從技術標準層面解決“最低價中標”弊端的思考

沈 斌

(1.江蘇南通二建集團有限公司，江蘇 啟東 226200； 2.啟東市教育局，江蘇 啟東 226200)

·招標投標·

從技術標準層面解決“最低價中標”弊端的思考

沈 斌1，2

(1.江蘇南通二建集團有限公司，江蘇 啟東 226200； 2.啟東市教育局，江蘇 啟東 226200)

通過對“最低價中標”弊端的思考，揭示了招標投標活動中法律政策、道德誠信很難解決的最低中標價可能低于成本價問題，實質就是成本價的界定問題，提出了從技術標準層面上制訂相關標準、規范和辦法來完善招投標活動中的商務行為。

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1 “最低價中標”的產生原因

工程用“價格最低”的方法評審、推薦中標候選人應是政府采購及開發商的首選方式，我國在采用這一制度后，社會各界對此反響強烈。《招標投標法》立法目的是保護招標投標活動當事人的合法權益，這就是中標人在滿足招標文件實質性要求的前提下價格最低，投標人在無歧視的環境中公平競爭且價格不低于成本。但是很多招投標活動卻沒有圍繞這一目的來進行，這也是很多招標人不愿意采用“最低價中標”的直接原因。

《招標投標法》第40條規定：評標委員會應當向招標人推薦合格的中標候選人，筆者認為，我國目前在推行“最低價中標”中存在著不少弊端，其主要原因不在法律政策層面，也不在道德誠信層面，而是在技術標準層面對“合格的中標候選人”缺乏科學、統一和量化的依據，缺少一個評價和認證體系以及評審程序。

在招投標中有些中標價明顯低于成本，這不完全是投標人的不誠信，因為非如此不能中標，不中標又難于生存。很多時候我們認為，惡意搶標的企業不誠信，而沒有考慮到他們為什么這樣做。很多時間我們只想從法律政策層面、道德誠信層面來解決這一問題，但我們很少想過，如果在一個行業中存在某潛規則，而不遵守就可能難以生存，這已不是法律或道德就能解決的了。

實行“最低價中標”一個最難解決的問題就是如何判定投標人的報價Q是否低于其企業成本價C，即求證Q≥C。

對投標報價的基本要求是對擬建工程成本的預測相對準確，即：工程投標報價是對擬建工程在全部制造期內以貨幣形式表現的應消耗資源的統計結果相對準確。這表明，投標報價有兩個特點：一是統計性；二是預測性。筆者建議在以下幾個方面制定一些技術標準和規范。

2 解決方式

2.1 報價評審，封閉變化元素

投標報價既是統計結果，那就要有統一的統計口徑和基準期，否則就沒有可比性，因為即使在同一地點制造同樣產品，由于不同制造期內資源價格的不同，其成本也不一樣。

投標人報價既是對擬建工程成本的預測，就應對其變化元素封閉。具體地說，投標報價與工程實際成本之間如果會發生變化，這就屬于一個開放事件，如果評標時不能保證各種材料、人工、機械、費用等的變化各自限定在某一范圍內，則變化的假定條件是不封閉的，那么，無論怎么評審，說這個投標報價將來會或不會低于其企業實際成本，從邏輯學的觀點看這種結論都不能保證具有真實性。

一個工程竣工以后，它的企業成本是可以確定的，因為它所有的變化元素都完全封閉了，這就是工程結算。如果我們假定正在評標的工程從評標到竣工期間所有的變化因素都已經凍結了，那么各投標人在這個工程投標時的成本C′就完全能確定了，只要各投標人的投標報價Q≥C′就可以認為不低于其企業成本C。問題是C′不是最終的成本C，它和最終的成本C之前有一個偏差D，這個D就是今后的變化，這在評標時是沒法完全確定的。

現在的問題是：如何封閉變化元素，驗證投標數據和合理分擔風險。

影響工程項目成本的因素是多方面的，我們不可能把它們都封閉。按照“帕累托法則(Pareto Principle)”，一個事物中80%以上的特性是由其中不到20%的元素決定的，也就是說，只要把為數不多的關鍵因素分析清楚，就能對某個投標報價是否會低于其成本做出基本準確的判定。

