益群體多等特點，建設管理涉及技術、經濟、社會、生態、環境等諸多方面；工程施工存在水電站、大流量高揚程泵站、調蓄水庫和深埋超長隧洞相結合以及建成后多水源聯合調度等復雜技術問題，多項世界級技術難題需聯合攻關研究，同時工程穿越秦嶺多個國家級自然保護區，生態環境保護責任重大；工程既具有公益性質、又具有一定的經營性功能，生產關系非常復雜。

2.1 工程建設管理體制

引漢濟渭工程建設涉及多個層次的管理機構，包括省引漢濟渭工程協調領導小組、省水行政主管部門和國有資產管理部門、引漢濟渭工程協調領導小組辦公室、省引漢濟渭工程建設有限公司以及工程沿線地方政府配合成立的引漢濟渭辦等部門，進一步統籌工程建設期和運行期兩個階段，及早明確各部門在不同階段的管理職責、把職責具體化尤為迫切。

2.2 不同利益協調

引漢濟渭工程牽涉到多層次、大范圍的利益關系，包括省地之間、地方之間、地方與部門之間、部門之間、調入區與調出區之間建設方與當地群眾（移民）之間以及主水與客水、水量與水質、生態用水與經濟用水之間等等，利益群體眾多，合理分配，利益協調是需要面對和解決的問題。

2.3 工程建設資金籌措

引漢濟渭工程建成并發揮效益至少需要資金約400億元左右，加之渭河綜合治理、漢江綜合治理、東莊水庫等省上一批重大水利項目的全面推進，地方政府財政負擔重，中央補助資金有限，用水戶承受能力弱水權與水市場機制尚未建立，銀行貸款受目前項目未批不具備條件以及最大貸款能力等影響，資金籌措將面臨較大難度。

2.4 生態敏感區環境保護

引漢濟渭黃金峽水庫淹沒涉及陜西漢中朱鹮國家級自然保護區、漢江西鄉段國家級水產種質資源保護區緩沖區，秦嶺輸水隧洞支洞出口涉及陜西天華山國家級自然保護區、陜西周至國家級自然保護區、陜西周至黑河省級自然保護區實驗區、西安市黑河金盆水庫水源地保護區。工程建設將對這些生態敏感區造成一定程度的影響，如何保護工程區生物多樣性以及生態系統，將不利影響降到最低，是引漢濟渭工程建設所面臨的重大課題。

2.5 深埋超長隧洞施工

秦嶺隧洞全長98.3km，最大技術挑戰在于穿越秦嶺主脊的39km洞段，該洞段最大埋深2000m，采用兩臺TBM分從南北相向掘進，施工中面臨的技術難點和問題主要有：單洞獨頭通風距離將達到15km、超過國內已有的13km實例的通風問題，穿越長達20km的花崗巖、閃長巖地層可能發生的巖爆問題，埋深800m～1300m的千枚巖地層在高地應力作用下可能出現量級大、持續時間長的收斂變形問題，穿越19條斷層隨時可能出現的塌方、突泥、涌水等問題，超過現有隧洞施工規范規定范圍的貫通測量問題。

2.6 高揚程大流量泵站

黃金峽泵站與樞紐壩后泵站聯合布置，設計流量70m3/s，設計凈揚程112.6m。泵站設計裝機7臺，單機流量11.76m3/s，單臺裝機功率 1.85萬 kW·h，總裝機12.95kW·h。泵站總裝機規模、單機流量規模超過國內已建和在建工程實例。

2.7 安全生產

工程地處秦嶺深處的暴雨高發高值區，工程建設點多線長面廣，對外交通不便，安全生產壓力巨大。

2.8 質量控制與進度

引漢濟渭工程計劃2017年實現先期通水5億m3目標，在工期緊、任務重、大規模、高速度、跨越式、超常規建設的形勢下，工程建設質量的優劣直接關系到我省經濟社會的發展和人民生命財產的安全，面對市場運作超前與誠信機制滯后的矛盾、工程建設參與各方超能力承攬業務與管理力量萎縮的矛盾、小業主大監理管理模式與高素質專業監理工程師普遍不足的矛盾、大宗材料施工單位各自采購與材料供貨渠道眾多的矛盾、監督責任深化與監督費用淡化的矛盾等新的復雜情況。

2.9 多水源聯合調度

引漢濟渭工程橫跨秦嶺南北兩個不同氣候區，降雨、徑流呈現豐枯交替變化且年際變化大，水源區和受水區來水的不同豐枯組合對水資源調度產生較大影響，調度過程不可能與受水區的需水過程保持一致，這就加劇了受水區水資源配置的復雜性，當水源區和受水區同時遇到枯水年或特枯水年，這種復雜性將更為突出。同時，引漢濟渭與國家南水北調中線工程為同一水源，在水量、時間、空間、流域管理等幾個方面受到一定限制，必須遵循長江委對漢江流域水資源的統一調度，保證漢江中下游用水優先得到滿足。受輸水規模、調水時段、受水區年度需水和地下水壓采力度以及區域產業結構調整規模、水價、補償機制等因素的影響，黃金峽水庫、三河口水庫如何與受水區的水源工程（主要包括：黑河金盆水庫、石砭峪水庫、李家峽水庫、石頭河水庫、澗峪水庫和東莊水庫以及引紅濟石、引乾濟石兩大調水工程等）構建合理有效的調度協調機制是引漢濟渭工程水資源調度方式不得不認真面對的問題。

