水利工程代建制發展中存在問題及建議

翟小兵，張 梅，郭文利

（濟寧市水利局，山東 濟寧 272019）

代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。通常代建制有委托代理合同、指定代理合同和三方代建合同。政府投資項目代建制通過具有法律效力的代建合同，做到了“投資、建設、管理、運營”四分開，有效地加強了政府對投資項目的管理，規范了投資建設程序，建立了投資責任約束機制，通過市場化運作，選擇有經驗、講信譽的專業化隊伍用法律和經濟手段確立了投資者和建設者間的相互關系，有效保證了資金的使用效率和施工質量。此外，代建制對于轉變政府職能，使政府從微觀管理、具體項目管理上轉移到宏觀管理和規范市場等方面都具有重要意義。

1 代建制在山東水利工程中的應用現狀

自2004-07國務院發布《關于投資體制改革的決定》和2004-11建設部出臺規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》后，全國各地紛紛開展工程項目代建試點性工作。山東省水利廳也下發文件要求各市開展水利市場代建制試點工作，認真研究分析政府委托代建、項目法人委托代建、投融資公司委托代建等模式，按照“先試點、后鋪開”的思路，逐步推行，積累經驗。濟寧市、濟南市、泰安市、日照市、臨沂等市分別在濟寧市泗水縣泗河1號橡膠壩工程、濟寧市梁濟運河水生態工程、濟南市槐蔭區北店子提水泵站工程、濟南市天橋區大理寺河治理、泰安市大汶河攔蓄工程、日照嵐山區多島海環境改造工程、臨沂市沂河治理等工程中實施代建制試點工作，以合同的方式，界定了出資者、建設者、使用者等當事人的責任、權利、義務，建立了約束和激勵機制，從質量、工期、造價及安全等方面入手，對項目的預期目標實行嚴格控制和有效約束，工程投資得到了有效控制，建設水平有了較大提高。在總結各地市試點經驗的基礎上，山東省水利廳在2014年8月印發了《山東省公益性水利工程代建制試行辦法》，為水利工程代建工作提出了指導性意見，在山東省水利工程代建制的發展過程中邁出了關鍵的一步。

2 存在的問題及建議

隨著水利工程代建制的不斷實施，取得了一定的效果，但在工程實際中，由于代建制尚處于不斷完善階段，在制度上和管理上的問題日益凸顯，并制約著代建制在水利工程中的深入開展。

2.1 項目法人和代建單位的職責交叉較多

項目法人制、招標投標制、建設監理制和合同管理制是我國水利工程多年來實行的建設模式，也正是受這種建設模式慣性思維的影響，政府或項目法人在委托代建單位實施工程建設的同時，時常出現超越合同范圍規定行使職權的情況出現，對一些本應屬于代建單位的工作進行干預，出了問題，項目法人又要按合同辦事，把責任推卸給代建單位。雖然有合同在手，但代建單位只能在這種相對地位弱勢、管理責任大、權力小的“社會現實”面前低頭，致使代建單位無法正常行使自己的項目管理權力，這樣在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，嚴重打擊了其積極性，使代建單位的主動性受挫。

因此，建議項目法人要順應形勢發展，放棄部門利益，淡化權力觀，增強服務理念，從根本上改變根深蒂固的錯誤觀念，廉潔從政，服務為民。通過規范的合同委托程序，將工程建設中重要環節實行更加陽光化的操作，方便行業管理部門的監督，促使項目管理單位按市場規則、基本建設程序要求進行管理活動。

2.2 代建制單位入市門檻低，綜合管理水平較差

在工程實踐中，代建單位多為一些施工單位、監理單位，有些工程中設計單位也作為代建單位參與工程建設，這些單位也多從事本行業的項目管理。施工、監理單位作為代建單位有其優勢的一面，有豐富的施工管理經驗，對工程質量和投資的控制也有獨特的見解，但其長期形成“弱勢群體單位”的心里陰影，對其在管理活動中造成不小的影響。設計單位雖然有著豐富的理論知識做支撐，但在實際工程管理經驗上有著不小的差距。有的工程中委托事業法人單位為代建單位，但多數走著項目法人時代的老路，在創新規范化項目管理理念，實現項目的現代化管理上毫無建樹。代建單位入市門檻較低，綜合管理水平不高，嚴重制約代建制的深入開展。