科學的數據其基本特征是可以驗證，從表面上看，中標的投標人都對招標文件做出了響應，但是如何驗證他們的響應卻是一個大難題。我們需要一個技術規范，規定投標報價中，哪些數據必須驗證，哪些數據應當驗證，投標人應當提供哪些證明材料，評標委員會應當如何驗證材料的有效性，也就是說，我們需要一個標準和程序，以便評標專家對投標人的那些信息進行分析、驗證就可以判定投標報價不低于成本有一個統一的尺度，使招標人知道如何要求，投標人知道如何報價，評標人知道如何評審。

很多人把最低價的不成功歸咎于承包人的誠信不夠，其實未必，對很多弱勢人群來說，現在缺乏的不僅是誠信，更缺乏的是保障。根據亞伯拉罕·馬斯洛(Abraham Maslow)的人類需求層次理論，生存是人類最基本、最原始和最低級的需求，信用是較高級的需求，人類是在滿足低級需求后才追求較高一級的需求。現在常常要承包人承擔全部風險，一旦風險超過他們的承受能力，危及生命的時候，他們憑什么還要講信用，誠信必須通過一個有生命的載體來體現。目前我國實行“最低價中標”，最大的障礙并不是承包人的誠信缺失，而是發包人不合理的風險分配。從FIDIC的相關合同條款來看，材料漲價、工程量計算誤差、圖紙錯誤等等風險都不是由承包人承擔的，只有這樣承包人才能報出一個合理的，有競爭性的價格來。

封閉變化因素的極端情況就是評標時將它全部剝離，將此內容放到施工過程的造價控制中來處理，也就是說在評標時不去考慮以后的風險，而是制定一個科學合理的風險分擔和相應的補償機制，那么，投標報價的評審問題是可以解決的。這對承發包雙方均無影響，只是增加了監理工程師或跟蹤審計的工作，不過這本來就是他們的工作。

2.2 規范補償，造價全程控制

偏差D實際上就是投標時無法確定的，應由發包人承擔的風險而實際轉給了承包人。如果我們有一種補償機制，使承包人可以得到一筆補償金R可以化解掉這個風險，也就是說，當R≥D時，則C=C′，這樣我們就可以證明Q≥C了。其實R就是現在工程量清單計劃規范中的“暫列金額”，問題是發包人如何科學合理的把這個R補償給承包人。

從評標到竣工當事人可能會遇到哪些風險，怎樣通過轉移、分擔、補償、規避等手段分解風險，使之在各方都能控制在可接受的范圍內；由最合適的一方承擔風險，使工程總成本最低，這也需要有一個合理分擔風險的規范。

一些單位敢投很低的價，是因為他們知道，以后通過各種方法是可以將差價補回來的，有的甚至在投標時就和招標人約定好以后如何補償，這種不規范化補償行為加劇了社會對“最低價中標”的誤解，也是不少“最低價中標”不成功的原因。因此要有價格調整的技術規范，招標時就必須對價格調整的范圍、條件、程序詳細約定。

對需要由承包人進行施工圖設計的項目，不宜采用由招標人提供工程量清單的方式招標，可采用由投標人包量價的方式招標。

由于工程施工期間材料變化的信息太多，某一個發包人根本沒有能力、精力或經驗來收集和處理這些信息，也就無法判定承包人的補償要求是否合理。因此，如何及時，權威的發布詳細的人工、材料價格信息，也要有一個技術標準。

2.3 完善定標，保證業主利益

有些明顯不合理的低價中標后給施工過程帶來很多麻煩，這是很多建設單位不愿意采用“最低價中標”的理由。這雖然有評委的責任，但更多的是招標人的責任，確切的說是招標文件編制的不合格。《招標投標法》要求評標委員會推薦“合格的中標候選人”，這就要求招標文件必須對此有所約定，把合格的條件詳細量化，以便評標委員會通過具體的評判，確認和回歸招標人提出的各項實質性要求在投標文件中得到全面、有效的響應，確保招標人的意志得到充分體現和利益得到保障。