2.10 受水區水資源配置

關中受水區屬資源性缺水地區，水資源極為短缺，經濟社會發展在很大程度上是靠擠占農業和生態環境用水來維持，引漢濟渭工程通水后將對受水區現狀55億m3的供水系統水資源配置格局可能帶來重大調整和較大的利益沖突，如何規劃好關中水資源開發布局及供水網絡，把當地水（水源工程）、地表水、天上水、地下水、外調水統一管好、用好，逐步實行資源統管、城鄉統配，是充分發揮好引漢濟渭工程經濟、社會、生態效益的關鍵，抓緊研究法律完備、機制完善、規劃科學、監督有效、水源可靠、豐枯相濟的水資源保障體系十分必要。

2.11 引漢濟渭工程后續水源

國家有關部委在對引漢濟渭工程項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告的批文中，同意引漢濟渭工程2025年多年平均調水10億m3，在南水北調中線后續水源工程建成后，2030年多年平均調水15億m3。工程的運行調度應服從漢江流域水資源統一調度管理，在滿足南水北調中線調水和漢江中下游用水的條件下，落實工程調度方案。

建設南水北調中線后續水源工程是引漢濟渭工程2030年實現調水15億m3的前提，隨著引漢濟渭工程建設的加快推進，后續水源問題不容忽視。

3 對策和建議

3.1 主要對策

（1）工程建設管理體制。

構建以政府單一管理部門為主導，以項目法人對工程建設與運行管理全過程負責，多個層級部門協調合作與公眾參與的綜合管理模式；以資源管理和資產管理為主線，加強水資源分配與調度和國有資產保值增值工作；堅持政府宏觀調控與市場機制配置相結合；通過廣泛吸引公眾參與和信息溝通，不斷完善引漢濟渭水資源的社會管理職能。

（2）保暢五條渠道。

一是加強與國家部委聯系，積極爭取資金支持并將后續水源建設納入相關規劃；二是加強與省級有關部門溝通協調，形成省級相關行政主管部門支持、配合、指導引漢濟渭工程建設的協調機制，將分管領域內支持、配合、指導工程建設納入相關部門重要任務日程，密切協作，較好地解決籌集資金、保護環境、保護生態、占用土地、安置移民等問題，使省委省政府決策首先在省級層面得到切實貫徹；三是與工程沿線和受水區地方政府建立有效的協調聯絡機制，及時解決工程建設中出現的問題，妥善處理好工程建設與當地經濟發展、群眾生活生產、生態環境保護等關系，形成省級指導到位、市縣執行有力的貫徹機制，建立有效的指導和考核制度，促進市縣做好工程建設環境保障、水庫移民安置和周邊基礎設施重建等工作；四是協調設計、施工、監理、設備制造等各參建單位的工作銜接、協作關系，及時協調解決工程建設中出現的有關問題。五是協調社會力量，爭取社會各界廣泛支持。

（3）引入六大機制。

在政府對引漢濟渭工程工程的建設與管理實施宏觀調控的同時，引入企業化管理模式，對具體的工程建設與管理實行市場化運作，并及早確立資金籌措機制、水權與水市場機制、生態補償機制、水價形成機制、用水戶保障機制和利益相關方參與機制，為順利完成工程建設和良性運營及促進全省水資源優化配置奠定基礎。

（4）建立健全9大管理體系。

構建上下聯動、橫向到邊的引漢濟渭工程安全生產監管體系、質量控制體系、建設進度（合同）與投資控制管理體系、招標投標與信用準入體系、信息管理與決策支持體系、工程技術（科技）支撐體系、環保監管體系和文化建設體系及內控管理體系，以實現一套新方法、一支新隊伍、一代新技術、一項好工程。

3.2 建議

（1）在已有工作機制的基礎上，整合現有機構，成立協調統一高效的全省調水管理機構，進一步完善與強化全省跨部門和跨地區協商協作機制，包括綜合平衡受水區市縣年度 用水計劃，組織實施水量調度，建立共同議事、決策和分工執行、監督的協調機制。

（2）統籌引漢濟渭工程建設期和運行期兩個階段，及早明確各部門在不同階段的管理職責，處理好工程建設管理機構與不同層級、不同范圍管理機構和部門的關系,避免未來耗費較大的行政協調成本和推諉扯皮，影響到工程建設管理效率和良性運行。

（3）抓緊開展以引漢濟渭工程為依托的全省水資源統一調度、水價形成機制、調水工程補償機制等研究工作，鼓勵和引導社會資本參與，建立多元化、多渠道、多層次的籌融資體系和長期穩定的工程建設專項資金渠道。

（4）引漢濟渭后續水源建設關系陜西未來經濟社會可持續發展大局，其重要性和緊迫性應予以高度重視，并盡早開展引漢濟渭后續水源建設的前期準備工作。

（5）積極開展引漢濟渭相關保障措施的研究，推進引漢濟渭工程立法工作。

調水工程的水資源管理是一個重要而復雜的課題，由于水平有限，本文僅對其作粗淺的探討，希望以此引起更多的關注和專門的研究。陜西水利

[1]陜西省水利電力勘測設計研究院，中鐵第一勘察設計院集團有限公司.陜西省引漢濟渭工程可行性研究報告[R].西安：2011.7.

[2]水利部南水北調規劃設計管理局.跨流域調水與區域水資源配置[C].中國水利水電出版社,2012.