政府或行業主管部門應清醒認識到代建制單位的發展問題，制定相應政策，鼓勵、引導代建單位由單一性向綜合性發展，切實使代建制單位企業化，并實現真正意義上的“政企分開、產權明晰、自主經營、自負盈虧”。與此同時，還應明確和統一代建單位的選擇類型、資格條件和市場準入標準，進一步培育代建市場，使代建制單位真正走向市場化道路，逐步打破行業壟斷，為代建單位實現跨行業競爭創造良好的市場環境。

2.3 制定科學合理的取費模式

眾所周知，水利工程項目點多面廣，戰線較長，跨行政區域工程較多，工作條件復雜，受自然條件約束較多，再加上工程所在地人為因素干擾，因此，水利工程很難按照預期的時間完成任務目標。這就給代建單位在管理上帶來較多不可預期的結果，給代建單位在成本預測上帶來不小的難度，如何合理確定代建費用，將是制約代建制深入發展的一個重要因素，還需要在實踐中進一步摸索。目前，代建費用普遍采用以建設管理費用為上限進行報價的基本原則，取費標準比較單一。建設管理費原本是項目法人的開辦費和建設實施經費，采取上述原則確定代建費用，沒有充分考慮水利工程項目的復雜程度給代建單位帶來的影響，再加上需要招標確定代建單位，因此代建單位為了確保中標，要在建設管理費的基礎上下浮一定比例，所獲中標價格將難以支撐較高的人工成本和代建風險費用。當代建企業無利可求時，勢必會將風險轉嫁至項目本身，一定程度上影響了代建效果，對工程實施的預期帶來一定的隱患。

對于代建費用的確定，觀點較多，有的建議代建單位根據工程情況自行報價，專家評審確定；有的建議采取成本加獎金的形式，成本由代建單位編制，建設單位審核，獎金則是從結余資金中抽取等等，雖然觀點不同，效果不一，但基本可以肯定的是目前普遍采用的確定代建費用的方式已經不能滿足代建制度的發展，應采取科學合理的方式確定，避免惡性競爭，體現按勞按質獲酬。

作者認為，在財政部、水利部的基本建設結余資金管理辦法中，從結余資金中提取一定比例做為獎金，作為代建費用的一部分并無政策依據，因此在實施過程中要明確結余資金分成部分和方式。由代建單位自行報價也應有一個參考依據，建設單位根據工程投資規模、技術難度和建設風險等因素合理確定一個下限，要求代建人在報價中含一定比例的風險金。同時避免代建費用低價中標，目的是選擇代建單位的標準是最優的代建方案，最合理的技術人員和管理人員組成，而不是代建費用的高低。

2.4 科學制定考核機制，建立良好的市場秩序

對代建單位的工作進行考核，不僅是規范和培育代建市場的重要手段，還解決了如何選擇高水平、專業化更強的代建單位問題。對代建單位進行績效考評，一方面使獎懲代建單位有了依據，另一方面形成了對實施單位建設管理活動的監督，使項目建設過程處于有效控制狀態，從而使代建制的優勢真正得到體現和發揮。對績效好的單位予以獎勵，對考核不合格的單位實行退出機制，從根本上杜絕那些抱有“一旦中標，一勞永逸”思想的代建單位參與代建活動。通過考核，政府投資管理部門能夠更好地總結經驗和吸取教訓，為加強項目決策與監管創造條件，還為代建單位提供了良好的管理行為規范體系，有利于規范項目建設市場各主體的行為。因此制定科學合理的代建制考核評價體系對檢驗代建效果和確保代建市場良性發展具有重大意義。

3 結語

隨著政府相關建設管理制度和管理程序的進一步優化以及投資體制改革的進一步深化，“代建制”將更有利于提高工程建設項目管理的專業化水平，對于控制投資和提高投資效益將發揮更加積極的作用。

[1]徐高鵬，等.推行代建制需建立代建單位績效考評體系[J].中國投資，2006（4）.

[2]山東省水利廳.水利工程建設項目代建制推行情況調研報告[R].2011.

[3]趙金河，等.湖北省水利工程項目實施代建制的實踐與思考[J].中國水利，2011（2）.

[4]陳東文，等.非經營性水利工程項目代建制實踐探索[J].中國水利，2013（8）.

[5]山東省水利廳.山東省公益性水利工程代建制試行辦法[R].2014.