很多國有資金的招標人只知道“應當確定排名第一的中標候選人為中標人”，卻不知道《工程建設項目施工招標投標辦法》(七部委30號令)同時至少給了招標人15 d的時間來審查評標報告，審查推薦的中標候選人是否合格。招標人如發現評標委員會不按招標文件規定對招標文件評審的，招標人可以向監管部門投訴，要求確認評標是全部或部分無效，要求重新評標或重新招標。現在很多招標人并沒有行使過，甚至不知道自己有這個權利，反而怪“最低價中標”不科學，這真有點讓人費解。

評標就是為了推薦合格的中標候選人，要允許招標人在不排斥潛在招標人的前提下對中標人提出一些自己的要求，要認真研究和制定“合格中標候選人”的量化指標、評定標準，當然，在維護招標人利益的同時要防止一種傾向掩蓋另一種傾向，因此，對“不排斥潛在投標人”也要有判定標準。

2.4 履約為重，搞好同業擔保

工程履約擔保和“最低價中標”是不可分割的。目前招標人采用的擔保形式單一，都是履約保證金，也就是說雙方都要把一筆現金抵押在銀行，對最低投標價還要增收一筆“差額保證金”，以保證合同履行和保障自己的權益。其實，擔保金額的多少與合同履行率沒有必然的關系，也不是保障債權的必要手段。合同的一方如果違約，就欠下了債務，債權人在行使他的權力時，與對方是否遞交保證是沒有關系的，這一點在《合同法》和《工程建設項目施工招標投標辦法》(七部委30號令)中都有明確規定。保證金是對等的，現在雙方要押很多現金在銀行，這不利于資金流轉也不利于合同履行。

應從有利合同履行的角度來設計擔保的形式，提倡同業擔保。一個報價是否合理，一般說來，當地的同行是比較清楚的，如果有同業擔保，一旦發生意外，合同可以繼續履行，如果同業都不愿擔保，這個報價很可能有問題，那么，簽訂合同時就要慎重。對如何進行同業擔保，現在還缺少可操作的技術標準和規范。

2.5 暢通渠道，保護正當維權

非歧視性是公開招標的基本要求，只有建立公正、高效的投訴處理機制，才能保證招投標活動的規范進行，保障當事人、特別是投標人的合法權益。但是如何判定投訴人是正當維權還是惡意搗亂，要有客觀、具體、科學的標準。

行為人的自律，利益相關方的維權，政府的指導和監督，這是保證招投標市場正常運行的三個基礎。既要給招標人自主權，又要確保非歧視性，這就要鼓勵各利益相關方的維權。大量維權投訴可能會影響監管部門的正常工作，建議對投訴活動嘗試投訴代理制和專家評審，監管部門只對評審意見做是否同意的決定。

《招標投標法》是一部程序法，政府的監管主要還是在程序這個層面上，企業自律誠信主要解決道德層面上的問題，在技術標準層面，目前欠缺尚多，比如缺少對“最低價中標”的評價和認證體系以及評審程序。技術標準由于其權威性、專業性和普通性，應該是在具有成熟技術和通用技術的基礎上來制定，現在這個條件可能還不完全具備，但這又是規范招投標活動必不可少和迫在眉睫的事情。由于這類技術標準需要得到社會和行業的認可而又不具有專利性，所以不可能有償使用，也就不會有企業花精力來研究和制定，建議由政府和企業的橋梁——專業的行業協會牽頭，在政府支持、專家指導、企業協助下盡快制定。

Thinking of solution to the disadvantages of “lowest-bid” from the technical standard aspect

Shen Bin1,2

(1.JiangsuNantongSecondConstructionGroupLimitedCompany,Qidong226200,China;2.QidongBureauofEducation,Qidong226200,China)

Based the thinking to the disadvantages of “lowest-bid”, revealed the lowest priced lower than the cost price difficult to solve in legal policy, moral good faith in bidding activities, the essence was the problem definition of cost price, put forward the business behavior from the technical level formulated relevant standards, norms and ways to perfect the bidding activities.

bidding, cost, technology, standard

1009-6825(2015)28-0231-02

2015-07-31

沈 斌(1959- )，男，工程師

TU723.2

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